建设更加公平的养老保障制度

周坚 刘晓露

养老保障制度是社会保障制度的重要支柱。我国养老保障制度经过20多年的建设和发展，已经形成了比较完整的体系，同时也存在一些需要改革的问题。党的十八届三中全会《决定》以较大的篇幅论述了社会保障制度的改革，提出了建立更加公平可持续的社会保障制度。从目前形势看，依靠单个养老保障制度零敲碎打的调整完善难以对整个体系产生明显的提升作用，建设更加公平的养老保障制度应当以“四个统筹”为先导理念进行统盘谋划。

统筹参保对象。养老保障制度发展到今天，参保对象已从国有企业职工扩大到了包括城乡居民在内的全体国民，这从客观上要求养老保障制度统筹考虑全体国民的养老需求和利益平衡。具体说，有两个统筹的维度：一是统筹城乡户籍。当前城镇化加速推进，人口流动频繁，城乡界限越来越模糊，打破户籍壁垒，给予城乡参保对象同等的制度机会是大势所趋。在推进养老保障制度建设时，应该牢固树立“统筹城乡户籍”的理念，在制度设计上对城乡参保对象一视同仁。二是统筹不同身份。我国的养老保障制度，是基于参保对象不同身份将其纳入不同的制度，形成了机关事业单位退休制度、职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度为主体的三足鼎立的制度体系。作为政府提供的制度化福利，参加养老保障并不取决于社会分工和特定身份，而是全体国民公平享有的基本权利。按照身份分设制度不仅人为导致制度的碎片化以及碎片之间的摩擦，还必然造成不同群体间制度化的不平等，引发社会矛盾。推进养老保障制度建设要统筹考虑不同身份的参保对象，以平等的公民权利取代差异化的身份制，以普惠性制度安排取代选择性制度安排。

统筹制度架构。养老保障制度建设的远景目标，是实现全体国民享有体面的老年生活。与此相适应，目前养老保障体系多制度并行的块状架构应逐步转向适度统一的层级式架构，真正厘清政府、用人单位、个人的责任边界，增强制度满足参保对象不同需求的弹性。职工基本养老保险实行的“统账结合”模式是我国首创，制度设计上综合了完全积累制和现收现付制的优点，可以在改良的基础上作为社会养老保障体系适度统一的基本模式，机关事业单位退休制度、城乡居民养老保险制度均可以逐步过渡到该模式。以城乡居民养老保险制度为例，如果以“统账结合”模式作为制度优化的方向，个账养老金可以实现无缝对接，基础养老金可以从统一的定额过渡到与人均缴费额、个人缴费额和缴费年限挂钩，实现和“统账结合”模式基础养老金的对接，从而向统一的制度架构靠拢，最终实现所有参保对象一个制度模式，待遇差别仅仅来自缴费差别，既解决制度公平问题，又解决激励机制缺失的深层次矛盾。

统筹待遇调整。制度分设给参保人带来的最直观的感受就是制度与制度间的待遇差距。为了缩小和机关事业单位退休人员的差距，职工基本养老保险待遇连续十连增，近五年增长率每年都在10%以上。城乡居民养老保险从2009年试点推出，基础养老金全国最低标准一直维持在每人每月55元，全国人均养老金水平仍处于每人每月79元的低位，且无确定的增长机制和替代率目标。这种状况如果继续下去，不同制度的待遇差距会越拉越大，养老保障通过再分配促进社会财富合理分布的初衷将异化为不同群体之间因制度设计差异而固化的利益不均衡。应当站在国家利益和公民权益的战略高度，统筹考虑制度的待遇调整。城乡居民养老保险待遇按每年一定比例快速增长；职工基本养老保险建立确定的增长机制；机关事业单位保持相对稳定。通过这种“待遇偏低的加快增长、待遇中等的稳步增长、待遇偏高的相对稳定”统筹调整，使各个制度的待遇水平以至整个养老保障体系的待遇结构趋向合理化，真正发挥促进社会公平和谐的作用。

统筹体系配套。广义的养老保障，包含非缴费型养老保险、缴费型养老保险、高龄补贴等多个层次的制度。这些制度内容、定位相互区别又互为补充，共同构成功能完善的养老保障体系。在推进养老保障制度建设时，要统筹考虑不同层次制度间的协同配合，使各制度发挥出应有的功能，进而使整个体系的效用达到帕累托最优。同时要注意合理限定各制度的功能边界，防止多层次制度叠加导致待遇非理性畸高损害体系的效用。此外，养老保障制度建设还要统筹协调与最低工资制度、最低生活保障制度的关系，保障参保人老年基本生活；统筹协调与劳动就业的关系，将养老保障制度对劳动力市场的扭曲降到最低，以更广阔的视野推动养老保障体系健康运行。