农地困局

◎刘奇

让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，这是农村土地制度变革的核心追求，努力拓展土地“流”与资源“活”的制度空间，是当下和今后一个相当长的历史时期需要做出的不懈努力。

十八届三中全会指出，要赋予农民更多的财产权利，主要是指依法维护农民的三大基本权利，一是土地承包经营权，二是集体经济收益分配权，三是宅基地用益物权。根据物权法规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前法律规定农民对承包地拥有占有、使用、收益权，而对宅基地只拥有占有和使用权，因为宅基地是给农民永久性自用的，不是搞经营的，所以没有收益权。二者都少了处分权。因为土地是集体的，个人不可以随便处置。在加拿大、澳大利亚等酋长制仍存在的国家，私地也具有集体性质，私地的处置必须征得酋长和本族成员的同意，不可随便处置。

要解决农民在土地问题上的财产权，首先要解决好所有权、承包权和经营权的三权分离问题，即“尊重集体所有权，划断农户承包权、保护务农者经营权”，这样才能更好地使财产权中的处分权得到较有效落实，把承包权给予有资格的人以体现公平，把经营权给予有能力的人以体现效率。根据三中全会精神，解决土地财产权有三个重要方面：一是土地承包经营权可以抵押、担保，这就赋予了承包地新的权能，也可在一定程度上缓解农民融资难的问题。二是慎重稳妥推进农民住房财产抵押、担保、转让试点，探索增加农民财产性收入的渠道。三是建立农村土地产权流转交易市场和城乡统一的建设用地市场。只有建立农村土地产权流转交易市场，土地资源才能得以合理有效配置；只有建立城乡统一的建设用地市场，才能让农民公平分享土地增值收益。

我国土地分国有和集体两种性质。两种性质的土地，一是所有权不同。城市土地归国有，全体国民人人有份，农村土地只属于集体组织内的全体成员。二是功能不同。城市土地主要用于开发建设，农村土地主要保障农产品供应，也可搞点建设，但只有本集体组织成员才能使用，即只允许农民和本集体组织自用，不能用于商品性开发。有关方面估算，全国约有70亿平方米的小产权房，这个“私生子”不合法就在于它不符合土地利用规划法和用途管制法。

农村集体土地大体分为三种类型，一是农地，即耕地；二是市地，即集体建设用地；三是生态地，即林、草、湿地。

农地

当前农地面临两大难题。

1.确权、登记、颁证问题。

历史上的土地鱼鳞册，是官府最大的档案库，农民起义或改朝换代，攻下一座城，首先把土地档案库保护起来。这是他们收取农业税的凭据，没有这个东西，新政权就无法存活。历朝历代都是以农养政、以农养国，我国农业税征收从公元前594年鲁国初税亩开始到2006年结束恰好2600周年，我们结束了以农养政时代，进入以工养政、以商养政时代。取消了农业税，但土地是国家法律赋予农民的财产权，而不是无偿分配给农民的福利待遇，必须用法律的形式保护。颁发土地承包经营权证书和宅基地使用权证书是财产权利的体现，不颁发具有法律效力的证书，就体现不出财产权性质。

确权、登记、颁证工作，早在2008年，中央有关部门即与世界银行合作在安徽开展试点研究。中央已经部署这项工作也已几年了，但进展不快，主要在于这项工作对于基层干部来说既复杂麻烦又耗时费力；既不能显政绩，又要花费巨大成本。据样本调查，每户约需成本15-20元，按此计算，全国大约需要360亿元，这是公益性行政开支，应由中央财政直接划拨，不然下面本来就没有积极性，还要负担经费，将很难在五年内完成。

2.流转问题。

为便于现代农业的适度规模化经营，按市场规律实现资源的有效配置，农民承包地确权登记颁证可确权确地，也可确权不确地。但确权不确地应征得农民同意，很多农民则不愿意这样做。

现代农业规模化，在土地问题上世界有两类：一是人少地多。如美国3亿人，28亿亩耕地，人口比我国少10亿，而耕地比我国多近10亿亩，美国家庭农场平均3500亩；二是人多地少。如日本、韩国和我国台湾地区。中国人多地少，土地只能适度规模，100个人的地给1人种，其余99人到哪里去，去干什么。土地流转是农民自己的事情，必须自愿，政府可以引导，但决不能强制。靠行政推动流转，一是政绩工程使然，二是认为现代农业规模化主要是土地规模化，这是认识误区。中国现代农业规模化应重点从五大方面着力：一是产业布局的规模化。二是农民合作组织的规模化。三是服务范围和内容的规模化。农业部每年组织50万台收割机分散作业就解决了农作物的机械化收割问题。四是产业体系的规模化。要建立一整套农业接二产连三产的现代产业体系。五是适合工厂化生产的种养业规模化。三中全会指出，“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”，我个人认为应是鼓励和引导工商资本到农村发展适合工厂化生产的种养业和以农产品为原料的加工业，以及为农业服务的服务业。工商资本千万不要与农民争地种，种地的只能是农民，决不能让“老板”挤了“老乡”，尤其是大田作物。“农民种地，种自己的地”是古今中外最成功的经验。过去我们的公社+社员是政府在种地，今天的公司+农户是企业在种地，政府种不好地，企业也很难种好地，中国农业必须走农户+农户的路子，让农民自己合作起来。

眼下土地承包经营权流转中主要存在八大突出难题：一是在没有做好确权登记颁证的前提下，一些地方先稀里糊涂流转起来再说，这将为以后发生土地纠纷埋下无法解决的隐患，打官司都没有任何可供处理的凭据。二是三中全会指出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”土地承包经营权可以抵押担保，但金融部门对此多有疑虑，抵押担保后一旦出现风险，土地就押在银行手里无法变现，成了包袱。三是没有农地经营的准入条件限制，任谁都来圈地，过快过急地推进流转，过度向企业集中，规模过大，不光效益会下降，且随时都会发生来自自然、市场、金融等方面的风险，使之与农户的合同无法兑现。报载网易掌门人丁磊，2009年高调圈地1200亩养猪，至今未出栏一头猪，1200亩土地白白浪费五年。四是非粮化现象严重，一些大户圈占土地后，主要从事苗木花卉蔬菜等经济作物生产，粮食安全问题难以保障。五是政策集束向大户倾斜，小农户被边缘化。我国2.3亿承包土地的农户中，目前参与流转的仅占20%左右，小农户仍是农业生产的主体，他们的积极性受挫将严重制约农业生产。六是一些地方以流转比例和流转规模论英雄，逼得基层干部采取多种方式诱导推进，违背农民真实意愿。七是培育新型经营主体不以家庭经营为核心。家庭经营为主体、主力、主导是古今中外农业经营的成功经验，农业生产与工业生产相比，它不可间断，不可搬移，不可倒序，须自然再生产与经济再生产并重，是活的生命体，监督成本极高。只有家庭这个无与伦比的最佳利益共同体才不需要监督，不讲价钱，全体成员齐心协力。美国的家庭农场占86%，法国占88%，德国占77%，欧盟15国平均占88%。不少地方只贪大求洋，把力量大都放在龙头企业、专业大户上，对规模较小的家庭经营兴趣不大，这就偏离了农业发展的轴心力量。八是承包权抵押从一定意义上说是物权性抵押，而经流转取得的经营使用权抵押从一定意义上说则是债权性抵押，物权性抵押和债权性抵押产生的后续效应会有很多差别。比如债权性抵押物权利是否像物权性抵押物那样明确清晰，处置是否方便，流入方和流出方在双方权利拥有上认识是否一致等。同时，主动离地抵押和被动失地抵押的农民产生的后续效应也大不相同，被动失地者一旦出现风险，生计将成为问题。

市地

集体建设用地包括三个方面：宅基地、公益性用地、经营性用地。

1.宅基地。

三中全会提出：“保障农户宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道。”但宅基地里面的学问最大。现行宅基地使用权的主要内容是：集体所有，村民使用；一户一宅，限制面积；福利分配，长期使用；限制权能（即不得抵押、开发），无偿收回。但由于几十年来政策不断调整，实际执行中乱象丛生。如搞试点，有诸多难题需要破解。归纳起来，主要有如下方面：

（1）农民宅基地问题在建国时的土地改革就遗留下一个尾巴，土改只改耕地，宅地谁占谁有，大小不一，一些地方一直延续至今。1947年，中国共产党全国土地会议通过的《中国土地法大纲》规定，分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及特定条件下出租的权利。1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》又对此作了重申。后来从初级社到高级社再到人民公社，土地逐步归集体所有。1962年中共八届十中全会通过的《人民公社60条》规定，生产队范围内的土地归生产队集体所有，包括农民的自留地、自留山、宅基地等，“一律不准出租和买卖”。尽管有此规定，宅基地谁占谁有的历史一直没有改变，而在现实生活中，多占一处甚至两处住宅的现象也为数不少。全国第二次农业普查显示，在22108万农户中，2006年末，拥有2处住宅的1421万户，占6.4%；3处以上的77万户，占0.4%。2006年北京市郊某镇调查，以超批、私建、乱建、新建不拆旧等方式超占面积占总宅基地面积的59%。这给宅基地颁证带来难度，是承认历史，还是一律平分，在立法和执法两个环节上都需要完善。

（2）农民宅基地具有永久性的社会保障功能。一户一宅，如果抵押出去就无房居住，“居者无其屋”就成了一个社会问题。

（3）宅地两张皮。宅是私产，只有地面权；地是公产，拥有地底权；二者又无法分割，只转宅不转地无法实现。

（4）转让给谁。地是本集体经济组织的，只可转让给本组织成员，如转让给本组织以外的人就损害了本组织成员利益。

（5）如果跨本集体经济组织转让，这个“跨”的范围是多大，是跨村，还是可以跨乡、跨县、跨市甚至跨省。“跨”出以后，受让方要不要给集体组织交纳土地占用补偿款，不然他就无权享有使用权。

（6）既然可以“跨”，可不可以跨越城与乡的户籍壁垒，市民可不可以下乡参与转让。一旦市民可以下乡参与，一些城里有钱人势必大举介入，这将带来“富人通吃”的巨大社会问题。

（7）既然可抵押、担保，经济学的常识告诉我们，抵押、担保都是以“标的物的可交易”为前提的，不能交易，标的物就砸在了另一方手里。如果不能交易，抵押、担保就违背了经济学常识。

（8）既然可以“转让”，转让是不是有偿转让，如果有偿转让就是一种“交易”、一种买卖，与宅基地不能买卖的法律不相一致。

（9）既然城里人的房产有70年的产权，农民转让的房产是否也应有个时间限制。转让如果也成了永久性的使用权，这就有失公平。

（10）法律规定农民一户一宅，占两宅即不合法，如按现行法律即使有人转让，也没有人能接收。

（11）流转不等于买卖，它可以有多种方式，如入股、租赁、合作开发等，但它一定包括买卖，流转是种概念，买卖是属概念，不能用种概念否定属概念。例如我们可以说坐车不等于坐汽车，但不能说坐车不包括坐汽车，因为坐汽车也是坐车的一种。国外要么说买卖（交易），要么说租赁，要么说入股，含义清楚，而我们说流转就是为了回避“买卖”这个词，而现代产权中最重要的权利是交易权，没有交易权的产权就缺失了财产权最重要的方面。比如说你的房子值多少亿，但就是不能交易，只有使用价值而没有市场价值，那就等于一分钱也不值。

（12）城里人买房拥有70年产权，可以交易。地虽然是国家的，但房子的买卖，实际上也变相进行了土地买卖。城里人不拥有土地但实际已拥有土地的财产权。农民拥有土地，但土地及房屋无法交易，这个土地财产权是空置的。这一城乡之间的土地财产权悖论如何化解，值得研究。

（13）宅基地可以抵押担保，只是专家和农民的一厢情愿，在现行体制下，作为金融部门对此基本是没有兴趣的。一是标的物的评价难；二是一旦农民违约，金融部门拿到这个“烫手的山芋”无法脱手，不能买卖，即使能买卖，城郊的好办，谁又对穷乡僻壤的农房感兴趣呢？

（14）宅基地眼下唯一可以流转的出路，就是进城农民自愿放弃，由政府出资补助其在城市购房的合理资费。交出的宅基地可留在原集体经济组织，也可由政府调整为城市建设用地，但如拿到城市使用，政府应给集体经济组织以合理补偿。两头给钱这可是个划不来买卖，地方政府未必有积极性。

（15）既然实施住房财产权有偿转让试点，可否试行划断时间，今后所有宅基地一律不再无偿取得，以体现有偿转让的公平性，但这需要顶层设计出大政策。

可见，农民住房财产权抵押、担保、转让，存在着巨大的现实迷团，需要在实践中审慎、细致、深入、广泛地探索研究。

2.经营性建设用地。

主要指过去乡镇企业用地。三中全会《决定》指出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这是缩小征地范围、完善补偿机制的突破性举措。同时要求，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益机制，合理提高个人收益。”这是推进农村土地制度改革的出发点和落脚点。不改变土地用途产生的收益是生产经营性收益，改变土地用途产生的收益才是增值性收益。过去，只有把集体土地征收为国有土地才能进入市场，而农民和集体经济组织只能得到按用途计算的补偿款，后续产生的增值收益被政府和开发商全部拿走，农民利益严重受损。三中全会决定提出的这些重大举措是维护、保障和发展农民财产权的关键，但操作起来还有很多难题需要破解。首先，这里“符合规划”指的是哪一种规划，是主体功能区规划，还是城乡建设用地规划，还是产业规划，而且这几种规划哪个是上位法，谁管谁，另外符合规划是符合国家、省、市、县、乡哪一级的规划，目前都不清楚，都需要今后探索研究做出明确规定。其次，如按同地同价征收，一是谁定价，市场定还是政府定（美国的合理价格是不超过周边历史上的最高价就叫合理价格）。二是区分公益性的还是非公益性的，同一地块按公益性的补偿就低，非公益性的就高，巨大的利益差别相邻之间一旦互相攀比，将无法实施。再者，如按同地同权征收，乡企用地相对应的应是城市国有土地中的工业用地。由于环保等原因，过去分散的乡企不再适合搞工业开发，但如果将分散的乡企集中到一个园区，这样可以同权，但这显然不是一些人希望的。他们希望的是要和城市商业用地同权，而即便在城市，工业与商业用地也存在巨大的权利差异。第四，农村土地转为乡企用地，一直没有标准和规则，也没有比例限制，这个口子一开，乡企占地多的地方会马上暴富，而本来乡企就不发达的穷地方会更穷。

三中全会《决定》指出，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。这主要是为解决征地补偿不公问题和农民贷款难问题。过去补偿标准是按原用途补偿，不超过前三年产出的30倍。按这个标准，农民每亩只能得2-3万元，且农民的住房和城里人的房产不一样，叫地上附着物。“平等交换”就是按市场定价，房屋拆迁也应按房屋的市场实际价格予以补偿，不能按所谓地上附着物补偿。集体经营性建设用地入市转为社会使用时，其集体所有的性质不变，农民可继续享有增值收益，也可用留地安置、区段征收的办法，保障农民的增值收益。显然，“平等交换”和“均衡配置”两个目标的实现是大有文章可做的，需要广泛深入的实践探索。

3.公益性用地。

这里可做的文章不多，目前经过撤点并校后有些学校闲置、撤并村庄后有些公房闲置、交通改道后有些道路废用等是否可以探索改为集体经营性建设用地，值得研究。

生态地

主要包括林地、草地和湿地。

生态地是全社会共有的，谁都必须按主体功能区规划予以保护，谁都无权乱占乱用。

大自然营造的适合人居的生态环境，有些是上亿年才形成的，一旦破坏，无法还原。杜甫当年感叹“国破山河在”，我们决不能让“国在山河破”。国破可以重建，山河破了将无法修复。在生态环境日益恶化的今天，碧水蓝天好空气是最稀缺的资源。你可以不吃中药，你可以不吃西药，但你必须吃农药（农产品中不含农药的很少）；你可以不吃有毒的食物，你可以不喝不毒的水，但你必须呼吸有毒的空气，不可能24小时戴防毒面具。三中全会要求“建立生态环境损害责任终身追究制”，这就从根本上解决了短期行为，“只要垒起金山银山，哪管日后洪水滔天”的做法就会有所收敛。

人世间的事，其实就是处理好三态：一是心态，即人与自我的关系；二是世态，即人与人的关系；三是生态，人与自然的关系。改革开放以来的最大变化就是人与人、人与物、人与自然之间的关系发生了根本性的变化，由见人就批变为以人为本；由以穷为荣变为以富为荣；由人定胜天变为和谐相处、天人合一。我们这个社会终于走出疯狂，回归理性。我们虽然结束了人定胜天的时代，但人定胜天的思维留给我们一大堆难以还原的问题，有关资料显示，舟曲泥石流过后，全国普查，还有1.6万个像舟曲那样易发泥石流的灾害点。我们过度超采地下水，整个华北平原成了地球上最大的漏斗。我们土地污染面积已经超过2000万公顷。我们过度使用化肥农药，面源污染已经造成巨大的生态危害。三中全会把生态文明建设提到“责任终身追究”这一前所未有的高度，这是顺应时代要求的历史担当，是从根本上遏制环境恶化、解决生态文明建设的关键举措。但损坏生态环境的责任追究是一个十分复杂的问题，它面广、时长、人众，需要有一个具体详细的制度安排。

从土地革命的分田到户，到人民公社的“一大二公”，再到改革开放的家庭承包，每次变革都产生巨大的社会效应，可以说，农村土地制度变革是社会最敏感的神经，也是一个十分复杂的系统工程。要真正解决农民土地承包经营权不完善问题，宅基地权益缺乏制度规范问题，征地过宽、补偿偏低问题，土地收益分配偏向城市和非农部门这四大问题，是一个长期渐进的过程，不可仓促行事，需要审慎对待。习近平同志2013年11月24-28日在山东考察时指出，不要事情还没有弄明白就盲目推进，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖延，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。必须按照习近平同志“六个不要”的要求，既要大胆探索，又要小心求证。土地政策收放之间的巨大效应和高度敏感性提醒我们，任何变动都要慎之又慎，处置稍有不当，都将产生难以估量的影响。总之，“土地流转”最核心的问题就是要把握好“向哪转”、“流给谁”的问题。“向哪转”，就是必须严把用途管制问题。“流给谁”，就是谁有权经营或使用问题。承包地、宅基地、集体经营性建设用地都存在“流给谁”的问题，只要解决好了这两个关键问题，其他问题大都不难按市场规律化解。