矿业权价款“异化”及其防止建议

■ 邢新田

（中国矿业联合会地质勘查协会，北京 100037）

矿业权价款“异化”及其防止建议

■ 邢新田

（中国矿业联合会地质勘查协会，北京 100037）

矿业权价款“异化”的主要表现：“异化”为国家资源收益；“异化”为矿产资源有偿使用；“异化”为地方政府“以矿生财”，经营或变相经营矿权；“异化”为政府“一口价”，或市场公开叫“价”。价款“异化”的主要影响：地方政府截留和挤占全民所有的资源权益，并使其造成隐性损失；抑制着矿业权有效需求；成为出资勘查者能动性发挥的严重障碍，制约着矿产勘查开采发展；严重影响着地方政府形象。消除价款“异化”的建议：进一步加强对地方政府相关人员矿业法律法规及相关政策的宣传教育；推进矿产资源税费改革，完善矿产资源补偿费收取标准；规范地方政府矿业权出让行为，防止经营或变相经营矿业权。

矿业权价款；实质意义；权益归属；异化；对策

1 矿业权价款实质意义与权益归属

1.1 矿业权价款实质意义

矿业权价款（简称：价款）是矿产资源勘查开发中的重要经济关系，由于某些地方政府在执行国家相关法规与政策时发生了严重偏差而导致“异化”，因此，价款已成为全国矿业行业共同关注的热点问题。为有利于解决这一热点问题，应首先弄清价款实质意义，以便认清其权益归属，为消除价款“异化”提供理论支持。

关于价款实质意义，无论是根据国务院第240号令和第241号令，关于申请国家出资勘查并已经探明矿产地区块的探矿权或探明矿产地的采矿权，要按规定缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款或采矿权价款的规定，还是根据《资本论》的地租理论，矿业权价款是由于在同一勘查区块上勘查者追加的不同的勘查技术、勘查投资、勘查管理等生产要素而产生的级差收益，都可以清晰地界定，价款实质是属于级差地租第二形态。国家之所以要收缴价款是要维护国家已出资勘查探明矿产地的权益。

由此看来，由于价款的实质是出资勘查价值，它与出资勘查者的身份无关，即便是国家规定缴纳矿业权价款的条件消失了，其他出资勘查者探明矿产地的区块或矿产地的“权益”依然客观存在。因此，价款仅仅是个称谓而已，其内涵是在市场经济条件下，矿产资源“两权”清晰的必然要求。至于称谓并不重要，不叫张三也得叫李四，完全可以研究与商定，关键是正视勘查价值，维护出资勘查者的合法权益则是最最重要的，以利实施找矿突破战略，发展矿业经济。

1.2 矿业权价款权益归属

由于价款显现的是出资勘查价值的实质，就决定了“谁出资，谁受益”，当然“谁出资”即包括货币资本，也应包括智力资本。因此，无论是探矿权价款也好，还是采矿权价款也好，理所当然都应属于出资勘查者所有，即探矿权人所有。其因由是：

因探矿权价款是指出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权价值，而采矿权价款是指出资勘查并已经探明矿产地的采矿权价值，由此看来，都是出资勘查者勘查行为所致。所不同的是勘查行为行使的地质勘查程度有别，而产生的不同价值量。前者是指出资勘查者在地质预查和普查阶段，勘查探明矿产地的区块的探矿权的价值；后者是指其在地质详查和勘探阶段，勘查探明矿产地的采矿权价值，即“探转采”的价值。这里必须着重指出：采矿权价款≠采矿权价值。根据“权与益对等”的原则，即有什么权力，就创造什么利益，采矿权价款＝探明矿产地采矿权的勘查价值，即勘查权力创造的；而采矿权价值则应包含在矿产品的价值中，是开采权力创造的。

由此看来，探矿权价款属于出资勘查者所有，是名正言顺的；而采矿权价款只不过是采矿权人为有偿获取已探明矿产地的采矿权，而付给出资勘查者，即探矿权人勘查探明矿产地的对价费用，同样，归出资勘查者所有也是理所当然的。出资勘查价值既可以由出资勘查者依法随时流转获取矿业权价款；也可以经评估折资入股获得应有的股权；还可以待实现“探转采”后依法申请取得采矿权等。因此，价款权益归属于出资勘查者，即探矿权人所有。

1.3 实行矿业权价款制度主要作用

首先应充分肯定，实行矿业权价款制度以来，对维护国家以往出资勘查的权益和促进矿业权市场发展起到了有力保障与推动作用。一是有力维护了国家在传统的计划经济体制时期作为特殊的民事投资主体，投入近千亿元地勘费所探明的大量矿产地和形成的国家矿产资源资产的权益，避免了国有资产的流失。二是打破了传统的无偿取得矿业权制度，国家出资勘查形成勘查成果的矿业权实行有偿取得，促进了矿业权有偿取得的市场竞争机制的建立。三是为在市场经济条件下，维护出资勘查者的勘查收益提供了法规保障，激励了矿产勘查者找矿能动性，从而加强了新型矿业经济制度的建设，形成了以国有矿山企业和国有地勘单位为主体、多种所有制经济共同发展的矿业经济制度，构建了矿产勘查开发各种所有制经济平等竞争、相互促进的发展格局。如：据有关资料统计显示，在全国非油气在职地勘职工和全国拥有注册登记的地质勘查资质证书单位中，国有地勘单位与其他地勘单位几乎是平分秋色。四是从根本上改变了由国家统揽地质勘查费用的局面，促进了地质勘查投资多元化。如：据有关资料统计显示，全国地质勘查资金投入总量中，社会资金投入平均占60%以上，地勘投入大幅度增加，有力地促进了矿产勘查发展。五是“实践出真知”，矿业权价款制度的贯彻与实施，为进一步厘清矿产资源价值、出资勘查价值和矿产开采价值，充分发挥价格调节矿产资源勘查开发的发展，保护生态环境，更好地维护相关各方经济利益，推动矿业权市场建设，加强社会主义市场经济条件下矿产勘查开发经济关系理论研究提供了丰富的实践经验。

2 矿业权价款“异化”主要表现及其主要影响

2.1 矿业权价款“异化”主要表现

由于地方政府对国家矿业法律法规、矿产勘查规律、价款实质意义与权益归属缺乏充分认识，对价款误释、错用的现象较多存在，特别是收缴价款完全背离与扭曲了国家矿业法规关于缴纳价款的规定，使本应是出资勘查者的收益被侵占，反过来制约出资勘查者找矿能动性发挥，导致其只能以“打工仔”的身份追求技术劳务收入的畸形发展，从源头上制约着矿业开发，即价款“异化”。这已是当前矿业权市场上的突出问题和关注的热点。主要表现在如下几个方面：

(1)价款本应是出资勘查收益，却“异化”为国家资源收益。其实质是混淆了资源价值与勘查价值的本质区别。某些地方政府以“资源价值论”为由，以维护资源国家所有权益（简称：维护国家权益）为名高额收缴价款。有的地方政府规定企业出资勘查价款60%以上交省财政，市（县）财政再与企业“二八”分成；有的省政府通过红头文件以出让矿业权的方式把某某矿区资源出让给某某企业，把出让矿业权变为出让矿产资源，这种出让就意味着所有权的转移。这直接违背了国家《宪法》关于矿产资源“属于国家所有，即全民所有”，“不能买卖”的规定；也背离了《物权法》关于“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权”的规定；同时，也明显悖于财建[2010]1018号文件关于“对属于企业自行出资勘查探明矿产地的，不得收取矿业权价款”的政策要求。

应充分明确：国家出让矿业权是让渡的矿产资源使用权，而不是出让矿产资源所有权；是按照“两权”（所有权与使用权）分离的原则，借助于产权制度，发挥市场配置资源的决定性作用，优选有能力的矿业权人，为实现资源价值、维护国家权益创造前置条件。

(2)价款本应是体现出让以往国家出资勘查探明矿产地的矿业权，实行有偿取得，却“异化”为矿产资源有偿使用。其实质是混淆了有偿使用与有偿取得的原则区别。两者虽存在着互为依存的内在联系，具体表现在矿产资源有偿使用的价值与有偿取得勘查探明矿产地的矿业权价款共同存在于矿产资源资产价值之中，矿产资源资产价值＝矿业资源有偿使用的价值（资源价值）＋勘查探明矿产地的矿业权有偿取得的价值（勘查价值—价款）。也就是说只有存在着天然形成的矿产资源，才能通过出资勘查价值使其增值为矿产资源资产。反过来说，也只有通过出资勘查价值，才能使未知的矿产资源显现为资源性资产。

但是，两者也有原则区别：第一，价值来源不同。有偿使用价值来源于资源的自然价值，有偿取得价值来源于矿产资源出资勘查价值。第二，权益主体不同。资源价值归属于矿产资源所有者，而价款归属于出资勘查者。第三，指向客体不同。资源价值是指对作为实物资产的矿产资源所有权的有偿使用，而价款是指对无形资产的矿产资源使用权的有偿取得。第四，计收依据不同。有偿使用的资源价值是以耗减的资源为基数（矿产品×回采率系数）从价计收，而有偿取得的矿业权价款是以矿业权为单元评估计收。第五，收取时间点不同。有偿使用的资源价值是在矿产品市场销售之后征收，而有偿取得的价款是在矿业权出让时按规定一次或分期付款。第六，稀缺程度不同。矿产资源价值是不可再生的，其耗竭性与稀缺性是很明显的，而矿业权价款是出资勘查形成的，其稀缺程度远远不及矿产资源价值等。

因此，有偿使用与有偿取得虽有内在联系，但有本质区别，是不能混淆的。

(3)收缴价款本应是要维护以往国家出资勘查的权益，却“异化”为地方政府“以矿生财”，经营或变相经营矿业权。其实质是混淆了维护国家以往出资勘查的权益与经营矿业权创收的严格区别。地方政府扭曲了国家实行矿业权价款制度的意义，将其作为地方政府出资找矿，经营矿业权和创收的依据。某些地方政府受利益驱动将收缴价款作为“政府非税收入的新的增长点”，“以矿生财”，明文规定，凡申请在先的探矿权项目，特别是有找矿潜力的勘查项目，先由地方政府出资作预查和普查地质工作，由地勘单位施工；找到矿，由政府向社会拍卖出让，收缴矿业权价款；再以价款出资矿产勘查；更为严重的是有相当一部分不具备矿产地条件，甚至是“空白地”，也以有价拍卖出让探矿权，收缴价款。因此，某些地方政府从而发展到全面掌控矿业权和经营矿业权，把出让矿业权变为收缴垄断地租作为追求地方GDP增长和增加地方财政来源的重要渠道，与探矿权人争“权”、夺“利”。

(4)价款本应依法由评估机构评估确认，却“异化”为政府“一口价”，或市场公开叫“价”。其实质是混淆了探矿生产属于知识生产与一般劳务生产的明显区别。某些地方政府以评估价的两倍收缴矿业权价款，忽视了探矿生产属于知识生产，提供的是信息产品的特殊性，其价款（价格）形成是有特定内在规则与形成机制的，只能由专业的评估机构评估确认。因此，仅把评估作为一个程序，无论是由政府定价（被称为政府“一口价”），还是由市场供求方公开叫“价”，都不能有效发挥矿业权价款（价格）在矿业权市场发展中的调节作用。

2.2 价款“异化”的主要影响

(1)地方政府截留和挤占全民所有的资源权益，并使其造成隐性损失。矿产资源国家所有，即全民所有。矿产资源国家所有财产收益，只能按照国家矿业法规和相关政策的规定按时收缴资源补偿费与资源税，并按规定比例进行分配，以保证国家收益落实在所有者——全民的身上。

严格说来，全民所有的资源收益不能由当代国民全部享用，其中包括从后代那里预支的自然资源消耗的补偿。因此，有的国家在资源收益中提取一部分建立“后代基金”，或称为“未来基金”。党的十八大已经明确提出，“建立代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，其实质完全可以解读成是为实现马克思曾深刻指出的“把土地（应当是广义土地）改良后传给后代”而进行的资本储备，体现了代际公平。

地方政府制定“土政策”，擅自增加矿业税费科目和修改税费标准，以维护国家权益为名，征收高额价款。因为作为国家出资勘查收益的价款中央与地方是“二、八”分成，而作为国家权益的资源补偿费中央与地方是“五、五”或“四、六”分成，显然，地方截留和挤占全民所有的资源权益，而且地方政府更没有预留给后代使用的意识。其实质是以维护国家权益为名，以实现地方创收为实，透支后代财富，肥了地方财政。

还应该着重指出的是，尽管当前维护国家权益的资源补偿费较低，应由中央政府统筹矿业税费改革，把调整资源补偿费收缴标准提到议程，或下发文件采取过渡措施（见下文简述），但在未调整之前，地方政府应积极向上反映意见，不能各自为政，更不是将出资勘查收益“异化”为国家资源收益的理由。这不仅侵占了出资勘查者的合法权益，而且表面上看来维护国家权益一次性征收了数额巨大的价款，实质是将今后几十年的矿产资源以不变价变相出卖，恰恰是给国家资源权益造成隐性损失。

(2)抑制着矿业权有效需求。市场价值规律，实际上是以“看不见的手”（价格）自发调节市场发展的规律，市场经济需求定理告诉我们，社会某商品（生产要素）市场价格与需求量成反比变化。因此，矿业权有效需求与矿业权出让价格相联系，由于价款“异化”，实行政府“一口价”，或市场公开叫“价”，使探明矿产地的区块探矿权价格和探明矿产地的采矿权价格，背离了其价格形成的特定内在规则。过高的价款必然抑制着矿业权总供给与有效总需求相对均衡，从而制约矿业权市场正常发展。

这是有实践教训的，例如：曾一度把本应是通过竞争勘查技术实力来优选勘查者的探矿权交易场所变为“外行”追逐眼下经济利益、炒卖矿业权的战场，使探矿权市场有效需求得不到保障，“内行”靠边站、“探者无其权”；又如：在固体矿产勘查投入中，政府财政资金投入曾一度挤占了社会资金投入，据2007年有关资料表明，政府财政资金已占70%以上，处于主导地位；再如：矿业权市场曾一度产生社会资金投入减少，矿业权出让量降低等“两少两降”现象等。这都是由于价款“异化”抑制矿业权有效需求的突出例证。

(3)成为出资勘查者能动性发挥的严重障碍，制约着矿产勘查开采发展。价款“异化”，明显造成“一赢两损”，虽地方政府赢得高溢收入，但直接损害了探矿权人与采矿权人的切身利益，制约着矿产勘查开采的发展。

首先，直接损害了出资勘查者的切身利益，把本应是显现的出资勘查收益，却“异化”为耗减国家资源补偿的收益，并被地方政府占有，严重挫伤找矿积极性，导致探矿主体不得不放弃找矿主业，以技术劳务成为资本的“雇佣者”和出资人的“打工者”，自然直接制约找矿突破战略的实施。

价款“异化”不仅从源头上制约着矿业发展，而且也直接损害了采矿权人的切身利益。由于将价款“异化”为资源价值，把维护国家权益的时间前移到矿业权出让时间点上，资源既没有发现，也没有探明，更没有动用，以维护国家权益为名，高额征收价款，是毫无道理的，如同土地收取地租得在庄稼收割入仓之后，这应是一般常识。将采矿权人开采几十年，逐年分摊的资源成本，却要在矿业权出让时一次征收；而且待矿产品销售，还要按规定缴纳资源补偿费与资源税，使采矿权人两次承担维护国家权益的费用，造成严重经济负担，直接损害了采矿权人的切身利益，必严重挫伤其能动性，直接制约着矿产开采发展。并且导致不同规模的矿山不能平等使用矿产资源的政策环境，矿山开采规模越大其负担越重，容易产生采富弃贫的掠夺性开采，造成浪费资源、破坏环境、国家资源权益流失的严重后果。而且还遗留下深层次的潜在问题，即将高额征收价款，采矿权人将加大的采矿权交易成本转移到矿产品的价格上，最后让社会埋单。

(4)严重影响着地方政府的形象。地方政府经营或变相经营矿业权，使地方政府既以授权履行矿产资源所有者特殊民事主体的身份出让矿业权；又以矿业权市场管理者行政主体的身份管理矿业权；还以矿产勘查出资主体的身份经营或变相经营矿业权。地方政府“三权合一”的权利成为矿业权市场的高度垄断者，以权寻租，与矿业权人争“权”、夺“利”，无疑直接影响着市场的公正性和政府公信力与执行力等。

3 消除价款“异化”的建议

3.1 进一步加强对地方政府相关人员矿业法律法规及其相关政策的宣传教育

通过对地方政府相关人员矿业法律法规的宣传教育，使其进一步理解：矿产资源所有权与其使用权的内在联系与本质区别；矿产资源国家所有不能买卖，矿业权属于用益物权，其财产权依法受到保护；国家在矿产资源所有权上设置与让渡矿业权的根本意义是让渡使用权而不是所有权；矿产资源有偿使用与矿业权有偿取得的原则区别，有偿使用是对有形资产的矿产资源自然价值而言，体现的是资源价值，是先使用，后付费，有偿取得是对无形资产的矿业权而言，包括出资勘查探明的矿业权，体现的是出资勘查价值，是先付费，后使用；探矿权与采矿权虽同属于矿业权，都是矿产资源的使用权，但两者也有重要区别，探矿生产属于知识生产，提供的是有无矿产资源、能否开采利用的信息产品，采矿生产属于物质生产，提供的是矿产品；国家征收国家出资勘查探明矿产地价款和实行矿业权价款制度重大意义等等。

通过对上述诸重要问题的深刻理解，以便使地方政府相关人员更加自觉地贯彻实施国家矿业法律法规及其相关政策，以便把资源价值与勘查价值、有偿使用与有偿取得、维护国家资源权益与实现地方政府创收、矿产勘查知识生产与一般劳务生产等严格区别开来。使地方政府按照国务院第240号令第十三条和第241号令第十条规定收缴矿业权价款，以从理论认识与实践操作的结合上，防止和消除价款“异化”。

3.2 推进矿产资源税费改革，完善矿产资源补偿费收取标准

实事求是地说，价款“异化”有其客观因素。主要源自作为矿产资源有偿使用真正载体的矿产资源补偿费率远远低于矿产资源真实价值，给地方政府价款“异化”提供了外在原因。

矿产资源补偿费相当于绝对地租，体现的是矿产资源价值，是国家所有权益的经济利益法定表现形式。但由于矿产资源补偿费自1994年执行以来尚未调整，而其间矿产品价格和矿山利润却上涨数倍，导致当前矿产资源补偿费收缴率太低。当时测算标准为0.5%—4%不等，平均为1.18%，而据有关资料表明，2009年实际收取资源补偿费仅占矿业销售总收入的0.63%。显然，我国矿产资源补偿费已被边缘化，正因为此，使地方政府以维护国家矿产资源权益为由，错位征收矿业权价款，这是价款“异化”不能回避的外在因素。由此看来，推进矿产资源税费改革，完善矿产资源补偿费收取标准，是防止与消除价款“异化”的一项重要举措。

为此建议：应统筹矿业税费改革，加强顶层设计，特别防止“头痛治头，足痛治足”，单纯提高矿产资源补偿费率，给矿山企业造成新的经济负担。应坚持系统论的观点，整体设计矿业税费改革。首先应从矿产品属于矿产原产品的矿业产业属性上，取消增值税，或大大降低增值税率；将补偿费与资源税合并，维护其财产权属性，其称谓可商定，合理确定收取标准，真正体现资源价格。充分发挥矿产资源合理价格对矿产资源勘查开发与保护生态环境的有力调节作用，以利于维护矿产资源国家所有权益。国家矿业税费政策完善，厘清资源价值与勘查价值的界限，使地方政府征收矿业权价款回归遵守国家矿业法规规定，消除价款“异化”。

3.3 规范地方政府矿业权出让行为，防止经营或变相经营矿业权

由于地方政府违规行政，“以矿生财”，经营矿业权是价款“异化”的重要诱因。为解除这一诱因，规范地方政府矿业权出让行为，应切实作到三个防止：

一是应切实防止地方政府“以矿生财”，把收取价款作为地方经济新的增长点。坚持运用市场机制，借助于产权制度出让矿业权，优选有能力的矿业权人，有效地勘查与开采矿产资源，为维护矿产资源国家所有权益和矿产资源服务于经济社会发展创造前置条件。二是切实防止地方政府以行政权取代市场资源配置权。遵循市场经济规律和矿产勘查开采规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用。三是切实防止地方政府与矿业权人争“权”夺“利”。凡是社会资金能进入的矿产勘查开发项目，国家财政资金就不能进入。如果政府财政资金作商业性矿产勘查和矿业开发，应坚持政企分开，实行“政府出资办企业，企业出资作勘查”，政府出资办的企业与其他单位在矿业权市场上公平竞争，处于平等地位。要防止政府把有找矿前景的勘查区块和优质矿产地协议出让给自己办的企业，以权寻租。政府出资投入矿产勘查开发，一般不宜兴办新的企业，应将这笔资金投入到国有地勘单位改制，加强矿产勘查，实施找矿突破；投入到国有矿山企业，推进其改革，提高国家矿业集中度，构建国家大型与超大型矿业集团公司，提高我国矿业企业国际竞争力。

地方政府实现三个防止，以利规范自身出让矿业权行为，坚持依法出让矿业权，防止经营或变相经营矿业权，价款“异化”自然就消除了。

[1]文正益.矿业权价款只是国家出资勘查资本权益的回报——对矿业权价款制度扩大化的思考及建议[J].中国国土资源经济,2012(4):9-11.

[2]王希凯.矿业权价款不是矿产资源有偿使用[N].地质勘查导报,2008-04-17(07).

[3]李裕伟.矿产资源法立法若干问题辨析[J].中国国土资源经济,2012(12):14-15.

[4]张文驹.理顺矿业改革思路要从产业定位开始[J].国土资源导刊,2013(9):48-50.

[5]梁小民.经济学是什么[M].北京：北京大学出版社,2001:24.

Suggestions on Preventing Alienation of the Price of Mineral Property Rights

XING Xintian

(Mineral Exploration Branch of China Mining Association, Beijing 100037)

This paper introduces the main performances of alienation of the price of mineral property rights , such as national resource income; compensated utilization of mineral resources; making money dependence on the minerals by local government, and operating mining right in disguised form; fixing price by the government, or open outcry in the market. And then it offers the main effects, these are: local government holds back and forcibly occupies recourses' equity owned by the whole people, and inhibit the effective demand of mining right. All of this has become serious impediment for capital contribution perambulator to exert fully, and restricted the mineral exploration mining development. As a result, the image of local government is affected seriously. In light of this, this paper proposes that we should further strengthen the propaganda education about mining laws and regulations and related policy of relevant personnel of local government. The mineral resources tax and fee reform must be promoted; and the collection standards of mineral resources compensation fee must be improved. In addition, we should regulate the behavior of local government on mining right transfer; and prevent operating mining right in disguised form.

the price of mineral property rights; real meaning; rights belongingness; alienation; countermeasure

F407.1;F062.1

C

1672-6995(2014)01-0008-05

2013-11-08；

2013-11-20

邢新田（1941-），男，河北省冀州市人，教授级高工，曾任中国冶金地质勘查总局局长，现任中国矿业权联合会地质勘查协会名誉会长，主要从事地质勘查和矿业经济研究。