国家治理体系中的博弈与协商

王 磊

（中共武汉市委统战部，湖北 武汉 430014）

·协商民主·

国家治理体系中的博弈与协商

王 磊

（中共武汉市委统战部，湖北 武汉 430014）

推进国家治理体系现代化，必须为政治与行政划定明晰的边界。我们要以价值理性去追求公平正义的政治目标，以工具理性去实现科学严谨、务实有效的行政治理。本文从静态制度、动态博弈、协调均衡三个维度，通过一个全新的、更加兼容的分析框架，以平衡理想与现实、应然与实然的分歧，从而更加理性、更加全面地把握国家治理体系的本质。

国家治理体系；博弈；协商

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］这个看似简单的表述至少蕴涵着三个方面的创新：一是从政治目标向管理目标的深化；二是从传统管理向现代治理的转变；三是从执政思维到治理思维的跃迁。由此可见，国家治理体系和治理能力的提出，绝非新瓶装旧酒的文字噱头，而是治国思维和执政理念的重大变革。所以，从本质上把握其科学内涵，对于避免走入认识误区、最终实现改革目标具有至关重要的意义。

因此，我们需要建立一个全新的、更加兼容的分析框架，以平衡理想与现实、应然与实然的分歧，并能够更加准确、更加全面地把握国家治理体系的本质，从而开创一种兼具中国特质和普适价值的国家治理模式。这种全息的分析框架具有三个维度：一是静态维度，即将国家治理视为基于某些理念而作出的一套制度设计，它表现为一种应然的、理想的、普遍的状态；二是动态维度，即将国家治理体系视为多元主体的博弈过程，它表现为制度蓝图在实际运行过程中呈现的一种实然的、复杂的、特殊的状况及其内在机制；三是协调维度，即将静态维度与动态维度联系起来，寻求两者之间的关系与纽带，引入协商机制，最终实现一种均衡。这三个维度动态、有机的结合，才是国家治理体系的全貌。

最后需要补充说明的是，按照结构—功能主义的分析，治理体系是一种结构，而治理能力是基于这种结构所产生的作用和影响。二者是一体两面的有机整体，相伴相生、相辅相成。良好的国家治理体系有助于提高治理能力，而国家治理能力的提升能够更加充分地发挥治理体系的效能，并实现体系的纠错和优化。因此，为了去繁就简、行文顺畅，就不再将二者分开论述，而统称其为国家治理体系。

一、静态维度：基于制度的分析

将国家治理体系视为一系列制度，其本质是将流变的治理过程定格在某个特定时点作截面分析。为了避免掺杂制度运行的过程，造成静态维度与动态维度的混淆，故将这个截面称之为制度设计模型。我们通常所看到的制度——规范化文件只是制度的表层，制度模型其实包含着三个层面：一是价值层面，即执政者或立法者所秉承的政治哲学思想和政治价值观，也就是所谓的执政理念；二是工具层面，这是政策制定者基于对经济、政治、社会、文化以及管理学基本规律的认知，所秉持的是一种工具理性的技术原则；三是文本层面，表现为一系列规范性文件以及不成文惯例的“制度”，这才是人们通常所能理解的制度。文本只是制度的外在形态，价值和工具才是制度的内核。

从理论上讲，国家治理体系的静态结构似乎应该包含以上三个层面的内容，包括政治理念、技术工具和法规文本。但是，从实践来看，作为全面深化改革总目标的国家治理体系现代化，其要义并非宣示和重申政治理念，也不在于改进法规文本，而是旨在探索和运用国家治理的一般规律，建立一个具有自组织和自修复能力的结构体系和运行机制，并最终实现广泛参与的、良性的、有效率的国家治理。这一结论主要是基于以下两点理由：一是从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的文本解读来看，全面深化改革的总目标表述为两句话：前一句是完善和发展中国特色社会主义制度，这显然是坚持和重申政治立场；后一句是推进国家治理体系和治理能力现代化，这是改革的具体目标和任务。由此可见，国家治理体系中并不包含价值因素，否则，这句话就成了同语反复。二是从中国制度建设实践来看，技术工具长期缺失形成了制度主观化和虚位化。大家往往习惯于基于政治取向和政治宣示来制定法律法规，到了基层甚至是由主要领导的个人偏好来决定制度设计走向。同时，法律和文件多是大而化之的口号和正确的“废话”，没有操作性或操作性不强，执行中缺乏明确的方法路径指针，由此造成了有法不能依、有章不能循、法规权威丧失、执行自由裁量的恶性循环。所以，国家治理体系现代化就是要从过去单纯以政治价值观指导制度设计的传统模式，转变为以科学管理规律指导制度设计，从而建立一种基于工具理性的、系统化的、精细化的国家治理规范。

现在有个流行的政治词汇叫做“顶层设计”，很多人望文生义，认为顶层设计就是中央高层设计一个周详完美的制度或方案，下级遵照执行就水到渠成、万事大吉了。这其实是一个重大误解，顶层设计并不是高层设计或上级设计，而是综合考虑各方面因素，从长远战略和全局利益来进行制度安排，它与设计主体的层级没有任何关系，更准确地讲，应该表述为“系统设计”或“原理设计”。我们注意到，在当下的政治话语中，之所以称之为“顶层设计”，并非都是出于赶时髦，而是深刻地表明了人们对于制度系统性、整体性、协同性和精细化的客观需求和心理期待。也就是说，我们迫切需要构建一整套一般性的技术原理，用以指导、规范制度设计的全过程。

事实上，这里所说的技术工具缺失，并不是方法手段层面的，而是一般性原理的缺失，也就是说，现代管理学所普遍遵循的规律性认识，始终没有成为制度设计的考量依据。比如，彼得原理和帕金森定律已经对科层体制的内在矛盾进行了深刻揭示，然而我们却从来不认为这适用于中国的政府机构，相反，始终在强调广大干部都是全心全意为人民服务的，因此，还是习惯于用开会学习和思想教育等方式代替结构优化和制度约束。再比如，博弈论对道路交通的礼让和抢行行为进行分析后认为：礼让双赢，抢行双输。然而，由于我们无视博弈双方的对等性，在道路交通立法中实行了非均衡的无过错责任，造成了行人和非机动车随意抢行、管理失控。这些例证进一步说明，国家治理中的一般规律是不以政治意向和主观愿望为转移的，它是社会政治领域的自然法则。如果无视这些规律的客观性，就必然会受到惩罚，这一点在经济领域有过不少教训。正因为如此，党的十八届三中全会提出：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。”然而，我们在国家治理和公共管理领域，却始终是政治挂帅、意识形态优先，将政治市场与经济市场相互割裂，在经济领域搞唯物主义，而在国家治理领域搞主观唯心主义，不按客观规律办事，以至于造成了当前国家治理中的一系列矛盾和问题，甚至危及到执政基础和政治稳定。这或许也是党中央将推进国家治理体系现代化作为深化改革总目标的根本原因。

尤其应该看到，2008年全球金融危机爆发后，很多国家由于经济复苏乏力、就业率下降，街头政治、暴民政治甚嚣尘上，民粹主义大有逐步占据主流价值之势。在这种背景下，国家治理中的政治性因素倚仗着民意支持，开始侵蚀公共管理领域，科学、理性、稳健的行政行为逐步让位于民粹、短视和激进的政治运动。在外生型选举政治的国家和地区，这种情形几乎无可避免，从埃及、希腊、泰国、土耳其、乌克兰以及最近台湾的反服贸运动，都可以看到这种政治裹挟行政的趋势。然而对于中国来说，在政治—行政一体化的体制下，由于没有选举冲动和选票压力，政治官员应该可以更加注重整体利益和长远利益，更加关注于科学、精确的制度设计，以实现政治与行政的某种微妙平衡。当然，由于我国公民的维权意识和政治参与意愿进一步增强，网络舆论对于各级政府行政行为的干预也在加剧，尤其是PX项目、转基因食品等一些需要专业研究和理性论证的议题，常常被公众的情绪化意见所左右，形成了“一边倒”的局面。由此可见，从静态的、制度设计的维度推动国家治理体系现代化，必须始终保持一种工具理性的冷静，以客观态度和中立价值来应对民意压力，从而克服政治、文化、社会心理等非理性因素对制度设计的干扰。

二、动态维度：基于博弈的分析

全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中指出，治理不是制度或规则，而是一个互动的、协调的过程，这显然是一种与制度分析截然不同的研究视角。在这种分析框架下，国家治理体系被视为一种动态过程及其内在机制。作为当下政治话语体系中的时髦辞令，体制与机制恰好契合了国家治理体系在两个不同认识维度所表现出来的某些特征：体制是社会系统内对组织职能和资源配置的制度设计，是静态的、客观的、显性的；而机制则是社会个体与群体对既有体制的一种能动适应，是动态的、混沌的、隐性的。

牛顿将宇宙的第一推动力归结为上帝，那么，驱动国家治理过程及其机制形成的第一推动力又在何处呢？对此，公共选择理论提供了重要启示：既然人们在经济市场坚持追求自身利益最大化，那么，同一个人在政治市场上，为什么会是利他主义而追求公共利益最大化呢，这在逻辑上显然自相矛盾［2］。人的自利性是微观经济学的预设前提和逻辑起点，也是人类经济活动的原动力，正如所有的生产、分配、交换行为最终都是为了满足人的消费一样。过去，我们习惯于以“善”与“恶”的二元论来进行人性假设，将利己视为“恶”，将利他视为“善”，这显然是一种道德强迫。人的自利性是个体存续的前提，个体存续是人类发展的基础，即使是舍身卫道的义士抑或割股啖君的忠臣，不过是更高境界的自我价值实现，本质上还是主体自利性的表现。因此，从工具理性的立场来看，自利性既非善亦非恶，而是价值中立的。

在经济活动中，这种自利性表现为对资源、市场、利润的争夺。在国家治理的过程中，这种自利性表现为个体或群体为了使政策、法律有利于实现自身利益最大化而进行的计算、权衡、争夺、妥协，即所谓的博弈。然而，非常吊诡的是，精于此道且诞生了孙子兵法、三十六计等古代博弈论经典的中国，在现实的政治话语体系中，却非常忌讳甚至长期回避这个概念。也许是中国文化强调“礼”与“和”，哪怕杀机四伏、你死我活，酒桌上还得保持矜持和礼数，所以，才会不断上演“鸿门宴”、“青梅煮酒论英雄”、“杯酒释兵权”这类史诗大剧。然而，事实上与自利性一样，博弈只是一种价值中立的客观存在，它是表示在多利益主体之间行为具有相互作用时，各主体根据所掌握的信息及对自身能力的认知，作出有利于自己利益最大化的一种行为理论。博弈这个概念的显著优点，就是不对博弈各方预设政治或道德判断，因而契合了国家治理体系的工具理性。

在现代国家治理的过程中，博弈具有普遍性。这固然是缘于个体和群体行为的自利性，但是，更重要的还是由于治理具有的某些内在特质。现代的“治理”（governance）与传统的“统治”（government）相比，在本质上有两点区别：一是主体多元。统治的主体一定是政府以及社会公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是二者的合作，因此，治理是包括政党、政府、公共机构、非政府组织、社区、公民的多元参与过程。二是多向度。统治的权力运行方向总是自上而下的，它是运用政府政治权威和行政强制力对公共事务进行单一向度的管理，而治理则是一个上下互动的行为过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确认认同和公共目标来实现治理目标。［3］在传统的威权统治下，政府是唯一的政治主体，资源分配是自上而下的赐予，公民与社会组织无权参与利益博弈，博弈只是统治集团内部的争权夺利。而现代治理主体的多元化必然会使利益诉求多元化，且平等的、双向的权力运行格局，使多元主体都能通过政治参与来寻求自身利益最大化，从而使博弈成为普遍现象。

从当代中国的政治实践来看，博弈具有现实性。尽管社会公共管理活动中的博弈往往纷繁复杂且具有隐蔽性，但是，通过对利益点的聚焦，我们还是可以将其分为三种类型：一是公共产品的供求博弈。这种博弈主要发生在政府与社会公众，即公共产品和服务的提供者与消费者之间。由于公众对公共产品的需求日益增长，而政府供给相对不足，这就会造成利益冲突。政府的理由往往是财力不足，公众的反驳则是“三公”消费高企以及官员贪腐。同时，在“不患寡而患不均”的文化浸淫下，人们更为关注的是公共产品和服务的公平分配，这也就造成了不同社会群体间的利益分化和新的博弈，当然最后的矛头总是会指向政府。二是政府内部的权责博弈。自古以来，中央与地方、上级与下级的权责关系始终是中国政治的基因缺陷。在计划经济时期，实行集权领导，这种上下级之间的博弈并不显著。而在改革开放后，逐步实行了分税制和行政目标包干制，各级政府间围绕财税分成比例、审批权限、转移支付数额、公用资源收益等等就展开了全面博弈，有利的政策就执行，不利的政策就拖延阻挠，政策阻滞状况日益凸显。此外，政府各职能部门也参与到利益博弈中，有利可图就争相管理，无利可图就相互推诿，扩权冲动和相互掣肘给市场经济秩序造成极大的负面影响。三是市场经济的利益博弈。政府本该扮演市场仲裁的角色，但是，却由于政绩冲动和财政压力，索性直接参与到经济活动中。一方面，在所谓经营城市的理念指导下，政府成为大土地商和大开发商，不断推高地价房价，与民博弈争利；另一方面，国有企业凭借垄断地位占据产业上游、获取高额利润，严重挤压了民营中小企业的生存空间，抑制了市场竞争活力。由此可见，在当下的国家治理过程中，本该有一个中立的主体——政府，可是却全面参与到利益博弈之中。我们固然不能消除博弈，但是，却可以通过减少博弈主体和博弈环节来减轻博弈给国家治理带来的巨大张力。因此，让政府退出博弈争利恐怕是理顺国家治理关系的关键环节。

尽管如此，我们仍不能情绪化地将博弈看成是一个完全负面的东西。正如在市场活动中，竞争提升了经济效率；在国家治理过程中，博弈也有利于推动制度和政策优化。过去在制度设计环节，常常基于集体主义和利他主义而忽视了对各方利益的考量，最终在制度运行环节，却是扯皮推诿、讨价还价，潜规则横行。实际上，之所以潜规则比显规则更能发挥作用，正是因为它经过了博弈过程的筛选和优化，尽管其组织目标可能会发生偏移。国家治理体系并不全然是制度设计的产物，而更多的是现实利益博弈的结果。甚至可以说，博弈是国家治理体系优化的内在动力。因为只有经历了充分的博弈过程，才能使各方的利益主张得到有效表达并实现利益均衡和共享，才能使制度设计得到广泛认同并能够真正贯彻落实，才能使治理蓝图与治理实践真正协调统一。

三、协调维度：基于协商的分析

静态的制度与动态的博弈是用以认识国家治理的两个不同维度，二者既相互否定又相互建构。第一，博弈是对制度的否定。当初始的制度设计不能平衡各方面的利益诉求时，就产生了博弈——公开反对或消极抵制，导致制度在运行过程中发生畸变，这个时候无非有两种结果：一是制度执行不下去，最终政策流产；二是强力推动执行，产生一种介于制度设计和利益均衡之间的潜规则，以至于治理目标和执行结果之间产生或多或少的偏移。因此，可以说，博弈行为的产生本身就是缘于对既有制度的否定。第二，制度也是对博弈的否定。当博弈导致治理目标无法完全实现时，客观上将推动制度修正，如果这种修正结果实现了各方利益均衡并能够得到广泛认同时，新的制度诞生并取代旧制度和潜规则，于是博弈行为就会相对减少甚至消失。第三，博弈促进制度优化。博弈是以各利益主体的资源控制力和社会影响力为基础的，因此，当制度设计没有体现这种力量对比关系时，制度就不可能被认同、被执行。因为在执行过程中各方的权利与义务如果不能相匹配，优势主体就会拒绝合作从而导致制度失灵。所以，只有经过多轮反复的博弈过程，制度才能不断接近各方面的利益均衡点，从而产生比较理想的制度。第四，制度强化博弈结果。无论博弈如何频繁和激烈，国家治理最终还是需要有效的制度。因此，当博弈结果达成了利益均衡时，各利益主体都会倾向于将这种结果以制度化的方式固定下来并共同遵循，因为无休止的博弈将会造成巨大的资源损耗，并不符合自身利益的要求。

既然提到了资源损耗，这里就必须谈到博弈行为的负面效应问题。从理论上讲，尽管博弈是国家治理现代化的内生动力，也在推动制度优化方面发挥着积极的作用，但是，这并不意味着对博弈行为可以不加限制，因为博弈是需要付出成本的。第一，沉没成本。即因为决策失误或计划不足而造成的不可收回的支出。一旦博弈行为出现，势必会造成原有的制度设计部分或全部无法执行，同时，治理目标也就不可能实现，而且在大多数情况下，之前所付出的成本——包括时间、人力、物力等都将无法收回，造成社会资源和财富的白白损耗。博弈行为的广度和深度与这种沉没成本是成正比的。第二，机会成本。即将一定资源投入某一用途后所放弃的在其他用途中所能获得的利益。具体而言，就是当甲项制度因为博弈而受到阻滞时，在成本恒定的情况下，就无法推动落实乙项制度的制定和执行，而乙项制度就有可能会产生更高的治理效益。这就是说，每当我们推出一项制度建设时，都会面临着这种机会风险。第三，信誉成本。即当制度创制因利益主体的博弈行为而最终失败时，执政党、立法机构或行政机构都将因此受到公众诟病，从而付出政治成本。更为严重的是，如果这种情形呈现多发态势的话，整个国家的公信力和法律制度的权威性都会受到极大挑战，甚至会出现国家治理危机。

显然，一方面，博弈可以促进治理优化；另一方面，博弈也会增加治理成本。为了克服其负面效益，发挥其积极作用，就需要引入协调维度，这是一种将静态制度与动态博弈联系起来并使之相互促进、相互协调、有机统一的机制。在这种协调维度下，所有国家治理活动都是为了实现某种有效均衡，即博弈达到的一种稳定状态，没有一方愿意单独改变策略，而国家治理体系正是这种普遍适用的均衡机制。尽管从历史与现实来看，制度与博弈存在着两种均衡路径：一种是刚性的，即运用政治威权或者民主票决来实现一致性，即使有不同意见也必须服从；另一种是柔性的，即通过充分的表达、沟通、协商，使各方面都能够有效衡量预期损益而作出即期研判，从而在制度创制和执行中形成一种妥协的、共享的、广泛认同的格局。作为双向互动与多元参与的国家治理体系，其均衡机制无疑表现为这种柔性的协商。

无独有偶，党的十八届三中全会在提出国家治理体系现代化的同时，也特别强调了推进协商民主广泛多层制度化发展。尽管关于协商民主究竟是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，还是西方选举民主的自我修正和超越，理论界还有不同声音，但是，如果我们暂时搁置意识形态的争论，始终秉承一种工具理性的立场，那么，协商民主推动国家治理体系现代化方面的价值，显然是毋庸置疑的。第一，协商民主促进信息沟通。在经典的囚徒博弈中，由于信息不完全造成互不信任，使纳什均衡中没有出现双赢结果。因此，为了避免在国家治理中出现双输博弈，就必须借助协商民主这个有效平台和机制，促进利益攸关方进行真诚、坦率的信息沟通，陈明各自的核心利益，了解对方的重大关切，减少猜忌、疑虑和不信任，以利于大家向着共赢的方向作出努力。第二，协商民主降低博弈损耗。尽管博弈不会消灭且存在损耗，但是，我们仍可以通过能动干预来减少博弈的频度和程度，协商民主正是这样一种有效的调控机制。正如《决定》所要求的，“坚持协商于决策之前和决策实施之中”，正是要在制度创制阶段，通过协商机制对可能出现的结果进行沙盘推演，或在制度运行过程中及时反馈博弈造成的政策阻滞并作出制度调适，最终减少沉没成本，减低机会成本，提高治理的投入产出比。第三，协商民主增进制度认同。基于自利性的驱动，制度只有反映各方面的利益均衡点，才能得到广泛认同并有效运行。这种均衡具有整体性，因为任何一方如果认为不利于自身，都会抵制和阻挠制度运行，当然这要取决于其控制力和影响力，所以，决定均衡点的往往不是道义而是实力。同时，均衡也是相对的，在某个阶段人们会因为有利于自己而自觉地遵循制度，而一旦感觉弊大于利，就又会通过博弈寻求新的利益均衡。第四，协商民主减少潜规则和腐败。潜规则和腐败是一对孪生子，其共同的基因特征就是隐蔽而不可见诸阳光。协商民主作为一种公开的和透明的机制，恰恰要求开诚布公地表达利益诉求，共同参与讨论各种影响利益分配格局的制度安排，使潜在的、无序的、非理性的博弈行为变得公平公开、理性有序，从而减少交易成本、增强社会诚信、控制和减少腐败行为的发生几率。第五，协商民主促进社会和谐。当下中国的社会基本矛盾以及最大的治理困境，是由于人民内部的利益主体和利益诉求多元化造成的利益分歧，而这是“为人民服务”的政治口号所无法调和的现实悖论。所以，协商民主的价值正是使各阶层、各方面的利益诉求得以充分表达，并通过理性的对话和科学的论证，尽可能达成某种利益均衡，从而减少非理性博弈，凝聚更广泛的共识，使社会和谐成为可能。由此可见，透明、回应、效能、责任［4］既是协商民主的基本取向，也是国家治理体系现代化的应有之义。总之，推进国家治理体系现代化，必须为政治与行政划定明晰的边界，以价值理性去追求公平正义的政治目标，以工具理性去实现科学严谨、务实有效的行政治理。在目前政治体制改革路径不甚明了且分歧较大的形势下，我们不妨少谈点主义，而专注于研究国家治理过程中的具体问题，并通过技术性分析来寻求可能的解决之道，以切实提高国家治理的效能。尤其要以唯物主义和实事求是的态度，客观地看待作为国家治理内在动力的利益博弈现象，发挥其积极作用，抑制其负面影响，减少政策阻滞和各种潜规则，通过协商民主机制实现长远利益与现实利益、整体利益与局部利益、一部分人民群众的利益与另一部分人民群众的利益的有效均衡，从而构建一个具有自组织、自约束、自适应、自纠正功能的国家治理体系。

［1］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报［N］．人民日报，2013－11－13．

［2］许云霄．公共选择理论［M］．北京：北京大学出版社，2006：10－11．

［3］俞可平．治理与善治［M］．北京：社会科学文献出版社，2000：5－6．

［4］俞可平．增量民主与善治［M］．北京：社会科学文献出版社，2005：144－145．

责任编辑：张秀红

Political Games and Consultation in the National Governance System

WANG Lei
（The United FrontWork Department，CPCWuhan Municipal Committee，Hubei，430014）

In order to accelerate themodernization of national governance system，we must clearly define the borderline，pursue the political goal of fairness and justice with value rationality，and achieve scientific，rigorous，practical and effective administration with instrumental rationality．The writer，from the dimensions of static system，dynamic game and harmonious balance，made a brand new and more compatible analysis on how to balance the differences between ideals and reality，thus understand the nature of national governance system in amore rational and comprehensive way．

national governance system；political games；consultation

D62

A

1002－0519（2014）04－0043－06

2014－05－24

王磊，男，湖北武汉人，中共武汉市委统战部党派处处长，主要从事政党制度、统战理论、党建理论及公共管理理论与政策研究。