挑战与对策：检察官办案责任制改革对侦查监督工作的影响

文◎天津市人民检察院第一分院课题组

挑战与对策：检察官办案责任制改革对侦查监督工作的影响

文◎天津市人民检察院第一分院课题组*

20 13年12月最高人民检察院决定在全国7个省份17个检察院试点检察官办案责任改革，要求在检察业务部门设立若干主任检察官，以主任检察官为基础组成办案组织，由主任检察官担任办案组织负责人，从而正式拉开主任检察官办案责任制改革的序幕。就侦查监督工作而言，此项改革有利于建立符合司法规律的办案组织，同时也面临着诸多挑战，需要在司法实务中研究相应的解决对策。

一、侦查监督部门现行办案组织形式的实践分析

本文通过抽取天津市若干检察院的侦查监督部门作为样本，采取发放调查问卷和实地开展调研座谈两种方式进行调查统计，受访的办案人员认为现行办案组织形式存在以下几个问题。

（一）行政审批色彩浓厚，办案人员缺乏自主性

在三级审批制模式下，办案人员提出自己的意见后，需要经过部门负责人和主管检察长的审批。第一，就重大、疑难、复杂案件，办案人员认为难以决定的，一般会向部门负责人、主管检察长逐级请示汇报。第二，办案人员的意见与部门负责人、主管检察长意见不一致时，通常会顺从领导的意见。第三，许多一线办案人员习惯于依赖于领导，不敢自己做出决定。以上调研结果反映出司法实践中案件行政审批色彩浓厚，办案人员自主性不高的问题。

（二）层级过多，办案效率不高

在原有的办案模式下，一个案件要经过承办人—部门负责人—主管检察长三个层级，复杂的案件还要向检察长汇报，特别复杂还要请示上级院侦查监督部门。大量的请示汇报挤压了办案人员的时间，也带来了空前的压力。由于审查逮捕的时间只有七天，除去周六周日实际办案期限只有五天。办案人员通常还要给部门负责人和主管检察长留一到两天的时间，办案时间更加捉襟见肘。在此种情况下层层请示汇报虽然有利于保证办案质量，但办案效率却难以得到提高。

（三）办案责任的承担不明晰

根据我们的调查统计，有32%的受访办案检察官认为现有三级审批制办案责任不明晰。以审查逮捕案件为例，逮捕权是最严厉的强制措施，《刑事诉讼法》规定逮捕的决定由检察长做出。按照“谁决定、谁负责”的原则，捕与不捕最终由检察长决定，理应由检察长承担案件责任。但检察长的决定建立在办案人对案件事实和证据审查的基础上，办案人前期对案件的梳理，对案件问题的发现，会影响到检察长对案件的判断。在此种情况下，决定者的判断建立在办案人的前期审查工作上，出现错案不易分清责任。

（四）三级审批制出现形式化的倾向

根据我们在10个基层检察官侦查监督部门的走访调研，高达37%的主管检察长习惯于听取科长、承办人的意见直接做出逮捕决定，而不审阅案卷。出现这一结果的原因有二：一是基层检察院案件太多，这些案件全部由主管检察长进行审批，显然无法做到每案都阅卷；二是审查逮捕案件时间短，到主管检察长手里的案件最少的只有半天时间，极端情况下在半天时间内主管检察长手中有四五个案件要审批，无法充分审阅案卷。在很多案件中，主管检察长仅询问部门负责人案件是否存在问题后直接做出决定，三级审批制出现形式化的倾向。

二、推行主任检察官办案责任制改革面临的挑战

（一）基层检察院侦查监督部门案多人少的矛盾较为突出

我们对天津市10个基层检察院侦查监督部门进行走访调研发现，大多数侦查监督部门只有10名左右的人员，除去科长、副科长、内勤以外，正常办案人员只有5—6名，且承担日常办案工作的多为35岁以下的年轻人。而这些单位年办案数量在300—400件左右。由于人员不足，许多刚入职的书记员也如同其他的办案人员一样正常轮案、办案，案多人少的现象较为普遍。主任检察官办案责任制改革后，办案人员拆分组成新的办案组，原来在实际中独立办案的书记员将成为主任检察官的助手，这样将会加剧案多人少的矛盾。

（二）侦查监督部门案件类型多种多样，不利于统一实行主任检察官办案责任制

就侦查监督工作而言，可以划分为“一体两翼”，“一体”即审查逮捕工作，“两翼”即立案监督工作与侦查活动监督工作。除上述案件类型以外，侦查监督业务还包括延长侦查羁押期限案件的审查、重新计算侦查羁押期限案件的审查。一般而言，审查逮捕工作期限较短，要求办案人员在证据尚不完善的情况下做出是否逮捕的判断，对办案人员的业务能力有较高的要求。立案监督工作需要面对不同层次的申诉人，对办案人员的社会阅历要求较高。侦查活动监督工作涉及到公安机关与检察机关的相互协调，要求办案人员有较强的驾驭侦捕双方关系的能力。在司法实践中，审查逮捕的工作量通常要占侦查监督部门工作量的80%以上，这与公诉工作有很大区别，这一点在改革中应当予以充分考虑。

（三）主任检察官的职业保障是否完备直接影响办案人员的工作积极性

解决检察干警最为关心的切身利益问题，才能有效的形成激励机制。高达84%的受访检察官关心改革能够增加奖金和补贴、提高职级等问题。曾经推行的主诉检察官改革，突出问题是没有给予主诉检察官相应的待遇。主诉检察官办案津贴在国家阳光工资改革中被取消，由于职级数额的限制，主诉检察官也不能享有相应的职级待遇，故主诉检察官在承担巨大责任和压力的同时，没有获得相应的职业保障，最终导致改革流于形式。

三、对策建议

（一）设立精简高效的主任检察官办公室，探索建立繁简分流的案件办理程序

主任检察官办公室的构成必须符合精干高效的原则。鉴于案多人少的矛盾，我们主张主任检察官办公室人员应当控制在4名为宜。主任检察官办公室由三类人员构成：主任检察官1名、检察官2名、书记员1名。主任检察官是办公室的负责人，是办案的第一责任人。其他检察官在主任检察官的指挥下具体办案，对主任检察官负责。书记员辅助主任检察官和检察官办案。案件以主任检察官办公室为单元进行轮案，主任检察官协调本组织的办案活动，检察官和书记员协助主任检察官办案。同时，我们主张检察编制向一线办案部门倾斜，将有良好职业素养、较强业务能力和丰富实践经验的办案人选任为主任检察官，给予其高于一般办案人员的待遇，发挥好其主动性和积极性。探索建立繁简分流的案件办理程序，对于较为简单的案件通过快速审查，提高办案效率。

（二）坚持合理授权，主任检察官根据检察长的授权办案

根据不同的案件类型，合理划分主管检察长和检察官之间的权限，有利于形成运转协调的办案组织形式。第一，就审查逮捕工作而言，该项业务占据侦查监督工作的八成以上，而审查逮捕工作难易程度导致的工作压力不同，对于事实清楚、证据较为完善的审查逮捕案件可以授权主任检察官决定，对于重大、疑难、复杂案件，或者涉及到捕与不捕、罪与非罪的案件仍由主管检察长集中行使决定权。第二，就立案监督和侦查活动监督工作而言，两项业务关涉是否会引起信访问题，以及与公安机关的协作关系，且两类案件数量不多，建议上述案件都由主管检察长决定，不宜授权主任检察官决定。第三，就延长侦查羁押期限案件、重新计算侦查羁押期限案件，由于案件类型本身并不复杂，建议授权主任检察官予以决定。

（三）主任检察官办案责任制改革应当提供更多的职业保障

在人财物提高到省级检察官统一管理后，检察机关在职级待遇方面具有自主性，有利于改革的整体推进。提高主任检察官的职业保障，提升该职位的吸引力，我们认为可以从以下三个方面着手：首先，在职级政策方面，主任检察官可以享受部门副职待遇，并获得较为优先的发展机遇。其次，在特殊津贴方面，可以申请人事部门、财政部门的支持，恢复主任检察官办案津贴的制度。第三，设定考评机制，奖惩分明，加强对案件的日常检查与督促，明确错案责任追究制，切实做到奖惩分明。

*本文系天津市人民检察院2014年度重点课题《主任检察官办案责任制研究》的部分研究成果。课题组组长：天津市人民检察院第一分院研究室主任刘津慧、侦查监督处处长季文生；课题组成员：研究室干部张庆宇、侦查监督处干部程偲、顾明；课题执笔人：顾明。［300101］