建立政府质量监管体系的思考（三）

文/刘刚

建立政府质量监管体系的思考（三）

文/刘刚

大质量视野

打造全社会质量治理机制需要构建大数据质量监管体系，这需要监管者具有宏观视野、经济视野、法律视野、文化视野、国际视野和统计视野。开阔眼界，用全新的视野来看待新形势下的质量问题。

①要了解宏观质量特性：主要是安全特性、经济特性、法治特性。政府监管质量首先关心的是安全特性，涉及安全的质量问题是政府必须优先解决的问题。经济发展同质量的关系十分紧密。宏观经济涉及的生产、消费、投资、进出口、技术创新、人才等都包含有质量因子，质量的影响因子随处可见。影响生产函数的投资、技术和人才，投资质量的高低、技术水平的高低和人才素质高低都涉及质量因子，因此，质量对生产函数有重大影响。消费函数同样如此，边际消费系数高低同样受到质量因子的影响，从而会影响总消费水平。但是影响投资、技术、人才甚至边际消费系数的质量因子如何确定，它同宏观经济发展的函数关系如何建立仍是一项艰难的工作，还有待进一步探索。

②宏观质量如何评价？尤其是整个地区、整个区域的质量水平如何评价？产品质量、工程质量、服务质量和人居质量水平的评价是非常复杂综合的一项工作，有很多人作了探索，但都很难成为一个质量水平的全面评价方法。比如，用顾客满意度来评价服务质量的问题。影响顾客满意度水平的因素非常多，而且基本上都是主观因素、人为因素，因此很难评价整体水平，更无法实现各个地区水平横向比较。顾客满意度测评原本是为了发现和解决质量问题而研究出来的一项质量管理工具，而非质量水平评价指标，更难以作为综合水平评价指标。问题就摆在我们的面前，宏观质量如何评价，仍然是需要进一步努力的工作。

③政府质量管理的内涵。政府质量监管管什么？在进一步完善质量监管法律体系的基础上还应该包括政府对质量工作的领导、战略规划、质量资源管理或者分配、质量教育以及质量数据（信息）的统筹等。

④宏观质量管理的基础。在大数据时代，政府质量监管的一项重大任务就是对质量数据（质量信息）进行收集、整理、分析、处理和共享。实现“事前管理放开、事中事后管理加强”的职能转换。这里面同样涉及许多制度的改进和完善。比如，减少行政审批项目就会涉及许多新制度的出台。如何让政府转变的职能成为企业的自觉行为，成为社会组织实现行业管理的自律行动；如何让消费者更加成熟、理智，懂得用法律维护自身的权益；在政府转变职能以后如何不出现监管真空期和真空地带。

①产业政策适应经济发展。目前我国经济出现一定程度的结构性衰退，投资和消费失衡，造成多个行业产能过剩，生产的产品卖不出去。一般认为，伴随产能过剩该行业会出现恶性竞争，在价格恶性竞争的环境下，产品质量、环境甚至安全都会出现问题。因此调整产业结构、转型发展是十分必要的。比如钢铁行业，全国的产能达到了9.7亿吨，实际需求不足8亿吨，总体看钢铁行业过剩产能高达2亿吨以上。有报道说2013年上半年整个钢铁行业平均销售利润率仅为0.13%，亏损面仍达到23.4%。在这种情况下，钢铁的质量、生产环境和安全状态就很难保证。我们调查也发现CPI指数和产品质量投诉量成某种相关性，比如，汽油价格高的时候加油机的投诉量就明显增加，当黄金价格达到350元/克以上时，投诉黄金饰品短斤缺两的明显增加。

②政府奖励积极引导。首先是财政补贴政策的引导，建立质量发展专项资金对企业提升质量将会产生直接影响。我们原来的财政补贴政策一般是对结果进行补贴，如出口退税。这同WTO/TBT协议要求有差距，我们也因此经常被国外提出申诉，如果我们把对结果的补贴转为对过程的补贴，尤其是对改进影响产品安全、居住环境和人体健康质量指标的过程进行补贴，则更符合WTO/TBT规则。政府引导还包括政府质量奖励政策，比如1987年出台的《美国质量促进法》，催生了美国政府质量奖，从而引导美国企业追求卓越的质量，为上世纪90年代克林顿黄金10年打下了坚实的发展基础。

③质量经济性问题。我们说提升质量是要有成本的，无论是技术创新带来的质量飞跃，还是质量改进带来的质量提升都需要投入、需要成本。但是我们还有一句话，质量是可以免费的。通过过程控制来提高过程的准确率，第一次就把事情做好，做“对”的事，就会给我们带来免费的质量，因为我们返工的成本消失了，废次品消失了，人工成本节约了。

①质量立法应该与时俱进。当我们从计划经济向市场经济发展的时候，质量立法开始出现滞后，《标准化法》等还带有计划经济时代的痕迹；《产品质量法》自1993年出台后，2000年又作了一次大幅度修订，强化了对生产者、销售者的责任和义务，加大了对假冒伪劣的打击力度。随着市场经济的不断深化，《产品质量法》仍需与时俱进地持续完善，以体现加强对产品质量的监督管理、提高产品质量水平、明确产品质量责任、保护消费者合法权益、维护社会经济秩序的立法宗旨。

②质量立法应以专项法律为主导。《产品质量法》是一部综合性的法律，涉及企业的产品责任要求、政府的激励政策、行政处罚、消费者保护等多项法律关系，要在一部法律中调整如此多的法律关系是很难做到的。质量立法应该以专项法律为主，比如产品责任法、质量促进法、质量信息法（质量数据和信息导向）、质量行政法、消费者权益保护法和消费品安全法等。

③指导企业完善内部制度。企业作为一个社会单元，其运行同样需要内部制度。企业内部制度法律化有助于企业提高管理水平，提高企业管理的有效性。一是企业内部制度必须同企业内外部环境变化相联系并保持一致，当环境发生变化，企业的制度也应同时调整以适应环境的变化。二是企业内部制度的建立要体现法律法规的要求，以提高制度制定的有效性。2013年国家质检总局出台《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》，汽车行业面临的外部环境发生了重大变化，企业的内部制度就应该相应调整，以适应新的环境要求，这是生存法则。上海通用汽车为此调整了企业内部制度138项。

①城市文化酝酿质量文化。上海的城市精神是“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”，上海的价值取向是“公正、包容、诚信、责任”。其中，追求卓越的品质是上海质量文化最重要的精髓，这种追求卓越的品质，也体现于上海城市发展中所表现出来的勇于争当世界第一的精神中。这种追求卓越的品质，在上海改革开放发展的进程中日益彰显。

②质量是上海的生命。1990年5月22日中共上海市委发文《全党重视抓好质量的意见》（沪委[1990]10号文）明确提出“质量是上海的生命”，“质量上，则上海兴；质量下，则上海衰”。明确提出要更新观念，树立“质量第一”的思想。确立提高质量要依靠全社会齐抓共管的思想，抓全社会质量意识提高。

③企业质量文化建设。企业要建立包括“数据说话、持续改进、包容创新、追求卓越”的企业质量文化。努力形成政府重视质量、企业追求质量、社会崇尚质量、人人关心质量的良好氛围，不断提升质量文化软实力。

①质量监管的国际接轨。随着经济全球化、贸易一体化持续发展，世界各国也在相互了解和学习，政府质量监管制度也在学习借鉴的过程中逐步完善，为我所用。比如，美国质量监管包括了完善的法律体系（如《美国统一产品责任法》、《消费品安全法》等）、分产品的监管工作体系（如消费品安全委员会CPSC、联邦贸易委员会FTC、食品药品监督管理局FDA）、有效的监管手段（如召回制度）和监管基础（《消费品安全法》就明确：建立产品伤害信息交换中心，收集、分析和发布伤害数据和信息，由此建立了国家电子伤害监测系统NEISS）。欧盟同样如此，除了建立完善的产品责任法律体系、工作体系、产品缺陷报警与监管系统外，欧盟还特别强调合格评定的作用，充分发挥第三方在监管中的作用。比如，欧盟的CE认证（强制性认证包含企业自我声明部分）、自律性监管等。德国作为欧盟经济第一强国，更是强调认证的作用，德国的GS认证虽然是自愿性的，但确是欧洲市场公认的安全认证，是被欧洲广大顾客接受的安全认证标志。

②积极研究WTO/TBT规则。合格评定程序是指任何用以直接或间接确定是否满足技术法规或标准有关要求的程序，涵盖产品、过程和服务。TBT协议中的“合格评定程序”要评定的不仅是与标准的符合性，更重要的是与技术法规的符合性。在质量监管的过程中如何借鉴国际经验，实现监管方式的转型，上海在这方面进行了一些探索，比如上海名牌的合格评价程序，实现了上海名牌推荐的社会化、标准化、规范化。在自贸区同样可探索服务质量的合格评定程序，来综合评价服务行业质量水平。

③中国（上海）自由贸易区质量监管思考。“前端放开，后端管紧”是中国（上海）自由贸易区政府监管改革的总体思路，前端放开的让市场来调节，后端管紧主要是政府监管，该管的要管紧。质量监管沿用这项改革思路，在自由贸易区将大有可为。一是质量监管的国际接轨，前端放开后引入合格评定程序，加强企业自律和自我管理能力。完善3C认证体系和产品许可证许可制度，探索3C和产品许可分类目录（类似欧盟CE认证目录），对安全要求低的采取企业自我声明形式使用3C认证标志和生产许可证，企业自我声明、自担责任，实现企业的自我监管。二是后端管紧，首先是建立质量信息数据平台，实现质量数据收集、整理、分析、使用和共享，加强质量风险预警管理、组织及从业人员的质量信用管理、缺陷产品召回管理，使该管的管紧、管好。实现自由贸易区先行先试的制度可复制、可推广。

质量监管的基础是数据。数据的收集、整理、统计、分析、使用是质量监管的基本手段，掌握质量统计方法对从事政府质量监管也是必不可少、同样重要的。质量统计方法很多，本文就不一一介绍了。

（作者：上海市质量技术监督局质量管理处处长）