食品营养标签惹的“祸”——预包装食品营养标签调研

文/高斌 严轶劼

食品营养标签惹的“祸”
——预包装食品营养标签调研

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GB 28050－2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》于2013年1月1日起开始实施。该标准旨在规范市场上各种食品的营养标签，促进广大市民的膳食营养、生活健康。但通过对某地区营养标签检测数据分析和相关案件汇总统计后发现，该标准在实际操作中仍存在不少问题。本文以此为研究对象，剖析原因，并从政府和企业角度研究制定相应对策。

预包装食品 营养标签 调研

卫生部2011年发布的GB 28050－2011中规定：所有预包装食品标签强制增加能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠等核心营养素的标注，该标准实施前有两年过渡期。

今年年初，我们以此作为一项课题，开始跟踪食品营养标签实施以后出现的情况，通过对某地区食品生产企业的食品营养标签检测、食品营养成分标注真实性检测、涉及营养标签的案件以及与营养标签相关的投诉举报等，进行了数据汇总、统计对比和深入分析，开展专题调研，调查普通消费者对营养标签的了解、接受和熟知程度，召开食品生产企业、食品安全志愿者和食品专业专家专题研讨会，探讨营养成分标签实施的成效和不足。

一、食品营养标签是消费者不可或缺的选择指南

本调研题目名为“祸”，旨在发现营养标签实施以后所引出的问题，分析产生这些问题的原因，提出改进和完善营养标签实施的建议和对策，并非否定食品营养标签的实施所带来的积极意义和良好效果。

随着经济社会的不断发展，市场上各种包装食品品种不断增多，同时品种繁多、参差不齐的强化食品、保健食品也呈直线上升趋势，它的出台规范了多样性食品的营养标签信息。

食品营养标签是向消费者提供食品营养信息和特性的说明，它标示出了单位质量中蛋白质、脂肪、碳水化合物和无机盐的含量，确保了消费者对食品营养成分的知情权。同时，也赋予了消费者一定的选择权和监督权，为满足消费者对食品不同营养成分的需求、引领食品生产行业树立新的生产理念，作了强制性的规范。

食品营养标签作为强制性国家标准，实施以后事实上已经赋予了消费者可以追诉的监督权利。这就要求食品生产企业必须进行标准化生产，严格对原辅料进货、过程控制、出厂检验等全方位监控，只能用规范化管理，精细化生产，规模化发展，来确保食品营养标签所传递信息的真实性。

虽然现在大多消费者选择食品时并未对营养成分加以更多的关注，但食品营养标签的实施，事实上起到了普及食品营养知识的功能。通过营养标签，越来越多的消费者开始接受健康食品消费、均衡营养搭配、个性合理需求等有益于健康的食品消费理念。可以预见，营养标签必将成为更多消费者选择食品时的参考指南。

二、食品营养标签实施存在的问题与分析

作为政府监管部门，在这一年多时间的过渡期内，我们抓紧开展对食品生产企业进行培训，邀请专家与企业面对面地进行指导和答疑，深入企业帮助做好该标准实施前的准备工作，要求企业将含有营养成分的食品标签送检验机构委托检验，并为企业做好技术支持、专家指导、问题整改和法规咨询等其他相关服务工作。

营养标签标准实施后，我们陆续对供应超市、大卖场的13家生产企业、53个批次产品进行了营养标签的集中抽样，检验结果很不乐观。其中，有36个批次存在问题，不合格率占到67.9%，而在这36个批次食品标签不合格产品中，营养成分表存在问题的竟有31个批次，占到营养标签问题产品数的86.1%。尽管如此，我们认为，问题的性质并不严重，因为主要集中在标识格式不规范上，如使用了错别字、英文大小写和计量单位写错，以及修约间隔和界限值不规范等。这些问题本身不带来产品的质量问题，假以时日予以整改就能解决。

但随着GB 28050－2011的实施和课题的深入，我们发现了一个亟待重视的情况：食品的营养成分实际检测值与该食品的营养标签标示值不符，使已合格的产品在标准范围外被判定为不合格。这类问题占到该地区全部抽样检验产品55.6%之多。

之所以出现营养标签标示值与产品真实情况不符的问题，从企业角度来说，主要原因有两个方面：主观上没有予以重视，客观上没有把控能力。具体原因分析如下：

①企业对营养标签存在认识误区

企业总是把质量的重点放在产品本身上，这无可厚非，但有的企业却把营养标签的要求与食品的生产实际人为地分割开来，错误地认为标签是标签，食品是食品，消费者消费的是食品而不是标签，标签与食品质量不“搭界”，只要标签大致反映食品信息和特性就可以了，没必要过分考虑标签与食品的完全准确和高度一致。因而，食品的生产过程是一回事，营养标注又是另一回事。

②企业主观迎合消费者心理需求

企业知道大众心理：消费者总是希望食品所含的钠和脂肪少一些，总是希望食品所含的钙和蛋白质多一些，因而在营养素数值的标注上总是尽可能地迎合消费者的心理需求和主观期望，如把钠和脂肪尽量标注到界限值的“警戒线”以下，把钙和蛋白质尽量标注到界限值的“理想线”以上，至于产品能不能达到标注的指标，并没有十分的把握。

③企业生产过程难以做到精确化

据官方统计，我国食品生产企业规模普遍不大，尚有80%以上属于中小企业。这些企业现代化水平低，缺少科学、量化的配制工艺流程，员工基本上以手工凭经验操作为主，工艺和配方许多是在“差不多”状态下完成，各批产品的指标不一致几成常态。工人手中一勺涂抹到蛋糕上的奶油的多与少，都会让蛋糕的脂肪含量有很大差别，工人“手势”轻重在毫厘之间，也将决定产品的合格与不合格。因而，准确掌控食品中营养成分的含量，几乎成为每一个小微企业生产过程中的“盲区”。

④企业检验能力不足以为检测把关

目前，我国食品生产企业的出厂检验能力普遍比较薄弱，暂且不论检验员的素质，就其设备来说，绝大部分企业的检验室也只能做一些常规项目检验，尤其是食品生产小微企业，基本没有具备自行完成脂肪、蛋白质等核心营养素含量检测的条件。因此，无法要求企业在出厂检验时把控营养标签的数值准确度。

⑤企业原辅料进货渠道改变所致

为降低成本或者品质要求，企业会不断地改变原辅料进货渠道，频繁变换供货商，由此带来企业在食品生产过程中，因为不同的来源造成营养指标的可控性差。有的企业对每批产品仅凭原辅料标签上的成分进行公式计算，而事实证明，多数情况下得出的营养成分数值与实际检测出的数值往往大相径庭。

通过对企业的产品抽检和调研分析，我们预测：市场上预包装食品营养标签标示值与产品真实情况的不符，有可能会成为行业普遍性问题，而把消费者蒙在鼓里的潜规则，甚至有可能长期存在。

GB 28050-2011标准的实施，本意是为了推行健康的食品消费，提倡均衡的营养搭配，满足消费者的个性需求。若市场上食品营养成分实际检测值与营养标签标示值不符的情况普遍存在，那么营养参考意义和效果就将打折。长此以往，技术法规的严肃性将会受到挑战，执法部门的公信力将会受到质疑，谓其食品营养标签惹的“祸”也不为过。

本篇调研报告的点题之处正在于此。

作出以上推测，其原因分析不完全源自食品生产企业内部，还有其他因素可以佐证：

①执法部门在适用法律上存在漏洞

产品经检测，因为营养成分实际检测值与营养标签标示值不符，被判定为不合格产品，但《食品安全法》中对此没有专门的处罚条款。据从上海市17个区县质监部门调查了解，其中：6个区县没有开展过对营养标签标示值与实际检测值的抽检；9个区县虽然有此抽检但并不对此类问题进行处罚。88%的执法部门处于不检查，或有检查但不查处的现象，说明这项制度基本处于失控状况。另有一个区县虽然作了立案但最终未予处罚，只有一个区县按照《产品质量法》第二十六条第三款产品质量应当“……符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况”，并以第五章第五十条“……以不合格产品冒充合格产品的”为罚则进行了处罚。也有区县认为可以采用《行政处罚法》第二十七条“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”来处理此类行为。不同法律条款的适用，造成不同的效果，特别是采用《产品质量法》进行的处罚，企业受到至少50%或3倍以下的违法生产、销售产品货值金额的罚款，企业认为没有“冒充”的主观故意，因而对处罚不服。

②问题的性质拷问监管的尺度把握

食品的营养成分实际检测值与营养标签标示值不符，被判定为不合格产品，不同法律条款的适用，导致处罚一宽一严，这就倒逼执法部门拷问问题的性质归类。从本质上说，核心营养素指标是消费者在“吃得饱到吃得好”以后要求“吃得营养”的健康指标，或者说是保健养生的需要，将此列入食品的安全标准范畴值得商榷。虽然《食品安全法》将“对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求”作为食品安全标准，但其又缺少相应的处罚条款，这不是起草法律时的疏忽，说明这样的情况并不必然导致疾病，也不必然危及生命。如果在企业普遍难以把控的情况下，执法部门频繁地在营养健康指标不符合标准上进行处罚，似乎也不是《食品安全法》的法理和主宗。另一方面，任其食品的营养成分实际检测值与营养标签标示值不符成为常态，广大消费者一旦知道真相定会产生被愚弄的感觉。最后，政府则要为企业的违法行为“埋单”承担责任，这又是任何一个政府执法部门都不愿看到的事情。

③营养指标还不是消费者的选择依据

食品的营养成分实际检测值与营养标签标示值不符并成为不合格产品这一问题，虽然目前不是市场、媒体和百姓关注的食品问题，没有得到重视的原因之一是消费者对“营养成分表”“看不懂”或觉得“不重要”。据全国工商联烘焙业公会、搜狐网联合对“包装食品营养标签调查”统计，在参与调查的7 000余名消费者中，“能看懂”的只占两成，“完全不了解”的和“能看懂一些”的各占四成。调查显示，一方面有超过50%的消费者表示“关注营养成分表”，另一面又有近80%的消费者对营养成分表“看不大明白”。据相关随机调查表明，近八成市民不知道营养标签上的NRV%代表什么，七成多市民不知道产品营养标签以100克或者毫升来标示和以每包重量来标示之间有何区别，几乎所有的消费者都不知道标示为0的成分，未必食品中一点都不含。

三、更加有效地实施食品营养标签的建议和对策

营养标签是企业向消费者作出的明示，即为一个承诺，理应保证标签的真实性和准确性，这是企业履行《食品安全法》的起码要求，也是企业履行主体责任的一个方面，更是企业诚信生产的一个重要组成部分。企业必须对此有正确和清醒的认识，从而才能产生加强质量管理，改进工艺流程，提高生产科学化的内在要求。

如果绝大部分中小企业还停留在“作坊”式的生产水平上，是无法保证食品的营养成分实际检测值与营养标签标示值一致的。要以GB28050－2011的实施为契机，推动企业科学管理配方、改进工艺流程，把营养标签标准的各项要求与生产技术、经营、管理工作结合起来，提高产品的质量稳定性。政府部门也可以依此设置进入和退出食品生产的门槛，提高行业整体水平。

迫于检验成本的昂贵，要求企业批批送检是不现实的，但若企业检验室自身不具备检验核心营养素含量的能力，营养标签终将流于“名不副实”的境地。因此，在绝大部分企业现阶段不具备核心营养素含量检验条件的情况下，政府部门有必要给企业提供一个《行动指南》，要求企业在一定的时限内必须保证检验室具备至少能够检验4种核心营养素含量的能力。

在现阶段有近80%的消费者还“看不明白”营养成分表的情况下，政府部门和有关行业组织有必要通过媒体大力宣传和普及食品营养知识，指导消费者科学选择膳食，合理平衡膳食，在广大消费者“吃得营养”的强烈愿望下，及时跟进，顺势而为，不断培育和引导消费者懂得如何“吃得营养”。这也是该标准生存下来、发挥作用的“价值”所在。

鉴于大部分消费者一时还“看不明白”，大部分食品生产企业一时还把控不了，似乎还有需要改进的方面。必须承认，GB 28050－2011要真正成为消费者的“必需”，真正成为企业的“必能”，还要有一个循序渐进的过程。因此，该标准还需要作一些符合国情、民情的修改。

虽然对此执法部门在适用法律条款上存在争议，但调研的建议仍然认为，对于“食品的营养成分实际检测值与营养标签标示值不符且为不合格产品”这一违法行为，必须严格按照法律要求予以处罚，且处罚不能只停留在“责令整改”条款上。如果新的《食品安全法》能有专门的处罚条款，便可避免执法人员在适用《产品质量法》或《行政处罚法》时的“两难选择”。

GB 28050－2011作为一项新规定、新制度出台实施后出现瑕疵也属正常，但要避免“食品的营养成分实际检测值与营养标签标示值不符并成为不合格产品”这一问题成为行业性的潜规则，成为技术标准上的形式主义，应该引起我们的重视。重要的不是GB 28050－2011的实施，而是它的有效实施。

Implementation of GB 28050-2011 began on January 1,2013.The standard is designed to regulate a variety of food nutrition labels on the market,and promote the public's dietary nutrition and healthy way of living.However,there are still many issues exist during practice of GB 28050-2011.The issues were exposed through the analysis of the food nutrition labeling test data and the statistics of the relevant cases in one district.Using these issues as research subjects,the paper carefully analyzes the cause of these problems,and provides countermeasures from the perspective of the government and enterprises.

Prepackaged;Food nutrition labeling;Research

（作者单位：1上海市徐汇区质量技术监督局2上海市食品药品监督管理局执法总队）