浅析浙江省土地整治立法拟解决的关键问题及对策

浙江省土地整理中心 陈新明

浙江大学环境与资源科学学院 张 晶

浅析浙江省土地整治立法拟解决的关键问题及对策

浙江省土地整理中心 陈新明

浙江大学环境与资源科学学院 张 晶

我省自1998年实施土地整治工作以来，先后启动实施了千万亩标准农田建设工程、“百万造地保障工程”、耕地质量提升工程和“812”土地整治工程等，确保了全省耕地占补平衡，保障了粮食综合生产能力，促进了城乡统筹发展。据统计，2009年至2013年，全省土地整治面积近853万亩，累积投入资金416.88亿元，新增耕地面积约121万亩，为我省经济社会发展建设提供了土地保障。但是，我省的土地整治工作也存在一些问题，迫切需要通过制定土地整治的地方性法规，进一步推进和规范土地整治工作。

一、立法的意义

目前，在国家层面，土地整治规定散见于《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等法律、法规中，尚未对土地整治进行专门立法。我省多年来的土地整治实践，积累了丰富的土地整治经验，总结了一些行之有效的方法，有必要经过提炼、总结上升为立法规范，以更好地指导我省土地整治工作。《浙江省土地整治条例》(以下简称条例)已被省人大常委会纳入2014年度立法计划，拟于年内提请人大常委会审议。作为我省首部关于土地整治的地方性法规，将规范全省土地整治中各主体的行为，使土地整治中农民权益得到更多保障，进一步完善现行的土地管理法律体系，达到对土地的保护和合理利用的目的，确保土地资源可持续利用。

二、拟解决的关键问题

在土地整治条例立法调研过程中，笔者对全省土地整治工作中存在的问题进行了梳理，认为需要通过本次立法解决或突破的关键问题主要有以下几个方面:

（一）如何破解土地整治项目涉林垦造问题

《中华人民共和国森林法》明确规定禁止毁林开垦。然而，随着我省连续17年实现耕地占补平衡，宜垦造耕地后备资源接近枯竭。当前未开发利用的耕地后备资源主要集中在立地条件较差的低丘缓坡和沿海滩涂资源。而低丘缓坡资源开发主要以废弃的桔园、桑园、茶园、疏林地、灌木林地的改造为主，这样就不得不面临涉林区块的土地整治问题。据调查统计，我省低丘缓坡耕地后备资源80%涉及林地。目前，主要做法是将同一个区块，由国土资源部门立项为垦造耕地项目，林业部门立项为低产林改造项目，存在“两张皮”现象。严格意义上，这类项目涉林垦造问题并没有得到有效解决，毁林开垦仍将被追究法律责任。因此，土地整治涉林垦造问题已经成为土地整治立法需要破解的关键问题之一。

（二）如何破解耕地质量评定影响占补平衡问题

《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行占用耕地补偿制度；县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。”国土资源部明确要求依据国家标准《农用地分等规程》（GB/T28407-2012）评定耕地质量等级。然而，我省土地整治后新增耕地质量评定主要依据《浙江省耕地质量管理办法》第5条：“县级以上人民政府农业和国土资源行政主管部门按照职责分工，负责耕地质量保护、建设和管理。县级以上人民政府农业行政主管部门所属的土壤肥料工作机构承担耕地质量调查、监测和评价等有关具体事务性工作。”由于我省实施的耕地质量评定采用的是省级地方标准《耕地质量评定与地力分等定级技术规范》（DB33/T895-2013），该标准与国家标准技术体系和评定方法完全不一致，过于偏重土壤肥力和有机质含量，且受耕地质量检测技术设备的限制，评定周期漫长，从而导致现行农业部门评定结果无法满足耕地占补平衡需要。为破解我省耕地占补平衡的困局，急需通过条例来给予重新明确。

（三）如何破解农村土地综合整治规划空间问题

目前，我省在推进农村土地综合整治时，遇到了规划空间不足、农村土地综合整治项目建新区和拆旧安置区不符合土地利用总体规划等问题，一定程度上影响了农村土地综合整治的进度。一是规划空间指标紧张，按要求农村土地综合整治项目建新区一定要安排在允许建设区内，造成建新区块落实难。各县（市、区）反映至2020年可用的新增规划空间有限，个别乡镇空间指标已用完，虽然落实了较大规模的复垦区块，但建新区块难以落实，不能顺利组装农村土地综合整治项目。二是由于土地总体规划编制时对拆旧复垦区布局较粗，出现了部分需要拆旧复垦的项目不在规划区内，造成拆旧复垦区不符合土地总体规划时有发生。如今现有规定要求拆旧复垦区不符合土地利用总体规划的，要先进行总体规划局部修改，导致立项时间大大延长。

（四）如何突破指标政策撬动整治积极性问题

近年来，除了空间指标问题，资金不足是另一个困扰我省农村土地综合整治工作推进的问题。随着整治的深入，土地整治成本不断加大，资金需求越来越大，仅依靠财政资金难于维系，症结就在于缺乏将政府积极性和市场机制有效结合的政策杠杆。目前，国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）要求严禁项目区跨县级行政区域设置。导致增减挂钩政策没有发挥其应有的作用，发达县市缺少增减挂钩指标，欠发达地区又难于消化增减挂钩结余指标，如果能实现土地整治结余指标的跨区有偿调剂使用，就可以破解整治资金难题。因此，如何发挥土地整治指标的杠杆作用，是本《条例》立法成功与否的关键点之一。

（五）如何界定土地整治机构职能问题

当前，我省、市、县三级均已建立了较为完整的土地整治机构体系。机构从业人员共600人左右，每年负责全省约1600个垦造耕地、1500个高标准基本农田建设、800个农村土地综合整治等各类土地整治项目的选址踏勘、立项、实施监管、竣工初验、项目报备等工作。日益繁重的土地整治任务与现有土地整治机构队伍建设存在矛盾。特别是县级土地整治机构权利和责任不对等，人员编制不固定，一定程度容易引起廉政问题。据统计，2011年以来，因土地整治行为不规范，土地整治已成为“村官”职务犯罪多发领域，仅杭州市检察机关立案侦查农村土地整理领域的职务犯罪案件就有15件，涉及相关人员17人。需要通过条例立法来规范土地整治机构职能，明确相应的法律责任。

三、对策

（一）建议多途径破解涉林垦造问题

一是强化土地整治规划的管控作用。《条例》立法应当明确土地整治规划的法律地位，增强规划严肃性，防止边整治边占用情况。在规划编制时就应充分考虑“多规融合”，特别是低丘缓坡规划、林业、海洋与渔业产业发展规划的衔接，一旦批准实施，对拟开发区域进行林地整体调整，实现林地异地占补平衡，整治区块无需再涉林审批。二是拓宽林地补充途径。可将公路、铁路和城市规划区内防护林、公园绿地等统一纳入林地管理。三是《条例》立法应当有明确土地整治禁止条款。如明确禁止在省级以上生态公益林等区域开展垦造耕地活动。

（二）建立满足耕地占补平衡需求的质量评定制度

为避免现行农业部门评定结果无法满足耕地占补平衡需要问题，《条例》立法应当明确分步实施耕地质量评定。一是由县级人民政府国土资源主管部门组织专业机构按照农用地质量分等定级规程，对项目开展耕地质量等级评定，用于耕地占补平衡。二是土地整治形成的耕地，由项目实施单位负责后续管护，管护期不少于3年。三是县级人民政府农业主管部门组织专业机构对管护期限届满后的耕地地力等级进行评价，指导开展农业生产经营活动。既能满足全省耕地占补平衡的需要，又能发挥农业部门耕地地力等级评定职能。

（三）探索实施规划空间有条件置换

一是《条例》立法应采取类似《浙江省土地利用总体规划条例》关于基本农田空间置换的概念，将整治后形成的优质耕地划入基本农田管理，实行永久保护，防止抛荒闲置。同时，增加的基本农田纳入土地利用总体规划预留基本农田管理，以解决局部非农建设占用基本农田需要做规划修改的问题。二是探索在划定城市周边永久基本农田基础上，划定城乡开发边界，提高土地利用效率。《条例》立法应赋予城乡开发边界外的土地整治复垦区块具有空间规模和增减挂指标的双重性质，以破解农村土地整治占用新增空间规模问题。

（四）规范土地整治结余指标的跨区有偿调剂使用

浙江省过去农用地整理折抵指标有偿调剂的绩效表明，土地指标的有偿调剂使用，是整合“农民意愿—政府积极性—市场机制”三位一体的抓手，是市场经济条件下撬动土地整治工作的有力杠杆。《条例》立法应建立引入市场因素显化土地指标的价值，规范土地指标的有偿调剂使用制度，允许土地整治结余指标跨区有偿调剂使用，以土地整治指标为政策杠杆来撬动土地整治工作。

（五）加强土地整治机构队伍建设

《条例》立法应当明确土地整治机构在土地整治活动中承担的工作职责和法律责任。建立与土地整治工作相匹配的机构队伍，注重人才储备和继续教育。规范土地整治项目管理程序，明确项目立项、实施、验收、报备等各阶段的工作要求，降低从业人员寻租的可能。同时，按照事业单位分步改革的要求，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。