甘肃省M市行政人员伦理道德状况调查
2014-02-03梁小云尚明瑞
梁小云，尚明瑞
（甘肃农业大学人文学院，甘肃兰州 730070）
甘肃省M市行政人员伦理道德状况调查
梁小云，尚明瑞
（甘肃农业大学人文学院，甘肃兰州 730070）
本文运用实证的研究方法，对甘肃省M市不同地区行政人员的伦理道德状况进行了调查，通过对个别行政人员伦理道德失范现象进行分析，进而有针对性地从官员回避制度、行政人员问责制等多方面提出了应对策略。
行政人员；伦理道德；调查研究
一、相关概念的界定
（一）行政人员的界定
行政人员一般是指国家行政机关中作为行政主体、代表国家运用行政权力、从事行政活动的人员。本文所说的行政人员特指地方政府及其所属工作部门中的公务员。
（二）行政伦理道德的界定
本研究从行政人员的视角来界定行政伦理道德，它主要指的是行政人员在行使权力、从事公务活动的过程中，所应遵守的伦理道德价值理念、伦理道德行为、伦理道德规范的总和，是一种特殊的职业道德。
（三）行政伦理道德失范的界定
从本质上来说，行政伦理道德失范是一种行政权力发生了异化的现象。本来行政权力是一种公共权力，是国家权力的重要组成部分［1］。它所管理的对象是社会公共事务，它追求的目标是一种公共利益的最大化。然而有些行政人员在获得行政权力后，面对角色和利益冲突，他们往往会把行政权占为己有，使行政权力成为谋取个人私利的手段和资本。这种现象则称为伦理道德的失范。
二、研究设计及过程
本研究的信息数据收集以调查问卷为主，访谈和观察为辅。具体研究设计及过程如下:
（一）问卷设计与对象选取
调查问卷主要以客观性问题为主，采取分层抽样的原则，以保证调查对象的随机性与代表性，以此提高本研究的广泛度和外部信誉度［2］。所设计的问卷调查分为两类，一类是针对行政人员，共发放200份，回收178份，回收率89%。内容涉及人生观与价值观、金钱观、政绩观、权力观、角色认定以及道德观等众多相关问题。另一类发放对象是社会公众，共发放100份，回收92份，回收率92%。问卷内容主要涉及公众对行政人员的期望、公共事务的参与度、对政府的信任度、生活状况等众多涉及社会公众贴身利益的相关问题。
（二）数据处理
根据抽样对象的总体情况和研究设计，以职业、职位、收入、价值观等为依据，确定了进行数据整理与分析的分类标准，进而运用SPASS统计软件对数据得分进行了相关分析。
（三）研究过程
在2013年2—4月份，根据本研究确定的取样原则，进行了本次调查研究。在此过程中，对县乡政府及其所属部门进行了实地调查访谈。在同年5月份，对回收的有效问卷进行了整理和分析，形成了系统的数据材料。另外，参阅了大量的相关文献，在此基础上形成本文。
三、调查结果与分析
（一）对行政人员伦理道德的总体评价
总体来看，M市行政人员在大是大非的问题上原则性还是很强的，道德主流是积极向上的。在对行政人员伦理道德的总体评价中，认为行政人员的伦理道德现在处于高水平的被调查者占调查样本人数的7.74%，33.77%的被调查者认为行政人员的伦理道德处于较高水平，30.29%的被调查者选择了一般水平。同时，在采用五点量表法进行统计分析时得到了同样的结论：被调查者对行政人员伦理道德的总体评价处于一般偏上的水平（见表一）。
表1 行政人员伦理道德总体评价均值
（二）个别行政人员伦理道德出现问题及其原因分析
1.“官本位”意识浓厚，缺乏正确的权力观。
在调查公共行政人员时发现，有75%的同志认为自己当初选择这个职业是想获得一份稳定的工作，心中并没有为他人服务的概念。在问到如何看待自己手中的权力时，有47.5%的同志认为是靠自己辛辛苦苦挣来的，是自己应得的；有35.5%的同志认为是自己所在单位最高负责人给予的；只有17%的同志认为是国家赋予的，应该对国家和人民负责。另外，在访谈社会公众时发现，有90%以上的民众对“当官的”存在“畏官”、“怕官”和“敬官”共同心理。如此种种的社会风气，造成有些公务人员在行使权力的过程中更加得意忘形和肆无忌惮，使他们在权力的追逐中发生了价值观偏离。一些行政人员利用手中掌握的权力和社会资源进行权钱交易、权色交易、官商勾结；还有一些行政人员是“在其位不谋其政”，对老百姓的生活不闻不问，而置身于升官发财，使权力成为一人之权力。
2.宗法意识浓，在选拔用人上有失公正、公平。
在问卷调查中发现，有32%的同志是靠关系进入组织的。在采访社会公众时，有不少人对拉关系、走后门的现象表示理解，他们认为既然有关系为啥不用，但是大多数人不赞同这种行为。在访谈公共行政人员中发现，有很大一部分同志徇私的原因是自己抹不开脸面，无法开口说“不”，尤其是面对自己领导的要求。所以有些同志在选拔和用人上没有按照公平、公正原则，而是结合了自身的利益，从主观意志出发，凭借自己的好恶为国家选拔人才，这样选拔上来的同志要么没能力，要么在其任职期间又重新组成一个新的利益团体，如此循环往复，不仅造成部门内部的整体协调，使内部人际关系复杂化。而且在行政过程中相互牵制和干扰，影响行政活动的执行，办事效率低下。更重要的是，那些真正有能力的人才却被拒之门外，造成国家干部队伍的损失。
3.职业道德素质差，缺乏行政责任感。
首先，我国行政机关在岗位设置上层次过多，机构臃肿、人员众多和职责分工不明，这种设置上的缺陷和弊端不但给国家带来了沉重的财政负担，而且容易造成人浮于事和政令执行不畅。在调查中，有42.5%的同志在考勤后会擅自离开自己的岗位，有36.5%的同志仅仅是为了熬时间和不被领导抓住而坚守岗位，只有21%的同志是心甘情愿地坚守岗位。调查离岗的原因时，90%以上的同志认为待在单位没事干、太无聊和存在侥幸心理，认为被抓住的几率不大而且就算抓住了也不会受到严重的惩罚。
其次，由于我国行政责任追究弹性较大，大都是“同体问责”，“异体问责”做得不够全面，好多官员的问责大都是“有名无实”，问责雷声大、雨点小［3］。加上透明度又不高，存在暗箱操作的嫌疑，所以起不到真正的监督作用。在访谈中发现，个别行政人员在执行行政活动的过程中，办事缺乏程序，在制定政策时，存在一锤定音的现象和小团体利益至上，忽视了国家和人民利益；瞎指挥、空折腾，成为某些公务员的一贯作风；有的玩忽职守，搞形式主义；有的得过且过只管享受不理政务［4］。工作中一旦出问题，就相互推卸责任，往往是“大事化小、小事化无”。更有甚者，有些高官为了保护自己，选择丢卒保帅，会让下属当“替罪羊”。
4.大搞政绩工程，寻求经济利益最大化。
一方面，我国行政单位对行政人员升值考核和年终考核的标准无非是“德、能、勤、绩、廉”五个方面，因为“能、勤、绩”三方面是硬性条件，“德、廉”具有很大的弹性空间，所以行政部门对人员进行考核时更侧重工作实绩，直接或间接地忽略了行政人员的道德考评。这种考核制度的缺陷和漏洞让行政官员投机取巧，工作中倾向于“表面工程”，对关系老百姓切身利益的大事漠不关心。
另一方面，他们会在政治这种无形的市场上追求自己最大的经济效用，把自己变成一个追求经济利益最大化的“经纪人”［5］。这些官员会利用手中的权力和地位进行权力设租、权力寻租、权钱交易等违反行政伦理道德的不法行为。调查结果显示，有37.9%的同志有过权力交易的行为，而在这些人中有78%的同志职务较高并且大都是党员。
5.自制能力差，缺乏原则性。
在行政组织中，行政人员往往会不自觉地把自己划分为某一团体或阶级，造成上下级分明。上级居高临下，下级唯唯诺诺。正是这种默契，致使等级观念越强，上级可能会刚愎自用，而下级为了讨好和迎合上级大都会选择“拍马屁”、知情不报或报喜不报忧等混淆视听的不良行为。面对这样的组织，难免不会造成“近朱者赤、近墨者黑”。在访谈中了解到，个别同志为了不让自己成为众矢之的，成为他们的“公敌”，会产生从众心理，进而选择了“同流合污”。
四、研究结论与对策
（一）以“公民本位、社会本位”取代“官本位”作为行政人员的指导理念
我国政府模式已经从管理型向服务型转变，它的本质就是把公共权力交还给社会，把自己当作人民的公仆，全心全意为人民服务。服务政府把自己视为顾客，目标就是为顾客提供满意的服务，一切以顾客为中心［6］。以前的管理型政府追求的是效率，而服务型政府强调和追求的是效益。从公众的需要出发制定公共政策，寻求双向效率。所以作为公众利益的代理人行政人员，要合理利用自己手中的职权，以全心全意为人民服务为宗旨，在权力运行过程中秉承服务、公平、大公无私的精神，摈除“官本位”思想，以适应新的服务型行政体制。
（二）在用人选拔上采取相对严格的回避制度
所谓回避，就是当公务员在行使职权的过程中因其与所处理的公共事务有一定利害关系时，为了保证公平、公正，根据相关法律规定，使其回避的一种法律制度［7］。
鉴于宗法思想给行政工作造成的种种弊端，所以对公务员实行回避制度是势在必行的而且必须严格执行，这样才能避免和减少各种用人上的不良之风，重建公民对政府的信任和支持，提高干部群众的主动性和积极性，为行政人员廉洁奉公、依法行政创造良好的条件和环境。
另外，在公务员的选拔上，一开始就要格外谨慎，通过公开招考、严格审查、公开化录用等公正、公平的法定原则，经过多次考试、层层筛选，最终选出一批真正“德才兼备”的优秀人才进入公务员队伍，并根据职业发展的需要，有针对性进行业务培训和职业道德的宣传和教育，努力把每一个行政人员培养成一名合格的行政执法者，为人民和社会做出积极的贡献。
（三）精简机构，健全行政人员问责制
一是“谁来问责”。我们要在同体问责的基础上加大异体问责的力度和广度。首先，强化人大的监督，保障人大的独立性和权威性。其次，加大政务信息的公开度，以提高和调动民众的参与性。第三，就是发挥社会舆论的积极作用，放松对社会大众媒体的限制，让其拥有独立报道的权利，利用其监督行政人员，检举其不法行为。
二是“问什么”。就是拓宽问责对象和问责内容。应该把所有行政人员都纳入问责对象，只要是公职人员就谁都不能例外。而且问责内容应包括行政机关的所有工作，尝试把责任追究从安全责任事故向岗位平庸拓展，从追究“乱作为”官员向“不作为”官员延伸。
三是“怎么问”。应该按严格的法定程序进行责任认定，进行明确的职责划分，职权越明确，责任也就越清晰，责任也就容易。只要符合问责的条件就应果断地采取问责机制，对那些需要救济的问责对象，也应开设公正的司法救济渠道。
四是“如何究”。一旦责任认定清楚，就必须按照制度所规定的处理要求对相关责任对象进行严肃的处理，决不能“姑息养奸”、“虎头蛇尾”，要把问责真正贯彻落实下去。
总之，要想建立完善的官员问责制就必须解决好权大于法、权力只对上级负责和热衷于权力而漠视责任三关。
（四）摈弃考核官员绩效的片面指标，强化社会赏罚机制
根据美国心理学家佛隆的期望理论，人总是渴求满足一定的需要和达到一定的目标，这个目标反过来对于激发一个人的动机具有一定的影响，而这个激发力量的大小取决于效价、工具性或手段性、期望，它的模式如下：
VIE激励模式
佛隆的激励公式实际上说明了目标激励模式的完整心理机制［8］。另外根据马斯洛需要层次理论，行政组织首先应满足其成员吃、住、行等基本的生理需要，让他们无生活之忧，在此基础上利用经济手段来激励和调动行政人员的工作积极性，但是不能把经济、物质的刺激当成唯一的激励手段，还应注重精神方面的奖励，包括荣誉、地位等方面。
同时也要努力为行政人员营造一个健康、舒适的工作氛围，要有相应的绩效考核机制，改变对公务人员片面考核的制度，变定期考核为不定期考核，内部考核为公开考核，充分发挥日常考核和社会公民监督的作用；行政部门在考核和衡量行政人员的政绩时，不能光看表面，要看这些政绩是否是为老百姓而做，是否是老百姓所需要的，这些政绩有没有劳民伤财和超出了政府的经济能力而加重老百姓的负担，这些政绩必须是实实在在、没有弄虚作假、没有急功近利。胡锦涛同志曾指出，考核干部的政绩，既要看经济建设成果，又要看社会进步；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济增长的总量，又要看人民群众得到的实惠［9］。这一重要论述直接概括了行政人员应该坚持的政绩观。
（五）激发行政人员的道德自律性，加强行政组织文化建设
一方面，行政人员作为行政主体也是行政伦理道德建设的主体，就必须具备独立思考和辨别事物的能力，保持洁身自好，秉承正义，坚持自己的原则。尤其是面对组织内部道德冲突,应做到“不唯上只唯实”。在伦理道德修养方面，应遵循伦理道德规范，而且是发自内心的捍卫和遵循，积极反省自身，强化道德意识，及时发现问题，尽力做到自身道德行为的自觉自律化，这样才能使伦理道德内化为他们的价值标准和价值目标，进而成为他们的道德信念，变成其道德行为的动力。
另一方面，应建设良好积极向上的组织文化，因为它对行政人员的行为方式起着潜移默化的作用。建立一套以平等、民主精神作为其发展核心和组织成员共同认可接受的伦理价值观，协调和制约个体的行为，使他们的行为方式和价值观念自觉的趋向一致。只有在这种和谐的组织文化氛围下，行政人员才会把组织当作自己的家，才会主动、自愿地为组织的发展出谋划策，自愿组成一个和谐的团体进而使其功能发挥最大化。●
［1］李胜利，王敏.行政道德对行政权力滥用的制约探析［J］.探索与争鸣，2013，（02）.
［2］阮梦君.关于公务员道德人格问题的调查与思考［J］.科学·经济·社会，2009，（2）.
［3］齐宜光.从行政生态学视角解读行政问责制的困境［J］.管理观察，2009，（1）.
［4］何周富.关于成都市公务员行政伦理道德的调查研究［J］.四川行政学院学报，2002，(5).
［5］甘慧琛.关于公共行政人员的行政伦理失范［J］.黑龙江对外经易，2006，（3）.
［6］曾政伟，赖慧敏.公共行政体系的双重构建—服务型政府与行政伦理建设［J］.吉林广播电视大学学报，2006，（3）.
［7］舒放，王克良等.国家公务员制度［M］.北京：中国人民大学出版社，2010.184.
［8］黄达强，王明光.中国行政管理大辞典［M］.中国物资出版社，1993.8.
［9］吴声功.服务型政府的构建［M］.北京：社会科学文献出版社，2006.7.
D630.3
A
1009-6566（2014）05-0059-04
2014-07-08
梁小云（1989—），女，甘肃定西人，甘肃农业大学人文学院硕士研究生，研究方向为伦理道德与政府绩效。
