协商民主视角下人民政协的功能建设

王远启

（河南省社会主义学院，河南 郑州 450008）

协商民主视角下人民政协的功能建设

王远启

（河南省社会主义学院，河南 郑州 450008）

人民政协是我国政治体系中具有独特优势的政治组织，发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，需要进一步加强人民政协协商民主功能建设。为此，要在顶层设计的系统考量下，在坚持人民政协基本定位的前提下，继续保持人民政协的组织特色，进一步发挥人民政协的政治优势，不断促进人民政协协商民主功能的提升。

人民政协；协商民主；功能建设

在全面建成小康社会决定性阶段，随着我国社会阶层结构多元化的快速发展和社会各阶层政治参与需求的急剧增长，党的十八届三中全会适时提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的重大命题，并强调指出，要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”，“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，需要优化调整人民政协的工作机制，进一步提升人民政协的功能。对任何一个政治组织而言，其功能的发展与完善必然是一个与时俱进的过程。人民政协功能的发展与完善不是要改变人民政协的性质及其定位，而是为了适应时代发展的需要，更好地发挥人民政协的重要作用。这其实是人民政协组织发展和完善的一次历史性机遇。

一、对人民政协功能、职能和作用的认识

人民政协作为我国政治体制中一种性质与地位比较独特的政治组织，具有不同于权力机关和一般社会组织所不具备的特殊功能，这是其职能定位的内在依据，也使之能够在民主政治建设中发挥不可替代的重要作用。

（一）由政协功能看其职能

功能泛指一个政治功能定位在政治体系结构中的影响与作用，职能特指在特定的政治制度框架中某一政治组织所承担的职责及应发挥的作用。功能与职能既具有内在的联系，又有所区别。功能所涵盖的范围更广，包括政治组织可能存在的潜在价值及其作用；职能更为具体和微观，是根据组织的性质、使命而进一步明确其责任、权力、职务和任务并进行具体分工的结果。可见，功能是职能的前提和基础，功能包括职能；职能只是政治组织一部分功能的外在表现，职能是部分功能的具体化、规范化、固定化和角色化。

根据《中国人民政治协商会议章程》规定，人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前和就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。从政协功能的角度看，把政治协商、民主监督、参政议政放在整个政治体系当中去考察，看政协组织作为一个功能单元与政治体系的其他组成部分之间相互影响、相互作用的效果如何。也就是说，把人民政协的政治协商视为中国共产党领导和执政条件下实行科学民主决策的重要环节，视为提高党的执政能力的重要途径；把人民政协的民主监督视为社会主义监督体系的重要组成部分，作为对党纪监督、人大监督、行政监督、司法监督、舆论监督的有益补充；把人民政协的参政议政视为表达利益诉求、扩大有序政治参与的重要渠道。这样，就不是就政协而论政协，而是把人民政协的政治协商、民主监督、参政议政与政党系统、全国权力机关系统、社会系统等有机统一起来，以新的眼光刷新对人民政协功能的认识，从而发现人民政协蕴涵的巨大潜力。

（二）由政协功能看其作用

第一，作为最广泛的爱国统一战线组织，人民政协具有团结的作用。爱国统一战线的基本任务就是人民政协的基本任务，政协要统筹兼顾社会各方面的利益诉求，妥善协调和正确处理我国的政党关系、阶层关系、民族关系、宗教关系、海内外同胞关系，维护和促进社会的稳定与和谐。

第二，作为多党合作和政治协商的重要机构，中国共产党在人民政协中同各民主党派和各界代表人士进行协商合作，中国共产党和各民主党派作为人民政协的参加单位都以政党身份开展活动。人民政协坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，实行中国共产党与各民主党派、无党派人士之间的合作，对党和国家重大事项进行协商讨论，形成政治共识。

第三，作为发扬社会主义民主的重要形式，人民政协顺应人民群众有序政治参与，提高民主质量的要求，发挥“作为协商民主重要渠道作用”，适时把社会各阶层、各群体的代表人物吸纳到政协组织中来，扩大社会各界表达利益诉求、进行政治参与的体制内民主渠道。

由此可见，人民政协作为统一战线组织、多党合作和政治协商机构以及发扬社会主义民主的重要形式，其主要作用体现为：发挥统一战线作用，发挥多党合作作用，发挥政治协商作用，发挥民主监督作用，发挥参政议政作用，发挥协商民主重要渠道作用，发挥政治参与渠道作用。

（三）由政协功能看协商民主

人民政协自成立以来特别是改革开放以来，不断顺应发展社会主义民主政治的内在要求，在政治协商、多党合作、民主监督、政治参与、民意表达的政治过程中，自觉贯彻社会主义协商民主的包容差异、平等协商、理性对话、寻求共识等理念，创造了适合自身特点的高层协商、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种协商形式，形成了特色鲜明的协商民主制度及其运行机制，积累了较为丰富的协商民主实践经验。当前，在人民群众多元利益诉求剧增而有序政治参与渠道相对不畅的情况下，人民政协这种特殊的政治组织所内蕴的协商民主功能优势就格外凸显了。

目前，党和国家的有关文献尚未对人民政协功能作出正式概括，从人民政协的性质和定位来看，人民政协应该具有政治协商功能、民主监督功能、社会整合功能、利益表达功能等等，而要作出准确、全面的概括则还需要进行深入研究。实际上，人民政协是社会各界进行政治协商的组织机构，其内蕴的政治协商功能，就是协商民主在政协体系中的具体表现形式；在人民政协制度保障下，人民政协的政治协商已经成为中国特色社会主义协商民主不可或缺的重要组成部分。尤其在党的十八届三中全会提出“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”、“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”以后，人民政协的协商民主功能不仅有了更加明确的定位，而且有了更加清晰的建设目标。这标志着人民政协与生俱有的民主协商，已经实质性地跃升为中国特色社会主义民主政治中的协商民主。

二、对人民政协功能的进一步思考

“木桶理论”告诉我们，如果把我国政治体系看作是一只能够形成整体优势的“木桶”，那么，这只“木桶”能否发挥最大效能，就取决于那块“短板”。人民政协到底是不是一块“短板”？我们的结论是，人民政协不是“短板”，而是“优势”。应该说，人民政协是我国政治体系中的一块“长板”、一块高地。但由于种种原因，其作用发挥得不够充分，很多功能还没有开发出来。所以，应该积极加强政协功能建设，防止政协成为我国政治体系的一块“短板”。

（一）“短板”从何而来

现阶段人民政协面临的挑战，主要来自社会政治参与的急剧膨胀，其中也包含着人们对协商民主的殷切期待：一是西方多党制议会制对人们正确认识人民政协产生一些消极影响；二是我国社会转型期，利益群体分化，社会阶层结构多元化，政协界别对社会多元利益诉求表达不足，政协现有机制无法充分满足各阶层群众不断增长的政治参与需求；三是社会贫富差距越来越大，利益矛盾凸显，政协协调关系、化解矛盾、促进社会和谐的作用发挥得还不够充分；四是政协组织构成“精英化”，在某种程度上出现了脱离大众的倾向，“草根”阶层缺乏政治代言人；五是信息化带来巨大冲击，信息技术广泛应用，新兴媒体影响人们的利益表达和政治参与方式，而政协工作方式对此有些不适应。

当前，人民政协功能不足甚至局部弱化的表现是：一是思想观念不适应；二是工作机制、方式、方法、载体不适应；三是政协委员的主体地位不突出，工作缺乏活力；四是政协工作缺乏保障措施和约束机制，政协履行职能效果差。例如，政治协商随意性大，容易流于形式；参政议政广度、深度不够；民主监督实施途径与方式的细化与程序化还远未到位，致使民主监督缺乏实效性；“雷人”提案吸引眼球，政协提案质量有待于进一步提高；政协工作的社会满意度、民众好评度偏低。

应当看到，人民政协制度是一项好的政治制度，人民政协功能总体上与中国特色社会主义政治制度体系相适应，基本能够满足中国特色政治发展道路的需要，有利于发扬社会主义民主，有利于民族团结和社会进步。现实政治生活是复杂的，人民政协在协商民主等方面功能表现不足的问题，并不是制度设计的缺陷，而是由于缺乏具体实施制度和运行机制保障造成的，这一问题可望通过推进政治体制改革、加强制度建设、完善运行机制而逐步得以解决。因此，不需要“另起炉灶”，对人民政协制度本身作出重大调整。

（二）政协优势无减

作为协商民主的重要渠道，人民政协具有广泛的社会政治资源和多样化的工作手段及载体，组织优势明显。

第一，统一战线的优势。人民政协由界别组成，如第十一届全国政协设34个界别，共有政协委员2237人，具有政治上的巨大包容性和组织上的广泛代表性，政协参加单位包括中国共产党和八个民主党派以及无党派人士，共青团、工会、妇联、青联、工商联、科协、台联、侨联等各主要人民团体，我国56个民族，五大宗教团体的代表人物，港澳特邀人士和台湾同胞以及其他界别的代表人士，汇集了新时期爱国统一战线的各个方面，真正体现了中华民族的大团结大联合。

第二，政治制度的优势。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是协商民主的重要渠道，是发扬社会主义民主的重要形式。人民政协的政治协商已纳入决策程序，是党和国家决策的一个重要环节，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。人民政协拥有畅通的政治参与渠道，广泛吸纳社会各界进行政治参与，具有平台高、容量大、渠道广、机会多、影响大等特点，体现了民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容的新型政治文化，既能尊重多数人的共同愿望，又能照顾少数人的合理要求。

第三，多党合作的优势。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构和场所，要坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”方针，促进各政党之间的团结合作。在人民政协中，中国共产党和各民主党派都是人民政协的重要组成单位即“界别”；非中共的党外人士占政协委员的60%以上；各民主党派可以党派名义提出主张、发表意见、开展活动。

第四，政协组织的优势。人民政协有34个界别，其社会联系渠道广泛，包容性强，社会影响巨大。政协全国委员会设主席一人、副主席若干人，秘书长一人，并设立常务委员会主持会务。政协全国委员会设立九个专门委员会。人民政协形成了全国网络体系，据2006年的统计数字，全国各级政协组织已发展到3164个，各级政协委员总数达到61万5千多人［1］17。人民政协与世界122个国家的213个机构、组织和12个国际组织开展了友好交往［1］19。

第五，社会实践的优势。群众需求和社会实践是推动文化发展的强大动力。各级人民政协广泛参加改革开放的实践，围绕党和政府的中心工作以及民生问题、社会发展和文化建设等重大问题，深入实践，了解情况，调查研究，建言献策，为文化改革发展办实事、办好事，为改革、发展和稳定作出积极贡献。

第六，政协文化的优势。人民政协作为合作共事、民主协商的制度平台，是社会主流文化的重要载体。人民政协将爱国、民主的优良传统融入到社会主义核心价值体系建设中去，人民政协倡导爱国奉献、团结奋斗的报国文化，和而不同、体谅包容的和合文化，平等协商、理性表达的民主文化，引领人们筑牢社会主义的思想道德基础。

（三）政协功能突出

应当说，人民政协在我国政治体系中具有独特、突出、强大的功能。近年来，学者们对人民政协的功能进行了一些研究，有些学者还作出了自己的概括。例如，有学者将人民政协的功能概括为两项功能：促进社会主义民主政治建设和促进社会和谐发展［2］，这一概括显得过于简略、过于模糊，且语言不够精炼。有学者提出，人民政协具有协商、参政、议政、监督、咨询与参谋等政治民主与社会民主功能［3］，对政协功能的分析比较全面、透彻，但概括不够简明扼要。有学者提出，将人民政协的功能划分为政治参与功能、团结功能、利益表达功能、决策咨询功能、民主监督功能、协调社会关系功能、政治社会化功能等七项［4］，虽然概括比较全面，但有些功能出现交叉，且略显繁琐。还有学者提“四项功能”，即统战功能、咨政功能、监督功能、民意功能［5］，这一概括内容明确、涵盖广泛、语言简洁，较为中肯。笔者认为，可以着重从政治功能、社会功能、智库功能、文化功能等四个方面，对现阶段人民政协的功能进行提炼和概括，或者在以上概括的基础上进一步微调、丰富、发展和完善。

第一，协商民主功能。即人民政协的政治功能。人民政协作为中国特色协商民主的重要渠道，是扩大社会各界人士有序政治参与、进行利益表达、行使民主监督权利的重要平台，其主要职能政治协商、民主监督、参政议政正是协商民主这一功能的具体体现。

第二，广泛团结功能。即人民政协的社会功能。人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士大团结大联合的组织，是党和政府联系群众、团结各界的重要桥梁和纽带，是中华民族强大凝聚力的重要实现形式。人民政协是促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐的统一战线组织，人民政协为建设社会主义和谐社会汇聚力量。

第三，决策咨询功能。即人民政协的智库功能。人民政协是人才库、专家库、智囊团，是规模庞大的国家智库。发挥人民政协的决策咨询作用，在决策前和决策执行过程中，广泛汇聚和充分反映社情民意，广泛听取各民主党派、各人民团体以及各族各界人士的意见建议，有利于促进党和政府决策科学化民主化。

第四，文化建设功能。即人民政协的文化建设功能。中国政协文化是中华优秀传统文化与现代民主文化有机结合的产物，是中国特色社会主义文化的重要组成部分，具有和谐文化、民主文化、协商文化、合作文化、社群文化等鲜明特质。人民政协的文化功能是人民政协文化自觉的体现，它使得人民政协的精神理念等更易于传播并为广大民众所接受。

三、对加强人民政协功能建设的建议

近年来，全国各地对人民政协功能建设都进行了积极探索，取得了不少经验。这为我们要在总结人民政协实践经验的基础上，重点加强人民政协协商民主功能建设，提供了好的借鉴。例如，把人民政协作为进行社会政治资源整合的一个重要平台，打造一个精英对话与干群对话的互动平台，是人民政协协商民主制度化的有益探索。［6］

（一）坚持人民政协的基本经验

第一，坚持中国特色社会主义政治发展道路。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是人民政协事业健康发展的制度保证，坚持中国共产党的领导是我国社会主义多党合作事业蓬勃发展的首要政治前提，也是人民政协事业健康发展的根本保证。

第二，坚持围绕中心，服务大局。政协工作要围绕中心、服务大局，把各党派团体和各族各界人士更加紧密地团结起来，把促进发展作为人民政协履行职能的第一要务，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，倾力凝聚改革共识。

第三，坚持团结和民主两大主题。健全和完善协商民主制度，把政治协商纳入决策程序，不断拓宽有序政治参与渠道。坚持求同存异、体谅包容，不断夯实全国人民团结奋斗的共同思想政治基础，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，为全面建成小康社会而奋斗。

第四，坚持反映社情民意。坚持深入实际、深入基层、深入群众，倾听人民的呼声，体察人民的意愿，反映人民的要求，千方百计协助党和政府解决群众的实际困难，妥善处理各方面的利益关系，使全体人民共享改革发展的成果。

第五，坚持推进人民政协的制度化、规范化、程序化建设。健全有关重大问题决策前协商的制度，有组织、有计划地把政治协商引向深入；完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督的力度；健全参政议政机制，调动政协委员参政议政的积极性。

第六，坚持解放思想、实事求是、与时俱进。把人民政协事业放到党和国家工作全局中去谋划，推进人民政协事业发展，使政协工作真正体现时代性、把握规律性、富于创造性。

（二）把握政协功能建设的正确方向

第一，人民政协功能建设必须坚持其基本原则。这就是2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出的人民政协工作必须坚持的七条原则：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导；坚持中国共产党的领导；坚持在宪法和法律范围内开展工作；坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领、基本经验；坚持团结和民主两大主题；坚持科学发展观，把促进发展作为人民政协履行职能的第一要务；坚持把实现和维护最广大人民的根本利益作为人民政协的出发点和落脚点。

第二，人民政协功能建设必须坚持正确的方向。一是不能改变人民政协的性质，不能把人民政协变成国家权力机关；二是坚持人民政协的根本理念、基本原则和基本经验，保持人民政协的制度特色和制度优势；三是与我国民主政治建设的总体进程相协调，按照人民政协在我国政治体系中的定位及其发挥作用的优势，理顺人民政协的功能与职能关系，拓展人民政协的功能空间；四是抓住制度建设这一根本，着眼于增强政协工作的实效性，进一步强化政协履行职能的制度保障，不断健全人民政协工作机制。

（三）注重协商民主的顶层设计

协商民主与选举民主都是社会主义民主的重要形式，二者优势互补、相辅相成。在我国全面深化改革的过程中，要想有机、协调地推进协商民主建设，就必须将协商民主纳入民主政治建设的顶层设计之中，增强政治体系中各子系统的协同性。一是进一步理顺人民政协与党委、人大、政府、社会组织等的分工协作关系，进一步明确它们各自承担的功能，使其权力、权利、责任、义务进一步规范化、制度化。二是要从协商民主的视角来审视我国政治生活中的协商理念、协商环节、协商制度、协商机制、协商程序、协商效果，发现系统性的问题，寻求系统性解决方案。三是要在党的民主集中制、人民代表大会制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度中，要充分“预留”协商民主制度、机制的成长空间。四是注意把协商民主的顶层设计与基层群众的实践创造相互贯通，使协商民主真正变为现实。［7］

（四）提升人民政协协商民主功能

协商民主打破了“选举民主一统天下”的传统思维定势，将选举民主之外的民主形式的理论发展与实践运用推向一个全新的时代。在人大选举民主之外，还有人民政协的协商民主、基层自治民主，以及作为补充成分的党内民主、行政民主等。例如，以直接民主原则为核心的村民自治就包含着协商民主、选举民主等多重民主机制。当然，选举民主与协商民主仍然是两种重要的民主形式，占据主导地位，它们协调配合，优势互补，形成合力，为人民当家作主提供更加广阔的平台。随着中国社会阶层结构的深刻变化和民主政治建设的推进，特别是随着政治体制改革的稳步推进，在探索多元社会利益群体的政治参与方式、社会组织与管理方式、多元文化模式的过程中，各个领域、不同层次的协商民主形式开始涌现，政治体系的协同性显著增强，人民政协的协商民主示范效应日益凸显，人民政协的协商民主功能建设日益重要和迫切。

第一，进一步提升民意汇聚能力。人民政协是利益表达、民意综合的有效渠道。正如周恩来所说的，人民政协“可以把政府决定的事情，传达到人民中去，同时可以反映人民各方面的意见，把它集中起来”，是“政府和人民联系最好的一种组织”。

第二，进一步提升公共协商能力。在公共参与领域和公共政策制定过程中，人民政协组织社会各界人士参与公共事务管理和公共政策的协商与制定，其要旨是公共参与、平等协商、理性沟通、体谅包容。尤其是政协的专题协商具有高层次、宽领域、全局性的特点，政协的界别协商具有界别代表性、领域深度性、行业专业性。专题协商与界别协商可以相互结合、相辅相成，有可能打造一个永不闭幕、全方位、多层次、有序、民主的协商平台。

第三，进一步提升沟通协调能力。随着社会组织蓬勃发展，社会管理模式向“小政府、大社会”模式转变，人民政协的组织性质，可以使之在政府与社会之间架起沟通的重要桥梁。随着人民政协与各类社会组织的沟通联系进一步加强，渠道更加畅通，政协协调关系、化解矛盾、增进人民团结、促进社会和谐的功能必然增强。

第四，进一步提升决策咨询能力。人民政协由34个界别组成，精英汇聚、智力密集，具有人才优势，具有广泛代表性和巨大包容性。人民政协可以对改革中的热点难点问题等进行舆情汇总分析，做到广纳群言、广集民智，充分反映社情民意和汇聚社会智力资源，为党和政府的重大决策献计献策，提供智力支持。

第五，进一步提升协商民主社会化能力。人民政协的民主协商文化积淀丰厚，其理性表达、平等包容、民主求实等理念是我国政治文化的重要组成部分，民主协商文化发挥着思想整合、价值引导、团结教育形成共识的作用，有利于在全社会形成发展社会主义协商民主制度的共同思想基础。

［1］卞晋平．改革开放与人民政协［J］．中国政协理论研究，2009（1）．

［2］齐卫平．人民政协功能问题的思考［J］．中国政协理论研究，2010（2）：29．

［3］施雪华，崔恒．论中国人民政治协商会议功能重心的调整［J］．中国特色社会主义研究，2012（1）：36．

［4］杨绪盟．人民政协功能的实际状况及评价［J］．中央社会主义学院学报，2013（2）：61－64．

［5］郑万通．关于人民政协功能的思考［J］．中国政协理论研究，2012（1）：2．

［6］蒋连华．探索创新人民政协发扬民主的方式．［N］．人民政协报，2011－02－16（12）．

［7］王远启．论发展中国特色协商民主［J］．广东省社会主义学院学报，2013（3）：45．

责任编辑：王文京

On Functional Construction of the CPPCC from the View of Consultative Democracy

WANG Yuan－qi
（Henan Provincial Institute of Socialism，Zhengzhou，Henan，450008）

The CPPCC is a political organization with unique advantages in the political system of China．In order to give full play to its role as an important channel of consultative democracy，we need to strengthen the construction of the CPPCC’s function in consultative democracy．Therefore，wemust insist in the basic positioning of the CPPCC，maintain the organizational features of the CPPCC，give further play to its political advantages，and constantly improve its function in consultative democracy．

the CPPCC；consultative democracy；functional construction

D62

A

1002－0519（2014）04－0054－06

2014－04－08

王远启，男，河南省社会主义学院教研室副主任，副教授。