政府成本的经济学释义

崔慧永

（吉林师范大学吉林省马克思主义中国化研究中心，吉林四平 136000）

政府成本的经济学释义

崔慧永

（吉林师范大学吉林省马克思主义中国化研究中心，吉林四平 136000）

政府成本首先是一个政治问题，但同时也是一个经济问题。从经济学视角界定，政府成本是政府为实现公共利益而行使职能时所产生的社会物质资源的耗费。理解经济学意义上的政府成本的关键是运用机会成本思想。

政府成本；经济学；机会成本

政府成本与政府绩效问题已经成为世界性主题之一。许多人从不同的角度对此问题进行研究，取得了一定的成果，但从经济学视角对政府成本与政府绩效问题进行研究的较少。本文将试图以经济学视角、用经济学中的成本理论解释经济学意义上的政府成本含义。

一、政府成本亦是经济问题

（一）政府成本首先是政治问题

政治就是关于重要公共利益的决策和分配活动。政治行为和政治活动具有根本性、公共性、全局性和权威性的显著特征［1］。公共利益的最终代表者是政府，政府是公共利益的决策和分配活动的实施者。政治在我国语境中的含义，就是国家的治理和政府的活动。政府是社会不断进化发展的产物，并不是天经地义就有的。人本性上是一种政治动物，具有社会属性，人类生来就有合群的性情，所以能不期而共趋于这样高级的（政治）组合。整体意义上的人即人类有人类的公共利益，而个体意义上的人即个人有个体的私人利益，二者之间有时是矛盾的。为了保证人类具有根本性质的公共利益的实现，“于是每一个别成员的一切私人判决都被排除，社会成了仲裁人，用明确的法规来公正地和同等地对待一切当事人”［2］，社会（即仲裁人）的具体化就是政府。

政府代表着公共利益，在现代文明社会里，没有政府是不可思议的。既然政府的存在性毋庸置疑，那么政府就要行使职能发挥作用。政府行使职能决不是抽象的活动，是实实在在的、非常具体的活动。与“没有耕耘就没有收获、没有投入就没有产出”的道理一样，政府为了实现公共利益的目标行使职能必须先要消耗一定的资源，这就是成本投入问题即政府成本。简单地讲，政府成本是因政府活动所产生的成本消耗，政府成本直接与政府自身密切相关。“因为‘政府’主要是政治学和行政学的研究对象”，……“从学科分类上看，有关政府的研究应归在政治学科”［3］，因此，政府成本作为政府活动的一个方面，首先是一个政治问题。

（二）政府成本问题的经济性

经济学主要解决的两大基本问题之一就是“效率”问题。经济学研究的逻辑起点是资源的稀缺性。社会资源是稀少、缺乏的，这是相对于人类的欲望而言的。一方面，人类欲望的最大特点就是无穷无尽。人类的无穷欲望产生了对资源的无限需求。另一方面，资源的数量是有限的，不足以满足人类的欲望。相对于人类的无穷欲望而言，资源总是不足的，这种资源的不足性即为资源的稀缺性。假设资源的数量是无限的，能无限量地生产出各种物品，人类的欲望能够完全地得到满足，那么“在这个丰裕的伊甸园里，不存在经济品，即稀缺物品或供给有限的物品。所有的物品都是免费的，像沙漠中的沙和海岸边的海水。价格和市场互不相关。的确，经济学不再是有用的学科。但任何社会都不可能达到有无限可能的乌托邦。物品是有限的，而需求却无限。”［4］资源是稀缺的，用稀缺的资源来满足人类的无穷欲望，其结果必定是不能够充分满足人类的欲望。因此人类面对无穷的欲望就要有所取舍，尽量“最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要”——这就是“效率”问题——经济学需要解决的问题。

政府是人类公共利益的代表者，在其行使职能时需要耗费社会资源，而政府占用的社会资源是稀缺的。一方面，只要人类社会存在，政府就要存在，政府为了维持自身的存在，需要不断地消耗社会资源；同时，政府行使职能，更加需要不断地消耗社会资源。这样，政府对社会资源的需求是无限的。另一方面，政府所能占用的社会资源是有限的。政府属于非生产性机构，本身不会生产其自身所消耗的产品，因而就凭借其自身的政治权力，强制地、无偿地参与社会产品的分配，从社会成员——私人那里取得自身履行职能所需要的社会产品。私人生产的产品数量是有限的，政府的征税行为常常会引起私人的强烈反对，政府与私人之间在占用社会资源上的矛盾，使政府只能从私人那里取得私人的小部分产品，这就更限制了政府行使职能所占用的社会资源的数量。所以，政府也面临资源稀缺的问题。政府对社会资源需求的无限性与其能够占用的社会资源的有限性二者之间产生了矛盾，这必然要求政府提高社会资源的使用效率，因此提高行政效率已经成为当代的热点问题之一。从这一角度来看，政府消耗的社会资源即政府成本具有经济属性，政府成本也是一个经济问题。

二、政府成本的经济学界定

关于政府成本的内涵，不同的人给予了不同的界定，主要有两种情况：①笔者称其为“大政府成本”与“小政府成本”说。有人从政府起源说的角度为政府成本界定，认为政府成本是社会中的人们为维持政府及其运作所付出的社会资源，包括精神资源（意识形态）和物质资源（通过征税、国债等形式）。与此相对应，仅从政府所耗费的社会物质资源来定义政府成本即小政府成本。这些人研究的是小政府成本。②广义与狭义的政府成本说。有人认为广义的政府成本包括政府的各种费用和开支，以及由此引发的损失；也有人认为狭义政府成本仅指政府的各种费用和开支。就上述两种情况的界定，多数人是在广义的政府成本上做研究。尽管不同的人从不同的角度来研究政府成本，但是还没有人真正从经济学的学科角度来给政府成本下定义。

成本是经济学中一个非常重要的概念，是以货币支出来衡量的从事某项经济活动所必须支付的代价。政府成本首先是一个政治问题，同时也是一个经济问题，政府在近代开始成为经济学的研究重点。从经济学的角度定义政府成本可以参考上述经济学中的成本概念。笔者认为，经济学视角的政府成本可以定义为“政府成本是政府为实现公共利益而行使职能时所产生的社会物质资源的耗费。”从经济学的视角理解政府成本，应该注意以下几方面的内容：

（一）政府成本产生的主体——“政府人”，是具有“经济人”性质的政府人

政府人是政治人的特殊类型，在广义上是指所有履行国家职能的人员。政府人既是整体意义上的政府组织机构，也是具体化的政府中的公务人员。在现代的任何国家里，离开了这支队伍，政策就无法执行，国家机器就无法运转。政府人在为公共利益的决策与执行过程中产生了政府成本。“西方资本主义国家把政府人看做如同经济人假设那样具有在政治市场上追求自身利益最大化的本性，甚至根本不承认存在着公共利益，如公共选择理论派主要代表布坎南所说：‘对公共利益这种说法我是不赞同的。既然独立的个人有其自己的利益，那么，公共利益之说在我看来，就是无稽之谈了。’”［5］布坎南的话在一定程度上存在偏激，但却一针见血地指出政府人的“经济人”性质。这也印证了政府成本的经济性。

（二）政府成本涉及的范围——社会物质资源

“大政府成本”与“小政府成本”的差别在于是否包括社会公众让渡的精神资源。考量社会公众必须让渡的精神资源，社会要存在、发展，必须由政府作为代表进行管理，社会公众必须把自己的部分权力交给政府代为行使，虽然这部分权力相对于个人来讲是“无价”的，这种无价，既可以理解为价值无穷大，无法用“数量”来具体衡量，也可以理解为是价值的抽象与升华，超越了价值的量的规定而不能用“数量”衡量。无法衡量的价值无穷大或不能衡量的抽象无价的精神资源在数量方面的精确处理的意义并不大，因而在政府成本的研究中不考虑这部分内容，研究者都选择了小政府成本即物质资源的耗费的研究范围。在广义与狭义的政府成本定义中，狭义的政府成本仅指政府的各种费用和开支。“把政府成本的概念仅仅局限于政府最终消费支出或者财政支出问题上，是有失偏颇的。我们不能说政府的最终消费支出不是政府成本，但它是政府成本的一部分而不是政府成本的全部，也仅仅是政府成本的小部分而不是政府成本的大部分。……这种界定政府成本最大的缺陷是掩盖了更大意义上的政府成本。”［6］“小政府成本”与广义的政府成本研究范围基本上是一致的，即研究政府对社会资源的耗费。经济学中的政府成本的合理外延就是社会物质资源。

（三）政府成本的内容——政府显成本与政府隐成本之和

经济学中的成本有显成本与隐成本之分。显成本是厂商购买所需要投入物的实际支出。显成本就是一般会计学上的成本，即账面成本。隐成本是厂商在生产过程中或经营活动中所使用的自己所拥有的投入物的价值。厂商所有的显成本和隐成本之和构成其总成本。这个总成本才是厂商生产的真实的总成本。

政府显成本是政府的实际支出，是政府的账面成本。这部分成本可以分为两部分：不变成本与可变成本。政府不变成本是政府为维持自身存在所耗费的社会物质资源，例如办公场所的修建与维修、办公设备的购买与更新、办公人员的工资与福利等。政府可变成本是政府行使职能所耗费的社会物质资源，例如政府进行公共决策所需的成本、执行公共决策所需的成本等。有人认为“政府成本是政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发的现今和未来一段时间的间接性负担。”［7］定义中“政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支”被认为是狭义的政府成本，加上“引发的现今和未来一段时间的间接性负担”就是全面的政府成本了。如果从经济学角度来分析此定义，“引发的现今和未来一段时间的间接性负担”实际已经包含在定义前半句所提到的“各种费用和开支”中。因为这种间接性负担，要么是对已经做出的公共决策的执行，是其成本的延续，是一种费用和开支需必须记在政府账上；要么是已经做出的公共决策产生了恶果，这需要政府重新决策并实施，这种资源的消耗也必须记在政府账上。假如已经做出的公共决策产生了恶果，给社会造成了巨大损失，这一损失是政府公共决策的绩效问题，是社会成本，与政府自身成本无关；如果一定要说这一损失与政府成本有关，那么这一损失是通过上述的“政府重新决策并实施”形成的成本加以解决的，已经记过一次账了，再将其加进来就重复了。所以在定义中加入“引发的现今和未来一段时间的间接性负担”看似能够全面的反映政府成本，从经济学的角度来看实则是冗言。

真正容易被忽略的政府成本内容是政府隐成本。政府隐成本是那些没有记录在账本上、看不见的成本。政府强制地、无偿地参与社会产品的分配，从私人那里取得社会资源，如果通过正当渠道如税收等形成自己的收入就是显成本，通过非正当渠道如政府人受贿、政府人寻租等形成的收入就是隐成本。受贿、寻租是害怕见光的行为，具有隐蔽性，当然不能记在政府账上，也没有办法记在政府账上。政府隐成本落入了政府人的兜儿里，中饱私囊了。但设想没有这部分隐成本，某个公共决策可能会被否决，有了它，这个公共决策可能就会得到通过并实施。政府人受贿的成本、寻租的成本，尽管有负面影响危害极大，但“这种现象几乎是难以绝迹的，……试图设计清一色无寻租行为的政府是不可能的。”［8］政府隐成本也是政府成本的组成部分。

三、政府机会成本

（一）机会成本的本质与存在条件

“机会成本”是经济学中一个非常重要的概念。美国著名经济学家萨缪尔森和诺德豪斯认为：“做决定具有机会成本，因为在一个稀缺的世界中选择一个东西意味着放弃其他一些东西。机会成本是被错过的商品和服务的价格。”在国内，以高鸿业主编的《西方经济学（微观部分）》第五版中定义为代表，“生产一单位的某种商品的机会成本是指生产者所放弃的使用相同的生产要素在其他生产用途中所能得到的最高收入。”

1．机会成本的本质。

机会成本的概念体现了辩证的思想。首先，机会成本是用“收入”来定义的，这一概念语句的主干是“机会成本是最高收入”，看上去非常矛盾。经济学中的生产要素即资源是稀缺的，同时任何一种资源都具有多种生产用途，用稀缺资源进行生产就必然面临“选择”问题，即资源将用于哪一种用途的生产而其他生产用途必须放弃。机会成本是一种主观的损失，并且这种损失是估算出来的，这与一般意义上作为实实在在耗费的成本的本质完全不同，因此，机会成本不是成本。本质上讲，机会成本“并不是实际发生的各种费用，它是一种无形的代价，主观的损失”，“虽然很抽象却很重要，是一个有用的分析工具”［9］，是经济学分析中的重要思想。机会成本的通俗解释是“选择意味着放弃”、“得到意味着付出”。资源选择了这一特定的生产用途，同时就放弃了其他生产用途，得到了这种生产用途带来的收益，同时也就放弃了其他生产用途带来的收益。西方经济学有一句名言：“世上没有免费的午餐”，就是说干任何事情都要支付代价，都存在机会成本，经济学的最基本的含义就是要把这个代价降至最低。

2．机会成本的存在条件。

机会成本的存在条件是比较与选择。假设资源无限多，资源的每一种生产用途都可以实现，没有被放弃的生产用途，没有机会成本；假设资源只有一种生产用途，没有其他可供选择的机会，也没有机会成本。没有比较就没有鉴别，没有鉴别就不能做出正确选择。稀缺资源在进入生产过程之前，要在各种生产用途可能带来的收益之间进行比较，选择可能带来最大收入的那种生产用途。机会成本考察的被放弃的生产用途可能带来的收入，是为了与被选择的生产用途所带来的收益进行比较以证明被选择的生产用途的合理性与正确性而存在的。比较与选择活动结束时，被选择的生产用途开始生产，被放弃的生产用途因不会带来任何收益而失去存在的意义，同时机会成本也随之消失。所以在比较与选择活动结束时机会成本就不存在了。

（二）政府成本与机会成本思想

从经济学视角分析政府成本问题，一定要运用机会成本思想。机会成本思想的运用至少应该体现在两个方面。第一，政府公共决策时需要运用机会成本思想。政府公共决策所需的耗费以及执行公共决策的耗费是政府显成本。政府的职责是利用其占有的社会物质资源实现公共利益，社会物质资源是稀缺的，而公共利益却是无限大的，政府在各种公共利益中选择最需要实现的公共利益，以使有限的社会物质资源能够带来公共利益的最大满足。政府面临公共利益的选择，自然要用机会成本思想分析。现实中，一方面，更多的政府人不懂得经济学，更没有机会成本的思想；另一方面，政府人从自身私利出发，不顾公共利益，从而不使用机会成本思想决策，因此政府的公共决策中许多都怨声载道，不得民心。只有通过机会成本分析做出的公共决策才有可能是科学、合理、正确的决策，好钢真地用在刀刃上。第二，在核算真正意义的政府成本时需要运用机会成本思想。政府成本还包括政府隐成本，如前文所述的政府人受贿及寻租等活动所得。政府显成本来自于私人，政府隐成本也来自于私人，二者之和才是私人为政府运行而实际支付的社会资源量，反映了政府对社会资源的实际占用，是政府的真实成本。只有从机会成本的角度分析，隐成本才能进入了研究的视域，因为隐成本如果不是中饱私囊而是用于公共利益的服务中，就会有更多的公共需要得以满足。虽然隐成本没有用于公共利益的服务中，但其本身是对私人资源的占用，是政府产生的成本。

机会成本的本质不是成本，是一种分析问题、做出选择的思想方法。不懂得机会成本思想的人很容易错误地使用机会成本这一概念。例一：有人按照性质来划分，将政府成本分为固定成本、可变成本和机会成本（指政府决策时、舍弃另外一种决策能带来最大收益的量）。恰恰是不懂得机会成本的性质，才会将机会成本与固定成本和可变成本并列在一起。这是一种初级的错误。例二：见下表［10］。

某地区1992—1997年10个项目的机会成本损失表2-2单位：万元

上表的错误有：（1）该表标题的命名“XXX机会成本损失”。机会成本不是成本，谈不上损失，只能用选择方案的对与错、合理与不合理来表述。（2）机会成本的性质。该表没有分清投资损失的性质和机会成本的性质。投资损失是真实的损失，是真正的成本；机会成本是主观的、估算出来的损失，并不是实际存在的损失。将性质不同的投资损失与机会成本放在一起比较是没有任何意义的。（3）机会成本的计算。机会成本是比较中产生的，没有比较就没有机会成本。如果每一个项目都有一份所需的资源的话，表中只有“盘纸厂”、“商业大厦”、“淀粉公司”3个项目有备选方案，那么只有这3项有机会成本，其他7项没有；如果只有一份资源对应于这10可选的项目的话，机会成本只有一个，是其中被放弃的可能带来最大收入的那一项。表中的机会成本数据不符合任何一种情况。该表所犯的错误是不理解机会成本的含义造成的。

从机会成本的角度考虑问题，要求政府将其掌握的有限的社会物质资源用在能够取得最佳绩效的公共决策上，做到物尽其用、人尽其才，否则，在观念上损失的潜在收益会超过所取得的现实收益，资源配置不合理，这就是资源的浪费与效率的损失。●

［1］俞可平.政治与政治学［M］.北京：社会科学文献出版社，2003.

［2］［7］［8］［10］周镇宏，何翔舟.政府成本论［M］.北京：人民出版社, 2001.

［3］杨龙，王骚.政府经济学［M］.天津：天津大学出版社，2004.

［4］保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯．经济学［M］．北京：华夏出版社，1999．

［5］陈义平.政治人：模铸与发展［M］.合肥：安徽大学出版社，2002.

［6］何翔舟.关于政府成本理论与政府成本研究中的问题［J］.浙江工商大学学报，2011，（4）：72-79.

［9］许纯祯．西方经济学教程［M］．长春：吉林大学出版社，1996.157-159．

Definition of Government Cost in the Sense of Economics

CUI Hui-yong
（Research Center of Sinicization of Marxism，Jilin Normal University，Siping 136000，China）

s:Government cost is an economic issue as well as a political one.Defined from the perspective of economics,government cost is the consumption of social and material resources when the government functions to realize public interest.The key to understanding government cost in the economic sense is applying the idea of opportunity cost.

government cost；economics；opportunity cost

D63.1

A

1009-6566（2014）05-0007-05

吉林省教育厅“十一五”社会科学研究项目，编号：吉教科文合字［2010］第425号。

2014-09-03

崔慧永（1977—），男，吉林吉林人，吉林师范大学吉林省马克思主义中国化研究中心成员，区域经济所成员，政法学院讲师，研究方向为西方经济理论与行政管理。