“八位一体”：农村公共服务运行维护初探——以江苏省扬中市为例

范选华，周陪袁，左 杰

（1.中共扬中市委农村工作办公室，江苏扬中 212000；2.中共镇江市委农村工作办公室，江苏镇江 212050）

“八位一体”：农村公共服务运行维护初探
——以江苏省扬中市为例

范选华1，周陪袁2，左 杰1

（1.中共扬中市委农村工作办公室，江苏扬中 212000；2.中共镇江市委农村工作办公室，江苏镇江 212050）

农村基本公共服务长期存在“三多三少”现象，扬中市作为县级市，创造性地构建了“八位一体”的农村基本公共服务运行维护机制。通过统筹配备人员，统筹保障资金，统筹开展工作，统筹实施考核，保障了农村基础设施持续发挥作用，实现了公共服务效益的最大化。这为在县域范围内提升农村基本公共服务水平提供了有益探索。

扬中；农村公共服务；运行维护机制；农村公共管理

所谓公共服务，是指满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受相关服务。公共服务，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障［1］。公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务等。农村公共服务是为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称［2］，包括交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产和生活服务设施。它们是农村中各项事业发展的基础，也是农村经济系统的一个重要组成部分，应该与农村经济的发展相互协调［3］。农村公共服务运行管理属于农村公共管理的重要组成部分。从公共服务管理模式看，主要有5种模式：政府机构、准政府机构、非盈利民间机构、私营机构、多元合作机构。江苏省扬中市探索构建的“八位一体”（即河道保洁、垃圾处置、绿化管护、农村道路养护、生活污水处理、村容村貌“三乱”整治、村级综合服务中心维护、文体活动设施管护）农村基本公共服务运行维护机制是对农村公共服务运行管理方法与方式的创新之举。该市在推进新农村建设的过程中，通过对河道保洁、垃圾处置、绿化管护、农村道路养护、生活污水处理、村容村貌“三乱”整治、村级综合服务中心维护、文体活动设施管护等工作实行一体化管护，有力地保障了农村基础设施持续发挥服务功能，实现了公共服务效益的最大化。2012年，扬中作为苏南唯一的县市，被省综改办确定为全省农村公共服务运行维护机制建设示范试点单位。

1 背景：“三多三少”倒逼农村公共服务运行维护机制改革

扬中的农村公共服务运行维护机制改革是被倒逼出来的，并不是上级领导逼的，而是形势所逼，任务所逼，群众的期盼所逼。在没有建立“八位一体”运行维护机制之前，扬中和其他地方一样，农村公共服务也存在着许多突出的矛盾和问题，主要表现为“三多三少”：

一是事情多，人员少。农村公共服务内容丰富，与老百姓的生产生活息息相关，而且越到基层，事情就越具体，任务就越繁杂，需要投入大量的人力和精力。像垃圾处置、河道保洁等，更是难啃的“硬骨头”，极易出现反复。过去，扬中的村（社区）虽然也建立了专门的保洁队伍，但主要还是依赖误工干部或者临时人员。这部分对象中，有的还承担着村集体交办的其他任务，不仅管护力量跟不上，管护时间保证不了，管护质量也上不去，导致农村脏乱差的问题难以从根本上解决，一些基础设施年久失修，群众对此颇有微词。

二是花费多，补助少。近年来，随着市、镇两级投入的不断加大，农村基础设施建设步伐加快，村级综合服务中心、文体活动设施等都处于较高水平，很多村庄还建设了污水处理设施、休闲花园，但随之而来的管护问题则令人头疼不已。据了解，扬中一个村每年仅用于卫生保洁方面的资金就超过15万元，有的甚至高达20万元。此前，扬中市、镇两级财政虽然根据各村的规模大小安排了6～10万元不等的补助资金，但面对高昂的维护费用，很多村集体还是心有余而力不足，导致部分设施建而不用、用而不管，无法取得预期成效。

三是条口多，统筹少。河道保洁、垃圾处置、道路养护等工作，上面都有对应的职能部门，各个部门也都履行着自己的职责，落实了管护人员，出台了考核办法。但到了村一级，却缺少一个统筹协调的管理机制，各人“自扫门前雪”，有时一些管护人员为了图自身轻松，便将工作“转嫁”到别人头上。比如，河道管护员将河道中的垃圾打捞上来后直接扔在路上，卫生保洁员将生活垃圾倾倒在路边或绿化带中，使得管护效果大打折扣。这样的管护机制已远远不能适应当前农村公共服务运行维护的新任务、新要求，必须进行改革。

2 路径：“四个统筹”破解农村公共服务运行维护难题

针对农村公共服务中存在的问题，扬中按照改革与发展并重、建设与管护并重的要求，探索形成了新形势下农村公共服务的“扬中初探”。具体可以归结为“四个统筹”：

一是人员统筹配备。按照600～800名村民配备1名管护人员的比例，由各镇（街、区）统一公开招聘管护人员，组建专业管护队伍，对农村公共服务设施实行一体化维护。在实际操作过程中，该市结合“百村万户”双达标行动，注重向农村“5060”人员倾斜，通过开发公益性岗位，帮助解决低收入家庭的就业问题，实现社会效益的最大化。目前，扬中已经建立了由820人组成的管护队伍，其中“5060”人员占比达到了70%以上。

二是资金统筹保障。按照“保基本、全覆盖”的原则，确定了每村16万元的村级公共服务运行维护财政保障标准。在资金来源上，除省补助每村1万元外，该市整合垃圾处置、河道管护等涉农政策资金，确保市财政每村每年补助不低于7万元，并要求各镇（街、区）财政按照1∶1的比例进行配套。在此基础上，鼓励各行政村积极争取社会力量支持，多渠道筹措资金，从而形成完善的农村公共服务运行维护投入机制，为维护工作提供了有力的资金保障。

三是工作统筹开展。打破过去条线作战的格局，实行网格化管理，各行政村根据管护人员的数量，将村域划分为若干个板块，每个板块明确1名管护人员，专门负责区域内的“八位一体”管护工作，做到定人、定岗、定责。同时，根据各项维护工作的轻重和时序，科学排定时间表，要求管护人员每天必须对日常工作进行1次以上的检查，对阶段性工作不间断巡查，发现问题及时处理，做到“一把笤帚扫到底”，避免了过去相互“打架”的现象。

四是考核统筹实施。按照“八位一体”的具体内容，组织城管、水利、农委、交通等部门，分别制定管理考核细则，对各村（社区）公共服务运行维护工作实行百分制考核，每月组织1次暗访，每季度开展1次明查，及时通报检查结果，下发整改通知单，并结合整改情况，公正、客观地进行考核计分，考核结果作为兑现补助资金的重要依据。在此基础上，年底根据考核结果，评出一、二、三等奖，分别给予一定额度的资金奖励，进一步提高了基层的工作责任心和积极性。

3 启示：“三个坚持”是完善农村公共服务的必然选择

扬中“八位一体”的实践，对优化和完善农村公共服务具有很大启示。

之一：完善农村公共服务，必须坚持多元参与。农村公共服务涉及面广、专业性强、资金需求大，必须综合运用政府能力、市场活力和社会动力，特别是要用好社会组织这只“手”。扬中的“八位一体”，按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的思路，明确政府、村（社区）和市场主体的供给责任，倡导民间资本和社会组织参与进来，在更广阔的领域向社会组织购买服务。实践证明，凡是适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业来承担，不仅有利于减轻政府负担，还有利于丰富服务内容、提高服务效率、提升服务质量，为社会组织的培育发展提供广阔空间、政策引导和资金支持。

之二：完善农村公共服务，必须坚持统筹推进。扬中的“八位一体”，在运行维护上突出一个“统”字，即对所有的公共服务运行维护工作进行统筹，实行“一个龙头出水”；在工作推进上突出一个“合”字，即对镇村和部门的责任进行细化和分解，形成村主抓、镇参与、市考核的工作格局。实践证明，做好农村公共服务既要集中基层力量，也要多方协同配合、上下联动，唯有如此，才能事半功倍。

之三：完善农村公共服务，必须坚持长效管理［4］。提供优质、便捷、高效的公共服务，不仅是群众的殷切期盼，也是群众路线教育实践活动的重要内容。近年来，各层各级对农村的投入都不断加大，很多基础设施建设都下拨了专项资金，但建成后的维护工作由谁来“埋单”，成为迫切需要解决的问题，否则再好的基础设施，也只能成为“聋子的耳朵”。扬中的“八位一体”告诉我们，在科学规划、加快硬件设施建设的同时，必须高度重视长效管护机制建设，组建管护队伍、落实管护经费、完善管护制度，只有这样，才能最大限度地发挥基础设施的服务功能。

［1］迟福林.加快建立社会主义公共服务体制［N］.中国经济时报，2006-09-11（8）.

［2］常修泽.逐步实现基本公共服务均等化［N］.人民日报，2007-01-31（9）.

［3］夏锋.城乡差距与基本公共服务均等化［J］.南京人口管理干部学院学报，2007（3）：52-56.

［4］夏锋.公共服务均等化：能力与制度建设同等重要［N］.中国经济导报，2007-10-26（B2）.

〔责任编辑：胡 菲〕

Eight integrated in one：on operation and m aintenance of public services in rural areas—Taking Yangzhong City of Jiangsu Province for exam ple

FAN Xuan-hua1，ZHOU Pei-yuan2，ZUO Jie1
（1.RuralWork Office of the CPC YangZhong Municipal Committee，Yangzhong 212000，China；2.RuralWork Office of the CPC Zhenjiang Municipal Committee，Zhenjiang 212050，China）

There long exists a phenomenon of“threemore and three less”in basic public services in rural areas.As a county-level city，Yangzhong City has creatively constructed a system of operation and maintenance of public services in rural areas with eight integrated in one，which plays long-lasting roles in protection of the rural infrastructure by coordinating overall staff allocation，security funds，and the implementation ofwork and assessment to realize themaximization of public service efficiency.This provides a useful exploration to enhance the level of basic public services in rural areaswithin the county.

yangzhong；rural public service；operation andmaintenance system；public administration in rural areas

D669.3

C

1008-8148（2014）02-0045-03

2013-10-29

范选华（1971—），男，江苏扬中人，主要从事农村工作研究；周陪袁（1978—），男，江苏沭阳人，统计师，硕士，主要从事农村工作、城乡发展一体化工作研究。