全力推进嘉兴市本级镇域经济转型发展

朱永根 顾成庆 王乐洋

全力推进嘉兴市本级镇域经济转型发展

朱永根 顾成庆 王乐洋

镇域经济是以镇为中心、乡村为基础的区域性经济体系，是统筹城乡经济社会发展的基本单元。1983年嘉兴撤地建市以来，历经乡镇企业改制、小城镇综改试点、撤乡并镇、农村综合改革试点后，市本级乡镇街道数量由原嘉兴县5街道2镇31个人民公社的建制，逐步缩减到目前12街道10镇，镇域经济取得长足发展，但功能定位不清、发展后劲乏力、资源要素紧缺、管理权轻责重等也成为制约镇域经济持续较快发展的主要瓶颈。市本级必须从功能导向、路径选择、制度创新等角度进一步探索镇域经济转型发展方向，以实现新一轮突破。

镇域经济的三大作用

镇域是市本级重要组成部分。2012年，市本级10镇镇域面积830.9平方公里，占市本级总面积的85.8%；10镇建成区面积71.8平方公里，是市本级建成区面积的79.9%；10镇户籍人口和常住人口分别为48.1万人、64.9万人，分别占市本级56.7%和53.6%。镇域经济对推进市本级经济发展具有举足轻重的作用。

镇域经济成为市本级经济发展的重要力量。2007-2012年，市本级10镇GDP总量从173.1亿元增长到327.4亿元，将近翻番；规上工业总产值从333.3亿元增长到732.1亿元，年均增速达17.0%；财政总收入从26.21亿元增长到33.17亿元，年均增速为4.82%。2012年，三项指标分别占市本级总量的45.9%、51.7%和22.8%；10镇中王江泾镇是省级小城市培育试点镇，新丰、凤桥、王店镇是省级中心镇，余新、大桥、王店镇是首批市级小城市培育试点镇，镇域经济显然已成为市本级经济发展的重要力量。

镇级工业园区成为市本级产业发展重要载体。市本级10镇共有工业园区10个，已开发面积4.9万亩，占市本级工业园区开发面积的34.8%。进园区企业2012年完成企业固定资产投资73.1亿元，实现工业总产值724.5亿元，分别占市本级相应指标34.1%、59.6%。培育了一批龙头企业和特色产业，亿元产值企业达125家，形成洪合毛衫针织产业集群、王店小家电产业集群、“部省共建”的嘉兴现代物流园等。

镇域农业发展及其生态调节功能成为田园城市建设的重要支撑。2012年，市本级10镇共有市级及以上农业龙头企业97家，建成无公害农产品基地46个、现代特色农业园区6个、主导产业示范区12个，形成蜗牛，水蜜桃、葡萄等多种特色农产品，是嘉兴市农副产品供应的重要保障；王江泾、油车港镇正在建设的北部湿地是嘉兴市中心城区重要的绿色空间和生态调节区域。

面临的三大发展瓶颈

多数镇域主导产业和城镇定位不够明晰。一是产业定位不清晰。各镇在制定规划时未充分考虑自身地域面积、环境资源禀赋对人口、产业的承载能力，产业定位及城镇定位上未强化或形成“一镇一品一链”模式，部分镇主导产业不突出。同时，相对可用建设空间，各镇对产业定位过于笼统宽泛，缺乏产业细分，在有限区域内难以形成产业链发展或集聚发展。二是产业上下游集聚不明显。镇域工业园区促进了大部分企业的集中，但入园企业涉及行业门类较多，相互间关联性差，主导产业大多还没有形成集聚和规模效应，整体竞争优势不明显。三是乡镇撤并未实现城乡空间与功能的同步整合。针对小城镇规模偏小、布局分散、服务功能较弱等问题，乡镇行政区划已经多轮调整，但被撤并镇区并未得到及时准确的功能定位，小集镇发展徘徊，集聚发展不快。

内源型经济后续发展动力缺乏。一是能有效带动一方产业的大企业不多。当前10镇中百亿级企业集团还未实现突破，主营收入超50亿元的仅东方特钢1家，化工、化纤等高能耗高污染行业占比较高，成长性科技型中小企业明显偏少。镇域内龙头企业与其他中小企业协作关系不紧密，产业关联度较低，没有形成分工明确的完整产业链。二是企业创新不够。本地企业基本以传统产业为主，研发创新能力弱，研发投入不足，企业科技孵化进程不快。三是多数本土企业仍未跨入现代企业制度管理模式。目前多数本土成长企业仍以家族式经营为主，企业主面临“低水平富裕”陷阱，加之部分企业由实业投资向资本投机运作转变，企业难以做专做强。

政府管理体制不合理削弱镇域经济潜在发展优势。一是市级部门服务支持镇域经济力度较弱。当前行政资源多集中在市、区两级，很多事项需由市、区两级政府决策，或逐层报区、市两级部门审批，行政流程过长，影响行政效率。同时由于中间有区级部门管理，市级部门多数情况下服务基层主动性不强。二是镇级政权组织权轻责重。目前除土地、财政等少部分站所由市本级部门直接管理或者以其为主导、镇政府辅助管理外，文化、教育等一批社会服务站所则由镇政府管理，并由镇财政供养，镇政府在权责利三个方面不能成为完备统一的政府。三是向镇域配置资源偏少。从新增建设用地空间分布看，多集中于中心城区内，外围区域用地空间、指标紧缺矛盾非常突出。财政资金分成看，市本级镇仅占6%-20%，低于县级镇分成比例。

体制机制须加快建立

牢牢把握十八届三中全会提出的经济体制改革重点，以处理好政府和市场关系为关键节点，认真贯彻落实嘉兴市委、市政府《关于促进市本级经济发展的若干意见》，通过理清权责利划分、转变服务和考核方式等制度创新，促使转型升级的体制机制加快建立，推动资源要素配置市场化和转型升级的互促共进。

（一）权限上收与下放并行，强化镇域执政主体的执行力

健全规划管理制度。上收规划管理权限，统一编制市本级主导产业发展和布局规划，在充分反映镇级政府及人民群众发展意愿的前提下，明确市本级10镇发展总体定位和产业发展重点，推动各镇产业功能定位的统筹管理、协调发展。在此基础上，镇级政府应探索镇级城镇规划、土地利用规划和产业规划的合一，促使镇级专项规划编制数量大幅精简，同时使城镇发展、土地功能用途和产业布局三者充分衔接，保证市级总体规划与镇级规划的有效对接，提高规划执行的刚性和统一性。高度重视规划执行的约束力和权威性，配套设立规划执行监督检查和责任追究机制，减少因项目的引入而对规划随意改变。

统筹建立镇域产业准入制度。上收招商引资优惠政策权限，按照规划统一部署，统筹设置各镇引入产业门类条件，并设定相应产业项目引入的优惠政策，确保各类项目只有进入符合规划导向的产业区域才能享受市级最优惠的政策，以保证各镇按照产业链优势进行招商，加速产业集群集聚，避免产业同质化和无序竞争。探索政府和大企业集团分层次共同招商的新机制。通过市区镇协同招商和重点招商，减少当前因全民招商引出的居高不下的行政成本，减少不合理的廉价供地、税收减免、低价配置资源等，以及由此造成的重复投资和产能过剩。

推进政策权力下移。按照责权利对等原则，对镇一级政府能够在本辖区内办理事项，原则上同步下放镇级政府，以进一步激发市场主体活力和内生发展动力。同时，法律法规和政策规定由上级政府及其部门承担的责任，不得摊派给镇承担，以减轻镇级政府的工作负担和压力。

（二）服务模式和考核方式转变并重，提升镇域执行主体发展活力

建立健全市级部门组团服务制度。协同开展“一镇一策”发展方案制定，统筹市区两级部门按产业门类组织相应领域专家，主动做好镇域产业发展调研，准确把握镇转型升级所面临的问题和政策需求，制定各镇产业转型路线图和实施方案。协同争取招商资源，组织市区两级部门建设好现有企业和产业发展平台，理清产业配套招商信息源，主动帮助联系配套企业，拉长产业链。协同做好重大项目配套资源争取、跟踪服务和综合协调工作，通过摸清重点项目建设需求，明确责任部门主动争取土地、资金等资源要素；同时努力简化程序，缩短办文办事时限，主动服务好重大项目。

转变产业资金扶持模式。对当前企业技改投资资金、龙头企业奖励资金、小企业扶持资金等进行适当整合，建立具有一定规模的中小企业和核心龙头企业发展投资基金，以风险投资形式参股投资科技型中小企业或产业链中的龙头企业，并根据企业发展情况，规定3-5年时间内，以非盈利或微利形式及时退出。一方面，通过资金整合并投资有限关键企业，能有效解决当前资金扶持零星分散、面广量小，难以发挥财政资金规模效应和引导效应的尴尬；另一方面，资金整合形成的数量规模，可以使少数企业得到足够融资资金进行创业或实现产业整合，实现集中力量办大事的效益。

完善与镇域发展模式相匹配的个性化发展政策。合理设置区域内生态补偿机制，按照“谁保护、谁受益”原则，加大对生态优先镇区的财政资金补助。合理提供镇域发展所需新增建设用地，按照镇域发展模式实行差别化的土地利用和管理政策，探索城镇建设用地新增规模与吸纳外来人口、农村人口进入城市定居规模挂钩制度；充分挖掘小集镇中的工矿建设用地，促使相应土地快速流转，提高土地使用效率，同时也减少因政府赎买补偿造成的大量财力的耗费。优先对产权属市、区两级企事业单位的闲置建设用地的再开发和再利用。

完善镇域经济转型升级绩效考核体系。当前对镇级政府考核多以招商引资额度、GDP总量及增速、工业增加值总量及增速等经济发展共性指标为主，这在经济发展初期，物质短缺时期，通过相互比较，可以极大调动地方政府发展积极性。但当面临资源环境、土地要素等制约，以及国内大多数行业产能过剩的情况下，必然迫使当地政府利用行政手段保障原有企业生存，并饥不择食式地引入所谓的新兴产业，造成同质竞争和产能过剩。应进一步健全有利于实现产业规划目标的考核评价机制，根据各镇产业定位及产业区域准入标准，在现行考核评价体系的基础上，加大项目引入符合度、产业链构建、资源产出率、科技创新等方面的考核权重，对生态优先型的镇逐步弱化以致取消GDP、招商引资方面考核，让镇级政府有足够的时间和空间进行产业结构的调整以及产业链的构建，实现新的高效的产业集群模式。

作者单位：嘉兴市发展和改革委员会