农村基层组织建设研究报告华中师范大学课题组

农村基层组织建设研究报告华中师范大学课题组

随着农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显；农村改革发展不断深化，农民利益诉求日益多元。为此，加强村级组织建设，深化村民自治实践，创新农村基层社会治理势在必行。近年来，一些地方积极探索，积累了一些有益的经验和做法。不同的实践探索，蕴含着不同导向，是村民自治实践中需要认真研究、慎重把握的重要问题。为加强对基层工作的指导，围绕农村基层组织建设，结合加强基层民主协商的专题调研，受民政部基层政权和社区建设司委托，华中师范大学组成课题组，先后赴广东清远、湖北秭归、江西九江、四川成都等地开展实地调研，结合掌握的材料和各地实践情况，对各地探索实践的主要做法、背景原因及利弊进行了总结分析，在此基础上提出了政策思考。现将研究情况报告如下。

一、主要做法

各地加强农村基层组织建设、深化村民自治实践的主要做法有：一是加强村级组织建设。加强村民会议和村民代表会议建设，村民会议、村民代表会议决策事项不断丰富，决策程序逐渐科学规范。为应对村民会议召开难的现实，根据新修订的村委会组织法，各地普遍对村民代表会议加大赋权，如四川成都等地普遍推行的村民议事会等。加强村务监督委员会等形式的村务监督机构建设，各地农村普遍建立了村务监督委员会或村民理财小组等。积极培育农村社会组织，涌现出一大批服务型、公益性、互助性社会组织，如河北互助幸福院等。据不完全统计，全国各类农村专业经济协会、农民经济合作组织近50万个，联系着亿万农民群众。绝大部分村都建立了共青团、妇代会等群团组织。积极探索理顺乡村关系，如江苏全省推行的“政社互动”，推动基层政府转职能、自治组织增活力。目前看，以上做法和实践不存在争议，是深化村民自治实践的有效途径，是村民自治的有效实现形式。二是着力做实自然村和村民小组，推动村民自我管理、自我教育和自我服务由村向自然村或村民小组下移，但具体路径和方式不同。这种做法在理论和实践中存在不同看法，是课题组关注和研究的重点。其主要做法有两种：

（一）保持和完善现有农村基层组织体系。这是目前大多数地方的探索实践。一是广西贵港推行“一组两会”协商自治制度，即在农村自然屯、村民小组探索实行“党小组+户主（代）会+理事会”的协商自治制度。该制度的基本架构是以自然屯或村民小组为基本单元，建立党小组、户主（代）会、理事会，屯级重大事务决策实施一般应由党小组牵头提议、户主（代）会协商议决、理事会执行落实，决议和执行情况公开。党小组长一般由党员村民小组长兼任，已成立党支部的以支部形式开展工作，党员不足和没有党员的通过选派党员干部、挂靠等方式组建党小组开展工作。二是江西九江探索构建“村‘两委’+自然村（村民小组）村民事务理事会”的组织模式。村民事务理事会以自然村或村民小组为单元，在村党组织的领导和村委会的指导下开展工作。村民事务理事会成员不拿报酬，实行自愿无偿服务。村民事务理事会建立党支部或党小组，实行理事长与村民小组长、理事会党支部书记（党小组长）“一肩挑”。三是湖北秭归积极推进的“幸福村落”建设。其做法是将村按照“方便就近、规模适度”的原则划分若干村落，以村落为单元，以村落理事会为组织载体开展村落公益事业建设与管理。村落的党员人数在3人以上的，建立党小组；不足3人的，可与相邻村落建立联合党小组。重新划分后的村落是办理农村公共事务和公益事业的基本单元。

（二）再造和重构农村基层组织结构。这种做法以广东清远为代表。2012年底，清远市将“乡镇-村”调整为“乡镇-片区-村（原村民小组或自然村）”。具体做法是以调整前的村委会为基础，建立片区党政公共服务站，作为乡镇派出机构，承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务，由县镇统筹管理和开支。现任村“两委”干部本着自愿原则，转为片区公共服务站工作人员，作为乡镇政府的聘员，其补贴从各级投入的村级组织运转经费中支出，由财政经费予以保障。在片区下以一个或若干个村民小组或自然村为单位，调整设立村委会，开展村民自治。新设立的村委会不再列入村级组织运转经费保障范围，财政经费不予列支，所需经费由村民会议通过筹资筹劳解决，村集体经济给予每人每年约300元补助。以清远市下辖的英德市西牛镇为例，该镇原辖12个村委会和1个社区居委会。调整后，成立了13个片区党政公共服务站、130个村委会，其中由1个村民小组单独设立村委会的有66个，由若干村民小组联合成立村委会的有64个。同时，农村基层党组织的设置也作相应地调整，即在片区党政公共服务站（原建制村）建立片区党总支，片区下辖的村（原村民小组或自然村）设立基层党支部。党支部的党务工作运转经费列入财政预算，标准是每名党员每年200元。党支部党务工作者以每个支部3人为标准，支部书记每年补贴2400元，其余两人每人每年补贴500元。

二、原因及利弊分析

做实自然村和村民小组的探索实践有着深刻的社会经济背景：一是村级组织任务过重。随着农村经济发展和各项改革措施的推进，农村公共事务持续增多，基层政府越来越多地把公共服务直接交给村委会，以至于村委会被视为乡镇政府的再延伸。根据一些地方的调查，目前由各级政府部门下派到村的工作任务，记录在案的一年就多达78项，还有数不清的临时性任务。二是村庄规模过大。一些地方盲目合村并组，导致村庄规模很大，人口众多，大大增加了社会管理的难度，仅靠几名村干部难以完成社会管理重任；特别是一些山区，人口居住分散，村委会辖区范围太大，村干部力量严重不足，导致村民自治实现难，基层组织建设覆盖难，公共服务提供难等。三是农民群众参与需求增强。当前，农民群众思想观念发生深刻变化，要求平等参与发展进程、共享发展成果的意愿不断增强，希望参与乡村公共事务管理与决策的要求也日趋强烈。新形势下，亟需充分调动广大农民群众的积极性，把农民群众组织动员起来，真正有效参与到村庄的公共治理当中来。

同样是发动更广大农民群众参与农村基层工作，不同的做法结果却有很大差异。究竟用什么标准来评价各地的探索和实践？1980年2月，广西宜山县（现宜州市）三岔公社合寨大队民主选举产生了我国第一个村委会。从那时起，村民自治走过了30多年的历程，积累了成功的经验，是我们推进村民自治的规律性认识，也是判断村民自治探索的标准，必须牢牢把握、一以贯之：一是始终坚持党的领导。党的领导是村民自治坚持正确方向的保证。深化村民自治实践，必须始终坚持党的领导，把党的领导地位体现在民主程序、民主环节之中，把党的领导贯穿于村民自治各项工作之中。二是始终坚持人民当家作主。村民自治的主体是村民群众，村民自治的核心是村民当家作主。没有法律法规范围内的充分民主，没有群众对基层社会公共事务和公益事业的管理权利，村民自治就没有生机和活力。最广泛地动员和组织村民群众开展基层民主实践，在实践中提高自我管理、自我教育、自我服务的水平，实现农民群众在基层的经济、政治、文化和其他社会事务中当好家、做好主，是深化村民自治实践的根本要求。三是始终坚持依法办事。依法办事是依法治国方略在村民自治实践中的根本要求。村民自治实践反复证明，依法办事则安，违法而行则乱。我国宪法、地方政府组织法、村委会组织法等规定：农村政权机关设置在乡镇，不再设立派出机关；城市政权机关设置在市或市辖区，街道办事处是其派出机关。村（居）委会通过组织群众自治的方式来办理公共事务和公益事业，但须协助城乡基层政权机关及其派出机关开展工作。四是始终坚持村民自治各项运行机制。村民自治机制是村民依法行使民主权利的程序规定，也是村民自治健康发展的工作保证。深化村民自治实践，要有利于健全和完善村党组织领导下充满活力的村民自治机制，进一步扩大村民自治范围，丰富自治内容，拓宽参与渠道，不断提高村民自治的质量和水平。

依据这四条标准，我们对前述两类主要做法分析如下：

（一）关于保持和完善现有农村基层组织体系的实践。广西贵港、江西九江以及湖北秭归等地推动村民自治重心向自然村和村民小组延伸，其做法和经验体现了一个共同点：按照村委会组织法的要求，以自治为原则、为前提、为依据，结合各自实际，实现了村民自治机制的创新。这些做法没有对乡村治理体制进行调整，不改变“乡镇—村”的基层组织架构。通过细化村民自治单元，将村民自治贯穿于村（社区）、自然村或村民小组各个层级。村委会对建制村范围内的事项依然履行服务和管理职能，同时做实自然村或村民小组理事会，充分发挥理事会的作用，实现民事民办、民事民管、民事民治。在此基础上，通过建立党小组（党支部），使农村党组织由建制村延伸到了自然村或村民小组，进一步健全了党的基层组织体系，扩大了党的组织覆盖和工作覆盖。

在实际操作过程中，自然村或村民小组理事会要充分发挥效能，还要解决好这样几个问题：一是村民自治单元的划分要充分尊重民意，因地制宜，立足当地农村经济社会发展水平、自然环境、历史传统等因素。因为各地理事会组织或者重新划分的村落并不完全是农民自发建立的，而是地方党委政府发现了农民的首创行动，对村民自治活动加以总结提升后广泛推行的，是地方党委政府主导下的安排。二是明确理事会是村“两委”的延伸组织和有益补充，要加强村“两委”的组织能力建设，实现村“两委”有效领导和支持理事会，防止自然村或村民小组演变成为一个个自我封闭的“土围子”。三是要探索建立理事会决策议事、民主选举、财务管理、工作奖补等一系列行之有效的规章制度，建立健全工作经费支持机制，切实促进理事会健康持续发展。可以探索性地采取通过政府购买公共服务的方式，保持理事会干部的工作动力。

（二）关于再造和重构农村基层治理结构的实践。广东清远将村民自治的组织架构下沉到自然村，在自然村或村民小组普遍设置村委会，同时设立作为乡镇派出机构的党政公共服务站，对于推动农村公共服务重心下移，减轻村委会行政化倾向，具有一定意义。但这种做法存在很多争议：

一是缺乏相关法律依据。在乡镇以下设立片区党政公共服务站，作为乡镇派出机构，与我国宪法、地方政府组织法的制度设置不相符。在自然村或村民小组普遍设置村委会，与村委会组织法第三条关于设立村委会的基本原则和程序要件的规定及其精神不相符。村民自治实践存在的一些问题，主要是因为近年来一些地方盲目扩大村庄规模导致。

二是不符合我国乡村治理结构的历史选择。上世纪80至90年代，广东、广西、云南等省份短暂实行过“乡镇—村公所—村”的模式。当时，中央和国家主管部门非常谨慎，明确只在广西试点，不在全国铺开。1993年中央明确乡镇不再设派出机构——村公所。1995年开始，广西逐步撤消了村公所设置；1998年修订村委会组织法时，删除了试行法中的“村民委员会一般设在自然村”的规定。1999年，广东撤销了原来设在乡镇之下的管理区办事处；2000年起，云南全省改革村级管理体制，撤销了村公所。至此，乡镇设置派出机构的做法就退出了历史舞台。

三是有悖于我国基层民主的发展趋势。发展社会主义民主是我党一贯的政治主张，基层民主是社会主义民主的重要组成部分。党的十八届三中全会明确提出要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。清远将原村委会改为党政公共服务站，原村委会范围的公共事务和公益事业不再是村民自治事项，村民民主权利的范围缩小到自然村和村民小组，限制了村民参与领域的扩展和村民自治范围的提升。实际上，当前村民的公共利益已不限于自然村和村民小组，大多数地方的集体土地所有权和公共管理权在建制村，甚至有些地区村民的利益关联已超出建制村，涉及到政府公共服务。

四是推行起来势必给各级党委政府造成压力。目前全国近60万个村委会，200万个自然村，460万个村民小组。以自然村或村民小组为单位普遍设置村委会，数量激增必然带来巨大的财政压力。自然村或村民小组幅员面积很小，村级组织活动场所建设、村庄规划发展更是一个不能回避的难题。农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化的情况下，在自然村和村民小组设立村委会，如何选人用人，村民民主选举的权利如何保障也是一个现实的问题。目前，国家各项强农惠农富农政策都是衔接建制村的，支农项目也都是以建制村为单位。课题组在与清远市、县有关部门的座谈中了解到，各部门的项目、资金仍然是下拨到原建制村现公共服务站，而非改制后的村委会。清远市、县有关领导表示，清远试点探索的最大问题是与国家政策不配套，难以衔接。

三、政策思考

基层群众自治制度是中国特色社会主义制度设计。村民自治是基层群众自治的重要组成部分，既要便于组织村民开展民主自治，又要遵行国家法律规定、服从国家管理需要；既要防止村委会过度行政化，更要警惕村委会被边缘化的倾向。党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，提出了推进“城乡社区治理”的改革任务，为推进社会治理创新指明了方向。社区是社会的基本单元，社区治理是社会治理的重要基础，也是国家治理的重要基础。2014年全国“两会”期间，习近平总书记强调：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”村民自治是农村基层社会治理的主要内容。在新的形势下，如何进一步完善和创新村民自治机制，探索村民自治的有效实现形式，实现政府行政管理与村民自我管理有效衔接、政府依法行政与村民依法自治良性互动，需要加强顶层设计，精心谋划。

（一）保持农村基层社会治理架构的稳定。中国传统乡村治理主要依靠地方乡绅和宗族制度来管理，实行村民自治制度以来确立的“乡政村治”的社会治理模式也有30多年。经过多年的实践检验，这个基本框架符合我国国情，切合基层治理实际需要。总的来看，目前村委会的管辖范围、规模大小、人口数量等经过多次调整，已基本趋于稳定。大多数村庄经过8至9轮的村委会换届选举，村民已经形成比较稳定的认同感和归属感。村民自治的基础在自然村或村民小组，但建制村是根本，不能动摇。要一手抓村委会建设，一手抓自然村和村民小组建设。改革不是折腾，不是今天搞一套、明天搞一套，翻烧饼，把基层搞乱。不论怎么改，农村基层组织的基本架构要保持稳定。

（二）进一步理顺乡村关系。村级组织活力不足，很重要的原因是乡村关系不顺。要厘清乡镇政府与村委会之间的职能边界和工作关系，促进基层政府加快转变职能，实现政府管理与村民自治的良性互动。科学编制基层政府公共服务和村（居）委会协助事项目录，建立基层政府委托自治组织事项协议制度，探索建立村（居）委会和村（居）民民主评议基层政府工作的制度。支持村（居）委会依法履职，推进“减负增效”，大力精简面向村（居）委会的台账会议和评比表彰。近年来，江苏太仓探索的“政社互动”经验，明确了基层政府与村（居）委会的指导、支持和帮助关系，创新了行政管理方式，为构建基层政府提供公共服务的新机制提供了鲜活样板。这一经验已在江苏全省推广，下一步应该积极向全国推荐。修订《城市居民委员会组织法》时，应该将上述精神和内容吸收进去。

（三）加强村干部队伍建设。村级组织有没有活力，主要看村干部队伍有没有能力。从今年开始，各地将陆续开始新一届的村“两委”换届选举。村“两委”选举的重点是村党组织选举，难点是村委会选举。当前，村“两委”换届选举存在的问题主要表现在村委会选举中。要总结好上一轮村委会换届选举工作，认真分析新一轮换届选举面临的新情况新问题，切实加强对选举工作的领导和指导。坚决查处村委会选举中的拉票贿选等不正当竞争行为，以保障村委会选举公正有序进行。继续贯彻落实好《村民委员会组织法》和《村民委员会选举规程》，督促指导尚未制定村委会选举办法的6个省份加快工作进度，不断提升村委会选举的制度化、程序化和规范化水平。

（四）培育发展农村社会组织。仅仅依靠村干部，农村工作力量是有限的。只有发动村民参与，农村工作力量才会越来越大。要动员社会力量支持和参与农村公共事务和公益事业，积极培育志愿者组织、专业经济技术协会、老年人协会、舞蹈队、读书会等各类农村服务性、公益性、互助性社会组织，为新建农村社会组织提供组织运作、办公场地、服务场所、启动资金等必要支持。加快建立政府向农村社会组织购买服务机制，鼓励农村社会组织发展养老、托幼、助残、帮困等村民最急需的服务项目。积极探索“社区、社团、社工”三社联动，推动建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才队伍为支撑的社区服务机制。

（五）推动农村基层广泛开展民主协商活动。以民主选举为基础，广泛开展基层民主协商，充分调动村（居）民参与的积极性和主动性，才能营造出生动活泼的村民自治局面。畅通村民群众与基层政府、驻村单位、社会组织等交流沟通的制度渠道，加强村民群众与农村集体经济组织、农民合作组织定期协商。建立村民会议、村民代表会议等议事机制，驻村单位共驻共建机制，着力完善民情恳谈、听证、民主评议等协商机制，广泛开展平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导等协商活动，推进基层协商民主制度化、规范化和程序化。加强基层民主协商与党内民主和政治协商的制度衔接，建立党代表、人大代表、政协委员联系城乡社区制度。健全党员代表议事制度，带动和促进基层民主协商健康发展。

（六）加强理论研究。随着农村经济社会的发展，村民自治将被赋予更多更新的内容，会遇到许多新问题新情况。下一步，要发挥高校、科研机构优势，重点研究农村基层社会治理机制、政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的体制机制、推动村民自治健康发展的保障机制和扩大村民自治范围、推进农村基层民主政治建设的方法途径，努力取得有分析、有见解的研究成果。广泛吸收动员社会力量参与村民自治理论研究，团结凝聚和培养造就一支高素质理论研究队伍，充分发挥他们在政策咨询、拟定思路、科学决策中的作用，为指导实践、推动工作服务。