先秦时期地方监察机构的设立和演变

● 唐 进

（作者系中央编办研究中心巡视员、《中国机构改革与管理》杂志主编）

早在西周，自上而下的监察已成雏型，主要有三种方式：一是天子“巡狩”；二是诸侯国君亲自省视或派员巡行；三是向地方派遣监察使臣。

周武王灭商后，因商的残余势力还较强大，武王采取了两项措施，一是封商纣王之子武庚于殷的旧都，以安抚商的遗民；二是派自己的三个兄弟在其各自的封地就近监视武庚，史书称为“三监”。此举有代天子监察的性质。武王死后，其子成王年幼，由周公摄政，引起三监不满，武庚乘隙勾结“三监”叛周。周公举兵东征，平定了叛乱。总结经验教训，周天子采取了分封诸侯国的办法，对地方实行分区管理，历经数百年不变。由此可见，西周的国家体制其实是各诸侯国家组成的联盟，天子是盟主，各诸侯在各自的封国内有一定的权威。在这种体制下，天子为了维持其盟主的地位和国家的统一，建立了“巡狩”制度。《孟子》引晏婴的话说：“天子适诸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也。”另据《周礼·王制》记述，天子每五年要出巡一次。天子“巡狩”的主要目的是对诸侯的行为进行监督，对违背制度、荒芜政事、图谋不轨者予以处罚。诸侯国君“省视”是在其管理的邦畿内进行，主要是监察下属官吏的行为和吏政。

向地方派遣监国使臣，是周朝针对诸侯国离心倾向而采取的另一项非常措施。这些监国使臣，不是王族子弟的诸侯，一般地位比较低，这有利于中央王朝的调遣和控制。这种初创的御使监国制度，在当时对地方诸侯起到了较好的监督作用。

到东周时期，周天子失去了盟主的地位，无权到各国去“巡狩”，但这一制度仍得以承袭，即各诸侯国的国君、相国及郡守，都要定期到所属之地巡察，当时称为“巡行”或“行县”。

战国时期地方监察制度发生了演变，其主要表现是专职监察官——御史的产生。

御史一职最早是指在各诸侯国中掌文书薄记的人员，有如秘书官。御史因常侍于国君左右，很容易成为国君的“耳目”。国君为了控制所辖之地，常派他们到各地去监督各级官吏。久之，御史逐渐演变成监察官。《商君书·禁史篇》说：“今恃多官众吏，官立丞监。夫欲置丞立监者，且以禁人之为利也。”监者，即指国君派往各地监督官吏的监御使。

战国时期，国君对地方的“巡行”及派御史到各地监察还是两种平行的制度。对地方的监察还未形成一套完整的制度，还未设置专们的机构和人员。