食品安全治理的国际经验及其启示

◎牛少凤

十八届三中全会对我国全面深化改革作出了重大战略部署，其中一个十分突出的亮点就是首次在党和国家的最高层面提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全新提法。因而，针对作为创新社会治理体系当中十分重要一环的食品安全问题，本文旗帜鲜明、与时俱进地提出“食品安全治理”的概念与说法。

笔者尝试这样界定“食品安全治理”：构建以“政府、企业、市场、公众”为主体的“四位一体”现代治理体系，建立以“严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责”为核心的现代治理制度，不断提高食品安全治理能力，从而实现食品安全监督管理上的多向互动、协调共治的一种良性状态。如何更好地往这样的方向发展呢？应该说，研究借鉴国外特别是发达国家在食品安全监管方面的成功经验，无疑对中国构建食品安全治理体系、提高食品安全治理能力具有重要意义。

第一，学习借鉴国外食品安全监管有益经验。国际上比较共同的经验大致可以概括以下几个主要方面：形成了一套相对内化的食品安全道德体系作为保障治理的前提，构建了一套相对完备的食品安全法规体系作为保障治理的基石，制定了一套相对严格的食品安全标准体系作为保障治理的准绳，形成了一套相对高效的食品安全监管体系作为保障治理的主体。

1.通过法律的形式明确监管部门的权力、义务和责任。国外食品安全管理结构出现由分散化向集中化发展的趋势，即由原先的多部门分散管理或单一部门管理，向“一个部门监管为主，多个部门为辅”的合作管理结构演变。比如，美国最新的《FDA食品安全现代化法案》中，对FDA（美国食品和药物监督管理局的简称）的权力范围、职责、义务等做出了详细的规定。日本政府在2003年成立了国家食品安全委员会，专门负责食品安全监管的协调和领导工作，负责组织协调各个相关职能机构的监管工作。总的来说，发达国家所采取的单部门监管体制，或由一个部门统一协调的综合性监管体制，在实际运作中，发挥主管部门核心作用的同时，部门之间相互合作，充分发挥各自的职能作用，从而保证监管成效。

2.构建从“农田到餐桌”全过程监控体系，实现了从“事后控制”到“事前预防”的转变。具体环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行食品追溯制度。其中欧盟就通过食品追溯制度来要求饲料、食品经销商，对原料来源进行记录保存，农民或养殖企业对饲养牲畜的详细过程进行记录；建立转基因生物跟踪系统，要求生产企业及食品经营者保留其经手的转基因食品的详细信息，这些信息保留时间不得少于5年，以此确保对转基因食品的可追溯性。

3.制定较为完善的食品安全标准与较为严密的法规。构建立体层次，多方面的农产品质量安全管理立法，由议会通过法律来对食品质量安全管理做出较为原则的规定外，大量的法律条文的细化和技术性规定都授权行政机关以法令和条例的形式做出。这种不同层级、不同方面的农产品质量安全管理法规互相配合而又各有侧重，形成比较严密的农产品质量安全管理法规体系，法律法规涵盖所有食品类别，涉及整条食物链的各个环节，为农产品质量安全管理提供了充分的法律依据和执法手段。从标准来说，当前最重要的国际食品标准有两大系统，ISO系统的食品标准和CAC系统的食品标准。各个国家也相应制订国内统一的标准体系。美国的食品标准分为三个层次：一是国家标准，由政府机构制订；二是行业标准，由民间团体如美国奶制品学会等制定；三是企业标准，由农场主或公司制定的企业操作规范，其中最有权威性的是行业标准，是美国标准的主体。

4.重视建立科学先进的检测技术体系。发达国家非常重视食品卫生安全检测体系的建设，并通过先进检测体系进行食品质量与卫生安全的监管。美国联邦谷物检测系统，包含样本检测和监督系统、主观检测和评价系统、市场监控和早期预警计划等，机构组织严密，技术先进。实施国家质量保证“质量控制计划（QA/QC）”，是所有官方检验机构参与的统一体系。欧盟国家政府检测检验则是围绕建立（HACC）系统而进行的，强调生产企业利用（HACCP）来监督和控制生产操作过程，检验检测可以在可能发生危害的任何环节进行。这样操作保证了检测标准在统一体系下进行，增强了不同标准的协调性。荷兰建立了完善的食品检测检验体系，包括商品检验、农药残留物检测、污染物检验、兽药残留物和激素检测等。德国的食品安全检测检验体系有三个环节，一是企业自我检测检验；二是中性外部机构的检测检验：三是政府检测检验，由德国农业部下属的消费者健康保护与兽医学联邦研究所承担。

5.强调第三方力量，社会公众参与食品安全监管程度较高。明文立法规定了公众对食品安全政策的知情权和参与权。公众通过互联网向消费者协会等组织和管理部门及时反映食品安全方面的问题，监督食品质量安全。社会公众参与食品安全监管可以直接为政府监管部门提供食品安全信息，有利于监督食品安全行政监管部门执法的公正性，促进督促立法机构强化食品安全立法，强化食品安全司法监管。美国特别重视公众的食品案例知情权，强调每一项政策制定过程中的透明性，通过已建立的有效的食品安全信息系统来实现全信息披露、信息采集、风险分析及信息反馈等工作。

第二，着力构建中国食品安全新型治理体系。食品安全问题牵一发而动全身，食品安全保障治理同样如此。从战略前瞻的角度来看，必须在一个“合”字上下功夫，整合部门、整合职能、整合力量，加快构建以“政府、企业、市场、公众”为核心支柱的“四位一体”的新型治理体系。其中，政府为治理主体、企业为责任主体、市场为配置主体、公众为参与主体。

1.政府承担食品安全治理主体的职责。确立起政府是第一治理主体及相关责任人的理念与实践标准，并不反对发挥市场配置作用或群众监督作用的提法。之所以做这样的强调，无非是为了更加突出政府在食品安全问题上的担当，以引起更为高度的重视。因为，如果首先强调其他主体的职责，就有可能因此而削弱政府的职责，或者作为敷衍借口、或者作为搪塞理由。因此，正是在这个意义上，要特别强调政府的“有作为”，经过一个较长时间“有为而治”的努力，最终可能达到“无为而治”。但在现阶段以及可以预见的以后阶段，政府在食品安全问题上的职责当仁不让。在食品安全治理体制方面，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经明确提出：“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。”在朝着这一方向逐步改革到位的过程中，当前的主要任务就是要充分发挥国务院食品安全委员会统一领导和食品安全委员会办公室协调指导作用，统筹研究制定食品安全政策措施，建立健全跨部门协调联动机制，各部门密切配合，齐抓共管，共同做好食品安全工作。

2.企业承担食品安全责任主体的职责。企业在食品安全方面的责任主体承担，从已有事实和发展规律来看，一般来说，存在着这样一个循序递进的三个生产经营阶段，第一是有意违背食品安全要求的生产经营阶段，算是不顾公益、不讲诚信的利润最大化；第二是消极被动遵守食品安全法规的生产经营阶段，算是被动遵守、有所收敛的利润最大化；第三是积极主动遵守食品安全法规的生产经营阶段，算是君子爱财、取之有道的利润最大化。那么，如何在今后发展中让企业基本上进入到第三个生产经营阶段呢？对策不外乎也是三个，一是加大惩戒力度，使企业“不敢”危害食品安全。二是加大市场监管力度，使企业“不能”危害食品安全。三是加大教育力度，使企业“不愿”危害食品安全。从长远及根本来看，治本之策当然还是核心价值观上的教育引导及固化。企业一旦认识到树立社会责任感的意义作用，认识到保障消费者的安全和健康是企业的第一要务，特别是认识到社会责任和利润并不矛盾，社会责任是企业生存和发展赚取长期利润的保障，食品安全问题之解决就可以算是大功告成了。

3.市场发挥在食品安全治理方面的资源正向配置的决定性作用。市场机制从根本上说就是通过价格所引导的供求关系实现资源的最优配置。简言之，就是我们日常所说的优胜劣汰。充分发挥市场在食品安全保障与促进方面的重大导向作用，是全面、彻底、长效解决食品安全问题的关键一招。国外成功经验表明，只有市场无形之手有效介入引发食品安全的问题企业，才能形成企业自觉维护食品安全的良好状态。从这个意义上说，随着市场秩序的不断完善，一方面，通过市场机制中的惩罚机制达到使不法企业“永不录用”的根本目的，让所有危害食品安全的不良不法企业永久性退出食品领域。另一方面，通过市场机制中的激励机制，使诚信经营所获取的收益远远大于失信所可能带来的一时一地之蝇头小利。因而，必须给企业讲清楚其中的利害关系，讲清楚违背食品安全法律法规必遭重罚的道理，从而促使企业自觉主动地从理念更新、技术改进、管理创新、道德文化建设等路径来提升自身的竞争力，并自觉地将外在的制度、规范内化为内在的道德信念，进而渗透于维护食品安全的全部过程、各个环节中去。

4.公众发挥食品安全社会化监督的重要作用。这里所说的公众是广义上的，既包括一般意义上的老百姓，也包括高度发达的各种新闻媒体。就二者的作用而言，其实是互补共通的。媒体具有专业性，老百姓具有广泛性。在目标上，二者殊途同归，共同服务于保障食品安全这一神圣使命。俗话说，群众的眼睛是雪亮的。大家在用这句话时，往往只是注意到了这句话的字面含义，即人民群众会感受一切、发现一切，是有形的监督者。但是人们往往忽视了其字面背后的问题，即这一客观有形的监督能否有效、怎么有效呢？事实上，这才是更为重要的方面。群众如果只是能够看在眼里、急在心里，却毫无招架之法、还手之力，这并不是群众监督意义上的监督，也就是说，更为重要的是要体现在监督的成效上。因而，食品安全的公众参与、公众监督，要更加注重对可操作性机制的研究、设计与运用。在公众对食品安全的参与意识日益增强的今天，当务之急的工作就是提高公众参与食品安全事务的能力与拓宽公众参与食品安全工作的渠道。一方面，可以加强对公众的食品安全宣传教育，对公众进行食品安全方面专业化知识的普及和培训，提高他们的参与能力。另一方面，政府积极通报相关信息，鼓励消费者参与食品安全治理。

第三，建立健全中国食品安全现代治理制度。2013年底召开的中央农村工作会议上明确提出“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”以确保人民群众“舌尖上的安全”。从战略前瞻的角度来看，这就要求，在建立健全中国食品安全现代治理制度方面，必须在一个“最”上下功夫。

先看一则最新新闻报道，2014年1月监察部通报五起危害食品安全责任追究典型案例，共给予46名责任人员党纪政纪处分或组织处理，8人因涉嫌犯罪被移送司法机关处理。从中可以看出，随着2014年全面深化改革大幕的正式拉开，食品安全治理的最严格制度已经初现端倪、可见一斑。

1.最严谨的标准。如果说法规是实现食品安全保障治理的“利剑”，那么，标准就是实现食品安全保障治理的“天平”。国际经验表明，食品安全标准既不能缺失，又不能太低，也不能相互抵牾。历史地看，我国有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准、行业标准、地方标准共计超过7000项，比较多地存在着标准交叉、重复、矛盾的问题。针对这一情况，2012年原国家卫生部等8部委联合发布的《食品安全国家标准“十二五”规划》提出，在标准清理基础上，要在2015年年底完成标准整合工作。统计数据显示，经过一年多的清理，我国现行食品标准合计4934个。据新组建的国家卫生和计划生育委员会今年初宣布，2014年我国将完成50%的食品安全标准整合工作，2015年在这个基础上进一步完善，形成中国国家食品安全的标准体系。

2.最严格的监管。近年来，我国食品安全监管力度不断加大，但漏洞仍然存在。有研究指出，当前我国政府在食品安全监管不力方面主要表现为，对养殖源头监管不到位，对流通于市场的畜禽及其产品监管不到位，对不安全的畜禽及其产品销售行为打击不到位。对此，加强政府食品安全方面的监管，必须学习借鉴发达国家有关做法，关键是建立起覆盖“从农田到餐桌”全过程的最严格的科学监管制度。重中之重是尽快建立起跨部门协调的、统一且具有独立权威的食品安全监管机构，为此要以全面深化改革为重大契机，不断完善政府食品安全监管机构的机制设计。

3.最严厉的处罚。从现状来说，目前我国对食品安全违规违法行为的惩罚力度尚不够，并且成为人们较多指责的一个主要方面。这次中央农村工作会议明确提出对食品安全事故要实行最严厉的处罚，应该来说，国家已经有了坚强决心与坚定信心。学界已经提出的建立惩罚性赔偿制度，从国外成功经验来看，这不啻为一种好办法。该制度的建立至少在两个大的方面具有重要作用，一个是极大增强普通消费者对食品安全问题的监督和举报动力。另一个就是可以极大调动律师提起公益诉讼的积极性。当前，建立落实这一制度的关键还是在于立法部门和司法部门积极承担相应职责，推动这一制度的成功实践。

4.最严肃的问责。加强行政问责是建立高效廉洁政府的必然发展趋向。食品安全领域建立最严肃的问责，是大势所趋。目前，从总的来说，我国还没有一部完整的行政问责法，在行政问责法律法规方面多是条例和规定，效力较低。在食品安全领域来说，没有一部专门的食品安全行政问责法。因此，借鉴发达国家经验，首要的是抓紧研究制定相应的行政问责法律来规范食品安全问责的程序，细分各部门的权限及责任，从而使我国的食品安全行政问责不断走向制度化、法律化、统一化。