浙江省基本公共服务区域均等化探析①

浙江商业职业技术学院财会金融学院 林依娴

浙江省基本公共服务区域均等化探析①

浙江商业职业技术学院财会金融学院 林依娴

基本公共服务均等化是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。本文以浙江省区域间基本公共服务差异为研究切入点，深入分析区域基本公共服务差异的原因，最后提出促进浙江省基本公共服务区域均等化的建议。

基本公共服务 区域均等化 基础教育 公共卫生

公共服务是企业无力或不愿提供的、由政府通过公共财政支出向全社会无偿提供的各种服务。基本公共服务指为满足人们最基本的生存和发展而必须提供的公共服务，主要包括教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等。基本公共服务的均等化，主要是指政府要为全体公民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、大致均等的公共服务。浙江省总体经济社会发展水平和基本公共服务供给水平相对较高，但由于自然经济条件、历史发展等方面的因素，使基本公共服务在区域之间存在着较大的不均等现象。

1 浙江省区域间基本公共服务的差距分析

自2008年浙江省率先实施基本公共服务均等化行动计划以来，基本公共服务城乡统筹、区域均衡和全民共享得到有效促进，基本公共服务体系不断健全。但与全面建成惠及全省人民小康社会的目标相比，与广大人民群众的要求期待相比，现阶段该省区域间基本公共服务水平还存在不小差距。

1.1 基础教育资源配置失衡，区域人口素质存在一定差距

根据《2012年浙江教育事业发展统计公报》，2012年全省学前三年入园率为95.8%，幼儿教师学历合格率为99%。小学学龄儿童入学率为99.99%，小学生师比为19.3:1，小学专任教师学历合格率达到99.92%。初中入学率为99.98%，初中生师比为12.6:1，初中专任教师学历合格率达到99.66%。普通高中在校生87.58万人，专任教师6.45万人，生师比为13.6:1，专任教师学历合格率为99.02%。中等职业教育在校生72.47万人，专任教师3.23万人，生师比为19.2:1，专任教师学历合格率为94%。全省学前三年到高中段的15年教育普及率为97.9%，初中毕业生升入高中段的比例为98.29%，升入普高和中职的普职比为1:0.94，高中段教育毛入学率为93.8%。可见，浙江省教育总体水平较高。但是，从图1来看，2012年浙江省地区间人均教育经费差距明显，基础教育区域差异显著。2012年，浙江省11个地区中人均教育经费最高的是宁波市，达2452.87元，最低的衢州市仅1230.40元。

1.2 公共卫生资源配置不合理，公共服务水平区域差距明显

根据浙江省卫生厅信息中心的数据显示，2012年末，浙江省共有卫生机构30267个，床位21.33万张，卫生技术人员近40万人，其中执业医师和执业助理医师13万人，注册护士12.13万人。可见，浙江省公共卫生资源总体较多，医疗卫生水平较高。但是从表1可以看出，浙江省各地医疗卫生差距仍然较大，区域公共卫生资源分布非常不平衡，配置不合理，在公共卫生资源存量上，东部地区具有明显的优势。如表1所示，杭州市的每个指标都要远远高于其它地区，从千人床位来看，杭州千人床位为7.06，最低的是台州为3.17；从千人卫生人员来看，杭州千人卫生人员数12.49人，衢州千人卫生人员数仅为5.86；从千人医生来看，杭州千人医生数为3.92人，衢州千人医生数仅为1.96人。其它各地区间差距也非常明显，其中宁波、嘉兴、湖州、舟山等地区相对处于高位，而温州、衢州、台州、丽水相对处于低位，表明浙东北部地区居民享受的卫生资源优于浙西南地区。

表1 2012年浙江省各地区卫生资源配置情况

1.3 社会保险覆盖不均，社会保障水平区域差异显著

浙江在加快经济建设和促进社会进步的同时，高度重视社会保障制度建设，不断完善社会保障体系，各项社会保障事业蓬勃发展，社会保障工作成绩斐然。目前，在浙江城镇以五大社会保险为主体的社会保障制度体系日趋完善，保障覆盖范围逐渐扩大，保障能力逐步增强，其中基本养老保险、基本医疗保险、失业保险参保人数分别达到2094.76万、2624.02万、1065.58万。但是如表2所示，2012年浙江省各区域之间社会保险覆盖面存在明显差距，各项社会保险的参保比例中，浙东北地区均远远高于浙西南地区，这说明浙东北地区享有社会保险的人口比重明显高于浙西南地区，居民生活得到了较好的保障。从基本养老保险参保情况来看，参保比例最高的宁波市达到62.09%，参保比例最低的金华市仅为21.69%；再从基本医疗保险参保情况，杭州市参保比例最高，达到91.43%，温州市参保比例最低，仅为19.28%；另外，失业保险参保情况显示，参保比例最高的仍然是杭州市，比例为34.06%，比例最低的衢州市仅为8.77%。

表2 2012年浙江省各地区社会保险保障覆盖情况 单位:万人

2 基本公共服务区域差异的原因分析

2.1 区域间的经济发展水平不均衡

地方政府的财政能力是其提供基本公共服务均等化的保证，地区人均财政收入表明一个地区提供公共服务的能力，地区间和不同政府级次间财政能力的均等化程度，将直接影响基本公共服务供给的均等化程度。由表3可以看出，浙江各地区之间的人均财政收入及人均公共服务等呈现较大程度的不均衡。在2012年浙江省11个地区人均财政收入的比较中，人均财政收入最高的是宁波市，为26596.56元/人，相应地其人均公共服务及人均教育经费也是最高的，分别为1738.98元、2452.87元；而人均财政收入最低的台州市，其人均公共服务及人均教育经费也相应地处于低位，分别仅为821.60元、1230.40元。可见，各地区政府财政能力悬殊较大，其提供公共服务能力的差异较为显著。

表3 2012年浙江省各地区人均财政收支情况 单位：元

2.2 转移支付制度存在明显缺陷

区域间财政能力的不均衡不仅受经济发展水平高低的影响，而且与我国的财政转移支付制度不健全息息相关。在经济发展水平差异无法有效改变的情况下，政府须通过转移支付来均衡各地区的财政能力，从而实现实现基本公共服务的均衡化。但在我国，繁多的转移支付形式使得转移支付不能很好地发挥作用，从而影响基本公共服务区域均等化的实现。在中央对地方的转移支付中，包括税收返还、财力性转移支付、体制性补助和专项转移支付，而财力性转移支付又包含了一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付等很多项。实际上，只有一般转移支付才能实现均等化，但现在一般性转移支付在整体转移支付中所占比重很小，使其均等化作用不能很好地发挥。相对于一般性转移支付，目前专项转移支付的规模所占比重很大，但专项转移支付政出多门，资金分配透明度不高，对促进地区间财政均等化的作用不明显，对于促进基本公共服务均等化的功能就更弱。此外，在中央对地方转移支付中，税收返还也占很大部分，但目前的税收返还是在保证地方既得利益的原则上进行的，如果一个地区上缴的税额越多得到的返还也就越多，税额越少的地区其返还额也就越少，这种不合理的税收返还制度不仅不能解决财政水平不均衡问题，反而会扩大这种不均衡，使得基本公共服务均等化更难以实现。

2.3 财政支出的结构不合理

财政支出结构问题就是财权和事权的划分及界定问题。我国各级政府之间的职责划分不明确且不规范，财权逐层上收而事权逐层下放。从财权方面来看，如税收的立法权、举债权等都集中于上级政府，下级政府除了固定的地方财政收入和上次政府的财政转移支付外，没有其他的财政来源。而从公共服务的事权方面来看，如义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务项目，大部分是由基层政府承担的。但是，由于地方政府财力受限，于是就会把有限的财政收入用于能增加其财政收入能力的经济建设，而对财政收入没有直接影响的基本公共服务则会采取放任的态度，没能很好地履行基本公共服务职能。财权与事权的不匹配是基层政府基本公共服务提供能力不足的关键所在，如果这种情况不能从根本上得到改变，区域间的基本公共服务供给差距将会越来越大，实现基本公共服务均等化将会变得越加困难。

2.4 政府绩效评估不科学

改革开放以来，我国实现了国民经济的快速增长，但与此同时也形成了唯GDP论的政绩考核体系，政府的关注集中在GDP的增长、地方生产总值、财政收入、吸引外资等“硬指标”方面。由于政府关于基本公共服务的管理和监督机制还没有完全理顺，对基本公共服务有效的评价和责任机制还没有全面建立起来，对于基本公共服务的提供水平和能力缺乏评价和衡量的标准，地方政府即使有财力也不愿提供，基础教育、公共卫生、社会保障等“软指标”普遍被忽视，如何提升居民生活水平、改善基本公共服务质量等问题未能得到地方政府的关注。政府单纯地追求经济增长，公共服务职能薄弱，这已经成为制约我国经济发展和社会进步的不可忽视的因素，也是我国加快行政管理体制改革和推进服务型政府建设的瓶颈。

3 推动基本公共服务区域均等化的政策建议

3.1 提高欠发达地区经济发展水平，着力提升当地的基本公共服务水平

经济发展水平是影响基本公共服务均等化水平高低的重要因素，经济发展水平越高的地区其政府的财政能力就越强，即人均财政收入越高，基本公共服务均等化程度也越高。因此，若要提高基本公共服务均等化水平，必须加快经济发展，增强地方政府的财政能力。在经济发展和财力增加的基础上，逐步增加国家财政投入，增强各级政府提供公共产品和公共服务的能力。要加大对革命老区、民族地区、贫困山区、海岛地区和库区基本公共服务财政投入和公共资源配置的倾斜力度，健全完善各项扶持政策，加大财政转移支付和金融支持力度，切实改善欠发达地区的民生工程设施条件，着力提升欠发达地区的基本公共服务水平，从而加快推动该省基本公共服务的区域均衡。鼓励发达地区通过资金支持、定向援助、对口支援等各种形式支持欠发达地区的基本公共服务，同时为弥补政府供给的不足，应积极探索多元化的基本公共服务提供机制，即增加基本公共服务提供的主体，鼓励民间资本积极参与基本公共服务的提供，从而形成以公共财政为主体、社会各方共同参与的多元化的基本公共服务供给机制，为推进基本公共服务均等化提供重要的物质保障。

3.2 完善财政转移支付制度，建立与基本公共服务均等化相适应的公共财政机制

首先，要充分考虑区域人口和财政能力，依据国家产业政策和经济目标，科学合理地确定财政转移支付的额度。其次，要明确财政转移支付的重点，加大对欠发达地区转移支付的力度。通过上文分析可以知道，浙江省的丽水和衢州地区经济条件相对较差，其政府财政能力相对较弱，因此在转移支付时应对这两个地区有所倾斜。再次，要完善转移支付制度，尝试多层次、多方向的转移支付模式，即横向与纵向相结合的模式。

从浙江省实际来看，各地区之间的差异十分明显，如果只依靠上级政府的纵向转移支付，实现地区间基本公共服务均等化将会经历非常漫长的过程，因此有必要建立横向转移支付制度，如可以要求浙东北发达的地区抽出一部分财力转移到浙西南不发达的地区，以补充纵向转移支付制度的不足。此外，要完善转移支付的形式，取消税收返还制度。税收返还制度维护地方的既得利益且其数量巨大，不利于基本公共服务均等化的实现，所以应该分批分步骤取消税收返还。与此同时，还应注意转移支付形式的法制化，以法律的形式把转移支付的标准、内容等事项确定下来，从而最大程度减少人为因素的影响，保证和促进转移支付合理合法运行。

3.3 调整财政支出结构，建立健全与事权相匹配的财税体制

要规范政府之间的财政关系，协调财权和事权。首先，划分各级政府的事权范围，在明确各级政府的事权之后再匹配相应的财权。由于基层政府和民生联系更紧密，可以更好地提供和执行解决基本公共服务问题的方法，并能更加迅速地反馈基本公共服务问题的解决情况，因此应由下级政府规划并完成基本公共服务的提供。但是，由于财权的逐层上收导致地方政府的财政收入有限，所以要配合其基本公共服务方面的事权支出，就要由上级审批上级财政拨款扶持，专款专用。随着财权的上移，上级政府逐渐重视事权的执行能力，并可以针对相应下级政府事权的要求转移财力，这样便可以达到了财权和事权的匹配状态。当前，要加快财政支出结构的调整，不断加大财政资金对基本公共服务领域的投入，尤其要确保对义务教育、医疗卫生和基本社会保障等方面的财政投入。

3.4 建立合理的绩效考核和监督体系，完善基本公共服务生产管理和运行机制

为充分调动政府的主动性和责任意识，使政府更好地在提供基本公共服务中发挥主导作用，要将基本公共服务均等化纳入政府绩效评估体系，建立适合基本公共服务发展的评价机制。要建立健全一套切实可行的监督评价体系，对资金的整个分配流程进行监管和跟踪反馈，增强政府对转移支付资金的监管；同时，要确保信息的公开和透明，政府进行转移支付应用、专项的投资等都通过媒体和网络向外公开，对于资金流向都有帐可查，既有助于全民监督，同时又能反馈人民意见，确保将有限的资金用在最需要的地方。应理顺政府与公共服务部门的关系，逐步形成决策、供给和考核三分的管理体制。

[1]张晋武,张献国,岳凤霞.关于基本公共服务均等化需要探讨的几个问题[J].河北经贸大学学报,2009(1).

[2]张启春.区域基本公共服务均等化与政府间转移支付[J].华中师范大学学报,2009(1).

[3]周俊.我国基本公共服务非均等化的原因探析[J].学会,2009(10).

[4]赵怡虹,李峰.中国基本公共服务地区差距影响因素分析——基于财政能力差异的视角[J].山西财经大学学报,2009(8).

F062.6

A

1005-5800(2014)05(a)-172-04

2012年浙江省人力资源和社会保障科学研究一般资助课题“浙江省基本公共服务区域均等化研究”(R2012A011)。