社会保险经办机构内部控制落实机制探析

傅鸿翔

（浙江省人力资源和社会保障厅 杭州 310025）

社会保险经办机构内部控制落实机制探析

傅鸿翔

（浙江省人力资源和社会保障厅 杭州 310025）

我国社保经办内控制度已经建立，但在落实机制方面存在需要完善、加强的薄弱环节。本文从社保经办内控管理、自我评价和外部监督三个环节探析社保经办内控的落实机制。

社会保险；经办机构；内部控制；自我评价；外部监督

国家社保经办内控制度已经出台多年，各地也有相应实施办法和实践探索，在此基础上梳理并形成社保经办的内控管理、自我评价与外部监督的内控落实机制，对于确保内控制度有效运行尤显重要。

1 社保经办内控的管理

1．1 内控的涵义。COSO委员 会（Committee of Sponsoring Organizations of the Tread way Commission）发布的《内部控制—整体框架》将内控描述为由董事会、管理层和员工共同设计并实施，旨在为组织达到经营目标、报告目标和合规目标提供合理保证的过程，因此，内控是目标导向下组织全员参与的一个合理保证过程。组织的经营目标设定及其保障要求、内部控制过程管理和全员参与成为内控有效实施的关键环节。

1．2 社保经办内控管理。社保经办内控需要适应社会保险发展要求，形成规范、长效的管理机制，尤其在以下几个方面值得关注：

一是统一规范性。社会保险属于国家行为，目标设定既具有国家性，又具有广泛的社会影响。因此，社保经办内控应依据社保制度目标，在国家层面进行制度及其管理机制设计，建立与社保制度发展相适应的内控调整机制，形成相对统一的内控管理机制，这是社保经办内控管理与企业内控管理最显著的区别。同时，由于统筹层次及其社保险种差异，社保经办内控又必须根据当地社保发展水平、发展环境和经办管理体制特点，体现险种和区域内控管理的差异性，在国家社保经办内控管理制度基础上，由各地进一步细化。

二是全员参与性。传统内控以纠错防弊，确保资产安全为目的，以财务会计为主线展开，业务管理控制相对不足。强化社保经办内控要求建立全员参与的内控机制，从政府责任角度落实经办机构高层管理人员的制度目标控制，从业务管理角度落实中层干部的部门职能管理控制，从业务规范角度落实业务经办人员的岗位职责控制，形成涵盖业务管理全过程的分层次内控体系。从内控管理角度则需要强化经办机构稽核部门的管理责任，适当调整外部稽核与内控管理的力量配置，形成常态化管理制度。

三是动态合理性。内控是一个合理保证过程，其中包含两层含义：首先，内控具有程序有效性和结果有效性的双重管理要求，分别对应合规目标和报告目标，进而促进改善经办管理和经办内控。其次，内控是一种合理保障机制，由于组织目标受到诸多不确定因素的影响，内控会对管理效率存在某种影响。因此，内控合理保证程度受到力量配置、环境变化等制约，应该在组织风险容忍度范围内有效运行，确保内控管理始终是一个不断适应社保制度目标和环境变化，并不断改进完善的过程。

2 社保经办内控的自我评价

内控评价是实现内控制度及其管理优化的重要手段，是保证内控有效实施的制度性安排。内控自我评价则是内控评价的关键。

2．1 内控制度自我评价。在内控自我评价实践中，组织根据情况变化，评估内控制度合理性，及时提出完善意见；根据运行中发现的问题，评估内控运行有效性，及时提出改进措施。内控自我评价具有三个基本特征，包括管理层和员工共同参与、关注业务过程和控制成效以及用结构化方式开展评价活动。

传统内控自我评价一般采用检查、询问、观察及测试等程序，审查内控系统、验证内控有效性。实践中应用最广的自我评价方法有三种：一是协调会议法。组织不同层次、部门人员组成工作小组，选定主题，召开专题会议或开展面谈，在内控评价专业人员引导下，讨论、挖掘内控问题、收集内控信息。协调会议可以基于目标、风险、控制、流程或部门确定。二是问卷调查法。针对组织的业务特点和内控节点，设计问卷调查表，采取半定量方式采集员工对内控制度的评价信息，旨在评价业务流程及内控措施的合理性。三是管理结果分析法。依据管理层对业务流程的分析研究，结合内控管理机构向组织中层、普通员工收集的内控信息，进行综合分析，发现其中不足。

实施内控自我评价是以领导层对内控充分重视，内控制度得到系统实施为基础，并具备相应的内控评估资源。从国内实际情况看，自我评价方法简述为调查表法、文字表达法、流程图法。

2．2 社保经办内控自我评价。

社保经办管理层级分明、流程相对统一，这为形成全国相对统一、逐级细化的内控自我评价体系创造了有利条件，通过内控评价结果横向对比，可以更好发挥内控评价的作用。内控评价系统一般由评价主体、客体、目标、指标、标准和方法等要素构成，各个要素之间形成相互依存、相互支撑的关系。

在社保经办内控自我评价的主体、客体设计方面，现行政策采用省级统一组织考评，本级自评、上级考评的形式进行，内控自我评价的主、客体界定较为灵活，相对模糊。考虑社保国家性和管理制度相对统一性，内控自我评价的主、客体设计应符合自身管理特征。在推行职工养老保险基础养老金全国统筹及其它险种实行市级统筹、推行省级统筹的背景下，县级及以下经办机构可以被认定为市级经办机构的延伸，结合评价资源可及性，社保经办内控自评可以按照全国统一组织实施、以市级经办机构为基本单位、省级经办机构负责本级自评及全省自评情况综合的方式开展，这样既可以增强内控自我评价的约束力，又有利于自我评价成果的横向对比和充分利用。

在经办内控自我评价的指标、标准确定方面，现行政策已经对社保经办内控指标作出原则性规定，包括内控组织构架、内控制度、业务管理与岗位制衡、基金收支财务五个方面及其相关内容。按照自我评价的要求，指标尚有进一步具体化的空间，标准尚待明确，标准化程度有待提高，这也是社保经办内控自我评价亟待解决的问题。同时，建立分级横向对比机制，包括市范围内各县市比较、省范围内各市间比较和全国范围内的省际比较机制，实现区域间的内控横向业绩对比，促进各地主动完善内控制度和管理。

在经办内控自我评价的方法选择方面，考虑社保经办的区域差异较大，经办体系庞大而复杂，评价方法选择可以循序渐进，从调查表法起步，结合协调会议法和管理结果分析法，逐步形成内控自我评价规范，综合应用各种评价方法。内控自我评价还可按照态势分析法（SWOT）路径，将与社保经办密切相关的内部优势、劣势和外部机会、威胁等列举出来，形成社保经办内控自我评价结果运用机制，促进内控制度完善和有效运行。

在实践中，内控考评具有结果导向性，更多倾向于评判优劣；而评价则具有问题导向性，更多倾向于查找和分析问题，提出完善建议。因此，社保内控需要由考评制向评价制的适当调整，规范理顺自我评价各个要素，充分发挥内控自我评价的作用。

3 社保经办内控的外部监督

我国《社会保险经办机构内部控制暂行办法》（劳社部发[2007]2号）规定社保经办内控运行情况接受社会保险基金监督行政部门的监督，体现了社保经办内控主动引入外部监督的思路。

3．1 内部控制的外部监督。随着资本市场发展，企业利益主体日趋多元化和外部化，安然、世通等公司财务丑闻后，2002年美国国会通过了《萨班斯—奥克斯利法案》, 该法案第103条款要求注册会计师在审计报告中描述组织内部控制测试范围, 并在审计报告或者单独出具的内控鉴证报告中予以描述，从而建立了内部控制信息的强制性披露制度，内控监督呈现出外部化趋势。

国外对于内部控制监督外部化要求的强制性不尽一致，其趋势主要基于以下两个方面的原因：一是依据财务丑闻案例分析结果，这些组织的内部控制存在重大缺陷, 尤其是实际控制人超越内部控制、凌驾于内部控制之上，是造成内控机制失效的重要因素。同样，我国相关政策规定财政、银监会、保监会、证监会等监督机构对相应管辖范围内企业承担内控监督职责。二是观察内控的动力机制，企业以盈利为主要目的，具有一定的通过提高资产安全性，继而间接获得收益的内控财务激励，但在产权极度分散的情况下，这种激励可能远不如突破内部控制带来的利益，造成内控制度缺失或未能得到落实；而内控机制的成本以及效率损失因素，也可能影响到管理人对内控的认识。

社保具有广泛的社会利益，社保经办机构相关经费由财政负担，在经办管理和运行上具有相对独立的主体地位。综合考量经办内控的内部动力机制以及国外典型案例揭示的管理超越或凌驾于内控之上情况在社保经办机构出现的可能性，现行社保经办内控制度理性地选择了适度的外部监督。在社保经办机构实施内部控制制度的基础上，借助于行政监督，通过适度外部干预和约束，规范经办内控管理，促进经办内控长效机制形成。

3．2 社保经办内控的外部监督。

研究表明，内控自我评价围绕制度目标和合规目标展开，旨在改善经办内控环境、提高内控质量，实现报告目标的真实可信；而内控外部评价借助于评价主体的相对独立地位，对内控在报告目标、合规目标方面进行鉴证，以落实管理责任、防止资产安全漏洞，内控外部监督的重点是内控外部评价。

社保经办内控的外部评价可以采取与内控自我评价一致的主、客体层级设置，以提高评价的整合程度，增强可操作性；外部评价必要时可采取购买服务方式，吸收会计事务所、内控研究机构等参与，提高评价客观性、专业性，防止监督评价固化、僵化。社保经办内控外部评价重点在于内控自我评价的符合性测试和经办内控的实质性测试。符合性测试是在内控初步调查分析基础上，查明内控执行情况是否符合相关规定，可以参考社保经办内控自我评价报告以及经办机构稽核部门内控管理底稿，针对薄弱环节进行测试，以完善监督评价计划，确定实质性测试的深度、广度。实质性测试则是在符合性测试基础上，初步评价内控在保证报告目标、合规目标上的可靠性，对内控薄弱环节开展深入测试，并提出内控管理建议书。内控外部评价还需要设计合理体系，整合内控自我评价与年度报告成果，避免过度消耗资源。

从社保经办内控的外部监督具有程序性监督和结果性监督的双重责任。一方面，通过对经办内控外部评价，实施对业务流程的合规性监督。另一方面，通过对经办机构内控报告和内控运行底稿整合分析，对财务报告、内控执行情况开展结果性监督。因此，社保基金行政监督部门需要建立起规范、长效的监督机制，包括年度社保经办内控报告制度和内控管理抽查制度等，明确监督职责，确保监督效果。

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Analysis of the Implementation Mechanism in the Internal Control of Social Insurance Agency

Hongxiang Fu (Human Resources and Social Security Bureau of Zhejiang Province, Hangzhou, 310025)

Internal control system of social insurance agency has been established in China. However, efforts should be intensi fi ed to improve the weakness in the implementation mechanism. From the three aspects of internal management, self-assessment and external supervision, the implementation mechanism in the internal control of social insurance agency were discussed.

social insurance, institution of social insurance, internal control, self- assessment, external supervision

F840．684 C913．7

A

1674-3830（2014）5-18-3

10．369/j．issn．1674-3830．2014．5．5

2014-3-28

傅鸿翔，浙江省人力资源和社会保障厅社会保险基金监督处处长，主要研究方向：社会保险基金监管。