现代政府治理理念与能力建设

● 朱维究 李晓果

（作者系国务院参事、中国政法大学教授；中国政法大学博士研究生）

一、问题的由来

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是在执政党层面首次提及“国家治理体系与治理能力现代化”，是对当下社会转型期全面深化改革重要性的准确把握与认识。

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制机制、法律法规安排；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高了国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。因此，强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”，不是简单的语词变化，而是思想观念、政治理念的变化，是国家理论的重要创新，表明了党对社会政治发展规律有了全新的认识。①治理意味着主体由单一变成多元；方式由刚性转为柔性；方向由自上而下改为自下而上；边界由政府领域拓展至社会领域。这些形式和范围上的延伸和变化，都集中体现了“国家治理体系和治理能力现代化”是一种全新政治理念，是国家治国理政思路和观念上的转变。

国家治理体系与治理能力是一个崭新的课题，值得研究与关注。而政府治理作为国家治理体系中的重要环节，其理念与能力的建设，决定着国家治理的成败。

二、现代政府治理理念的转变——走向法治政府

建立法治政府是中国改革最重要的组成部分。我国的改革是由执政党领导的自上而下的制度变革，目标是实现社会主义制度的自我完善。35年的改革，概言之，就是执政党转变执政理念，提高执政能力，探索并实践依法执政、依法治国与依法行政的过程。

（一）中国语境：依法行政、依法治国与依法执政

法治政府的核心在于以法律制度有效地规范各类政府公权力，尤其是行政权力的行使。综观其他国家，实现法治政府，并没有定式，必须结合一国的特性方能彰显其自身的生命力。依法行政、依法治国与依法执政就是中国走向法治政府的一种特殊语境。

中国要实现理论上、制度上的双重跨越，从人治走向法治，执政党执政理念的转变是前提。1988年党的十三大以后建立的法律制度开始涉及依法行政，1992年党的十四大关注“物质文明”建设，涉及制定经济领域的政策与相关法律规范；1995年十四届五中全会在强调“精神文明”建设中包含了“法制”建设（不是“法治”）；1998年党的十五大第一次提出“依法治国”并于1999年写入宪法修正案；2002年党的十六大正式提出“政治文明”理念后，2003年党的十六届三中全会确立了“依法执政”的新要求。此后，“科学执政、民主执政和依法执政”成为主导21世纪中国全新的执政理念，实行“依法治国”方略与“推进依法行政”开始有了保障。2013年11月15日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这意味着“推进法治中国建设”已成为中国新时期法治建设的新目标和新要求。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推行依法治国若干重大问题的决定》，再次表明“法治”在促进国家治理体系和治理能力现代化中发挥的重要作用。

在法律制度方面，中国建设法治政府，确切的说，以《中华人民共和国行政诉讼法》的出台为突破口，通过法律规范的形式第一次要求各级政府及其工作人员依法行政。该法第一次赋予公民、法人及其他组织在认为自己的合法权益受到违法行政行为侵害时，享有向人民法院提起诉讼的权利，即公民享有了对政府的具体行政行为进行法律监督的权利。其现代法治意义在中国影响深远。

从35年政治变革过程看，中国走向法治政府的前提是国家实施依法治国方略，而依法治国的背景必须是执政党首先依法执政，然后才有政府依法行政；而从法律制度层面看，建立行政诉讼制度与国家赔偿制度则是从外部、自下而上监督执政者依法执政、制约政府依法行政。只有坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、全民守法，中国走向法治政府才有根本的制度保障。

（二）观念转变：从政策治理走向法律治理

改革开放35年来，中国社会正在经历着一场深刻的变革。法治政府的建立与发展经历了一个从无到有，从零散到逐步健全，从只关注政府管理目标的实现到重视保障人权的转变。在这一变革过程中，法治在化解矛盾纠纷、保障社会公平正义、重塑政府公信力等方面展示出巨大的威力。

长期以来，当“清官”、做“为民做主的父母官”等治国理政的传统观念在本质上还是“人治”，仍属于政策治理。虽然治理过程中不排斥法律的作用，但法律也往往随着决策者意志的改变而变化。人治常与专制威权共生；法治须与民主自治共存。要全面实现国家治理能力现代化，建设法治政府，最大的困难在于从官员到公民都普遍缺少现代法治理念。

在中国，要建设法治政府，必须要求政府官员尤其是行政公务人员首先应树立行政法治观念，在行使公务过程中遵循依法行政、权责统一、高效便民、程序公开、尊重人权等基本法治要求，清除“官本位”观念，树立政府为人民服务的意识。其次，要转变政府决策方式，避免“拍脑袋”和“领导说了算”的决策，警惕“一言堂”，加大依法决策、科学决策、民主决策的力度，实现从政策治理走向法律治理。

（三）定位清晰：法治政府与服务政府的关系

在构建现代政府过程中，应正确处理法治政府与服务政府的关系。有观点认为法治政府是对政府的最低要求，服务政府则是较高层次的要求。实际上，无论是服务政府，还是有限政府、透明政府、责任政府、诚信政府，均是从不同的侧面和角度界定法治政府的内涵。法治政府具有廉洁、诚信、有限、服务、责任等品格，从权力渊源上是有限政府，从职能定位上是服务政府，从运行过程上是透明政府，从运行结果上是责任政府，从运行效果上是诚信政府。随着社会的发展，政府职能从消极行政、干预行政转向了积极行政、福利行政；由管理变为服务，更加强调服务行政、给付行政手段的运用，服务的广度和深度有了空前的提高。

三、现代政府治理理念与能力建设的路径建构

35年来，中国的行政法治建设取得了巨大的成果，中国已明确了走向法治政府的总体目标与实施步骤。从宏观角度把握现代政府治理发展的进程来看，未来应当关注以下五方面的建设：

（一）重塑政府治理的目标，建立当代法治政府观念

随着政府职能由管制转向服务，政府管理目标也由构建开放、有序的市场经济秩序转向为公众和全社会提供优质的公共产品。在实现这一目标的过程中，法治是重要的前提和保障。中国探索建立法治政府的道路与英美发达国家不同，与欧、日有相似之处，却又突显出各发展阶段的不均衡。

改革开放后很长一段时期，政府注重行政目的，不太重手段，涉及国家权力的争议，几乎都不得提起诉讼。21世纪初，中国跨越了西方法治国家初期以控权为主的“形式法治”阶段，直接进入到“实质法治”阶段。与形式法治相比，实质法治不仅要求政府依法行政，更重视法律自身的“品质”：强调由人民制定法律，以提供人民福祉、注重经济活动为政府责任；强调“服务行政”，实现对人民的“生存照顾”；强调“可持续发展”，保护生态、维护人类共有的家园；法律内容及其实施体现平等、自由、公正等理念，目的是保障基本人权、防止人治。

政府管理目标与职能的演变伴随着观念、手段的变化。中国走向现代政府至少需要完成以下两方面的根本转变：第一，基本理念的转变。当代法治政府所奉行的是实质法治，因此，必须关注行政法律、法规的“品质”和内涵，不只是行政程序的形式正义。第二，基本手段的转变。法治政府所采用的行政手段是多样的，但总的发展趋势是从以消极行政、干预行政、管制行政为主向以积极行政、给付行政和服务行政为主来转化；从高权行政②向柔性行政转变，行政过程中少了“命令与服从”，更多地注重相对人的参与和体验，重视行政指导、行政契约、行政奖励等柔性行政手段的综合运用。

（二）加快政府信息公开，建立透明政府

阳光是最好的防腐剂。除涉及国防、外交等政治性较强的领域外，政府信息公开是保障公众知情权的必然要求，也是监督政府依法行政、预防权力腐败最有力的制度之一。

2007年国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例是中国第一部保护公众知情权的行政法规，对于建立透明、阳光、服务的新型政府，促进依法行政，保障公众的知情权，发展直接民主意义深远。③

随着互联网时代的到来，博客、微博、微信等自媒体的活跃，对政府信息公开亦提出更高要求。然而，目前《中华人民共和国政府信息公开条例》位阶低，且规定较笼统，操作性不强。公开与保密二者之间仍存在紧张关系。大量本应公开的信息被行政机关纳入保密范围，相对人很难知晓。这大大制约了政府信息公开的力度和深度，直接影响到政府的公信力。

未来应结合大数据时代科技变革的发展趋势，加速信息公开和透明政府的建设，进一步拓宽信息公开的范围和力度；正确处理保密与公开的关系，依法划定保密和公开的边界，打破隐瞒信息的壁垒；提升《中华人民共和国政府信息公开条例》的法律位阶，满足公众的知情权和监督权，促进政府治理水平和治理理念的提升。

（三）建立健全公共财政制度，加快行政法治化

中国经济社会发展的超常态性决定了中国制度建构的“非典型化”。就公共财政制度的沿革而言，从计划经济体制下公共财政的无所不包，到建立现代公共财政体制，既无先例可循，也无法律规范可依。我国公共财政制度长期缺位。改革初期，中央向地方放权和培育市场、发展经济，大大拓展了地方的财权，各地区经济社会发展又极不平衡，东部地区财政宽裕，而中西部地区财政经费短缺，不足部分依靠行政收费甚至靠罚没款补足。事实上，全国普遍是财政收入和经费使用分为计划内与计划外，真正受人大依《中华人民共和国预算法》监督的比例不足财政收入的一半，体制外运行占一半，甚至更多。1994年实行分税制后，中央与地方关系很大程度依靠专项审批拨款和转移支付来解决。公共财政体制与制度改革的信号虽在历届《政府工作报告》中频频放出，但启动实施迟缓。

2004年预算法修订工作启动，2014年8月31日预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上高票通过，新预算法将于2015年1月1日起施行。新修改的《中华人民共和国预算法》将立法宗旨定义为：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。”④较之于旧法，新预算法“匡正了立法的宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法由过去的政府管理法变成了规范政府、管理政府的法”。⑤从以前的帮助政府管钱袋子到现在规范政府钱袋子，取消了有关预算外资金的内容，并明确规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，改变了长期以来政府财政收入和支出体外循环的旧制，更好的将预算和支出置于公开、透明的环境之下，接受监督。预算法的修改还从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等方面对预算公开的规定进行了细化规定。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”，这对于深化公共行政体制改革，建立起科学、民主的财税体制，促进各级政府依法行政起到了积极作用。

（四）重视程序权利，完善权利体系

中国的传统法律文化，一直“重实体、轻程序”，缺乏对法律程序价值与功能的认识，甚至将“法律程序”与“办事手续”混同。一方面，中国的基本权利体系尚不完善，没有类似美国的“正当法律程序”条款，个人程序性基本权利在《中华人民共和国宪法》中无法找到明确、直接的依据；另一方面，中国至今尚无统一的行政程序法典，这是一个不小的缺陷。由于欠缺必要的程序保障机制，行政相对人对于实体权利的诉求无法充分实现，程序制度的立法与程序权利的保护成为走向法治政府的重大任务之一。

在行政法律规范体系中，实体规范和程序规范不仅可以独立存在，各自发挥功能，且行政法律关系双方当事人的权利（力）与义务，在实体规范与程序规范的分配上遵循着固有的法则：即在行政法实体规范双方当事人权利义务的分配中，行政主体的权利（力）多，而相对实体义务少；行政相对人则实体义务多而相对实体权利少。在行政法程序规范双方当事人权利与义务的分配中却恰恰相反，行政主体承担程序义务多，而享有程序权利少；行政相对人则享有尽可能多的程序权利，而较少承担程序义务。行政法律规范就这样在法则支配下精致地权衡、公允地分配着双方当事人之间的权利与义务；在实体权利义务与程序权利义务的统一中最终兑现了法的平等。⑥

更理性地认清行政程序的重要作用，在未来行政法律体系中做到实体规范与程序规范的辩证统一，是中国走向法治政府的必由之路。

（五）建立有效的公法冲突解决机制

在法治相对成熟的国家，通常有一套完善、有效的公法冲突解决机制。一般应具有如下特性：有防患于未然的行政听证机制、有相对独立的行政司法机制、行政诉讼和行政赔偿机制，以及完善的司法程序与司法化的行政程序。走向法治政府的中国，应逐步改革现有的信访、复议、诉讼制度，建立起一整套有效的公法冲突解决机制。

1．实现信访制度法治化，建立有效的争议解决机制

粉丝，现今所代表的是一种消费者潮流——参与化、情感化和圈子化的消费者集群。对于营销者而言，要想自己的产品拥有广大的“粉丝”市场，就必须要理解它所面对的消费群体，并且和这个群体建立长久的关系。③“粉丝”这一消费集群体不仅是品牌的忠诚消费者，更是品牌的信息传播者。江小白区别于传统白酒企业品牌营销模式的关键点就在于充分借助移动社交媒介的优势，利用“粉丝”来拉近江小白与消费者之间的关系，所形成的“粉丝圈”帮助江小白挖掘了更多的潜在消费者，同时还巩固了原有消费者的品牌忠诚度。

信访制度是中国传统纠纷解决与救济机制的重要环节。特别是在当前我国的复议与诉讼门槛设置过高的情况下，信访是行政相对人最容易利用的救济机制。这也是多年来信访人数激增，当事人“信访不信法”的社会土壤。《信访条例》是将信访制度法治化的一个积极尝试，然而，由于该条例规范设计上的一些缺陷（比如：信访机构过于分散并缺乏实现的权力、信访欠缺必要的程序规范、信访制度与复议、诉讼缺乏整体衔接上的考虑等），以致实践中信访队伍庞大效率低下，信访缺乏公开、公正的程序规范，有关于信访“培训班”、“黑监狱”等负面新闻报道，信访制度的异化甚至成为了继收容遣送、劳动教养之后的一大社会问题，废除信访的声音也一直不绝于耳。在推进现代化治理，迈向法治政府的今天，采用“一刀切”的存或废都不是最佳办法。未来改革的关键在于：一是通过国家层面的立法，取代《信访条例》，通过法律来规范统一信访制度，实现有法可依；二是在坚持“司法最终的原则”前提下，积极分流社会矛盾，注重当事人利益表达和诉求多元化、个性化的趋势，因势利导，在法治的框架内扩大其“参与、表达、沟通”等功能；倾听民意、反映心声，注重信访与其他纠纷解决方式的协调和衔接，增强信访对于公法解决的实质性，实现其争议解决分化机制的制度功能。

2．改革行政复议制度

行政复议制度兼具行政性与司法性双重特质。因此，在制度设计上，应强调其公正性与司法化的程序性。当前中国行政复议制度的病源在于，行政色彩过浓，违反了解决行政争议作出行政裁决所需要的主体设置和程序规则的设计规律，导致权利补救的有效性、公正性失灵。一是行政复议机构的独立性、客观性较差，不足以保障做出公正的行政裁判决定；二是程序设计过于简化。强调书面审理的原则，难以保证准确认定案件事实和正确适用法律。由于复议的制度功能未得到充分发挥，致使信访、群体性事件等“人治”的解决机制大行其道；反过来又对复议制度和诉讼制度的主救济渠道形成挤压和破坏，形成“劣币驱逐良币”的恶性循环。未来改革主要集中在复议机构的设置上要保障其独立性；程序上强调其司法性与公正性；制度定位上注重与信访、行政裁决、行政诉讼等纠纷解决机制的统筹与衔接。

3．重塑行政诉讼制度，树立司法威信

行政诉讼在制度设计上存在着一些重要缺陷，且中国整体法治环境尚不成熟，导致行政诉讼发展步履维艰，更引发了社会对司法公正性的质疑，阻碍了法治政府的形成。

如何走出困境，究竟是彻底重构行政审判体制来确保司法机关的独立、公正审判；还是通过修改现行《中华人民共和国行政诉讼法》的具体规范来完善行政诉讼法，应认真研究。

值得注意的是，2013年12月全国人大常委会第六次会议对《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称《草案》）进行初审，并就立法草案广泛征求社会各界意见进行修改后，2014年8月全国人大常委会第十次会议又对《草案》进行了二审。相较于一审的《草案》，二审《草案》在受案范围（不再限定于具体行政行为）；被诉行政机关负责人应当出庭应诉；行政复议机关“维持会”角色，力促行政争议纳入复议的法制渠道；诉讼期限（从三个月延长至六个月）；扩大行政案件的调解范围等方面进行了修改和调整。着力解决和弥补现行《行政诉讼法》面临“立案难、审理难、执行难”等突出问题。因此，我们期待，在经过三审之后的《行政诉讼法修正案（草案）》将更加完善、合理，对于树立司法威信，依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利，充分发挥行政诉讼的解纷功能，促进行政机关依法行政，建设法治政府等方面将起着重要作用。

4．修改《中华人民共和国国家赔偿法》，完善政府责任体系

在实施过程中，《中华人民共和国国家赔偿法》遇到过被称为“国家不赔法”的尴尬。其根本原因在于：受制于历史和现实的多种因素，国家赔偿法的制度建构与规范设计并不完善。表现在归责原则、赔偿范围、赔偿标准、赔偿程序、赔偿费用、追偿等方面，寻求国家赔偿的行政相对人，在实践中都存在着一些制度障碍，导致行政相对人求偿困难，通过国家赔偿追究政府责任难以真正落实。因此，适时地修改法律，改革国家赔偿制度，并以此为基础建立包括补偿制度在内的完整的国家责任制度，这是中国走向法治政府的客观要求与必然趋势。

①俞可平：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，《前线》，2014年第1期。

②公权力行政又称“高权行政”，指行政主体基于国家统治权而从事的行政活动，是传统行政活动中最主要的一种类型。这种行政活动多由行政主体依单方面意志决定并以强制方式贯彻执行。

③朱维究、闫晶：“改革开放30年中国行政法治发展历程回顾”，《中国行政管理》，2009年第2期。

④《中华人民共和国预算法》（新修订2014年）第一条，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

⑤“人大官员解读新预算法：解决‘拍脑袋’定预算”，见http://news.sohu.com/20140909/n404167935.shtml，2014-10-06。

⑥朱维究：“我国行政法法典化的思考——兼论行政法实体规范与程序规范的统一”，《中国行政管理》，2001年第4期。