美国的社区治理

郝海燕

美国的社区治理

郝海燕

美国的社区治理方式与其地方自治制度的形成和发展密切相关。在17、18世纪的殖民地时期，受英国地方治理模式的影响，地方名流获得授权治理社区并在其相同的社会等级中选择继任者。社区管理机构的领导者通常是富人。后来在新英格兰地区出现了由清教创造的契约型社区，社区公民和后继管理者必须严格遵从与城镇创造者完全一致的原则。19世纪逐渐形成了民主自治模式。目前，美国社区治理的特点是多元主体参与，以居民自治为主，社会组织是居民参与的基本依托，政府在社区治理中也起重要作用，呈现社区权力和责任多元化的趋势。

一、对美国“社区”的理解

主要有三个角度：一是从社会学角度将“社区”理解为社会生活共同体，二是从城市规划的角度将“社区”理解为邻里单元，三是从政治学的角度将“社区”理解为乡镇自治体。

1. 作为生活共同体的社区

这主要是以芝加哥大学社会学系几代社会学家为代表的城市社会学的观点。罗伯特•E•帕克说：社区是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集。……一个社区不仅仅是人的汇集，也是组织制度的汇集。社区与其他社会群集的最终的、决定性的区别是组织制度，而不是人”。“社区组织制度中总要包括家庭和另一些机构：教会、学校、运动场、社区政厅、地方剧院，当然也许还有一些工商企业。”“社区”的要素包括：人口、土地和居民的相互依赖关系。所有社区都在经济上、政治上与其他一些社区相互依赖，最大的社区就是广阔的世界。

2. 城市规划中的邻里单元

1929年城市规划学家佩里（C. A. Perry）在《纽约区域规划与它的环境》一书中，提出了“创建邻里单元”的规划理念，阐述了邻里单元的设计需考虑6要素：规模边界、开敞空间、公共设施区位、地方商店和内部街道系统。他认为，一个社区（邻里单元）的理想规模是足够办起一个可容纳约400名学生的公共小学，居民人数约为5000人，径大约0.5英里（约合0.8公里），所有小学生步行去上课。这一规划模式很快在美国城市建设中得到应用，1969年80%的规划者在实践中运用了邻里单元模式，其意义在于：城市规划学者开始采取综合视角来考虑社区问题，把解决城市碎片化发展、公共开敞空间不足、基础设施布局不合理等问题与解决社会隔离、居民陌生、青少年成长缺乏引导、市民参与不足等问题结合起来。1980—1990年代，美国掀起了新城市主义运动，试图进一步完善邻里单元的住宅、零售商业、办公、开放空间和公共空间布局，提高步行交通、公共交通在居民出行中的利用，并采用土地混合利用和多样化建筑设计为不同收入人群提供不同类型的住房，创造社区和谐氛围，增加居民社会交往和休闲活动，提升社区认同感、归属感。

3. 作为行政管理单元的村镇社区

“乡镇是美国自治精神最初的发源地和最早发挥影响的地方。”在19世纪的新英格兰，自治精神已经融入到乡镇制度运行的各个方面，人民自己治理自己已经成为了一种社会传统。美国的村镇通常既是一类行政管理单元，具有民事或市政职能，负责村镇内道路的规划与修建、路灯维护、环境卫生、地方治安、选举登记、纳税评估等事务，也是居民聚居的基层自治体，享有高度自治权。村镇的面积大小不一，人口规模也从十几万到几千人不等。密执安州有两种村镇：“普通法村镇”和“特许状村镇”，前者由州议会或县政府所组建，是地方政府的一个法定单位，它只有州法律明确授予或可依据州法律推导的权力，主要为基层提供基本公共服务，包括选举、纳税评估和征收等，由村镇董事会集体负责村镇工作；后者被赋予更大的地方自治权力和总的征税权力，负责为居民提供全方位市政管理服务，如自来水供应或分配、污水处理、公园建设、警察、消防和紧急医疗服务等，它不会被附近的城市所吞并。村也分为两类：普通法村和自治村。具有法人地位的村也被视为一个自治市，市政服务方面的许多事务由村独立承担。

二、美国社区治理的多元主体

1. 社区自治组织

约翰·杜威指出，家庭和邻里组织“永远是培养民众精神的首要组织。借助于家庭和邻里组织，公民性格得以稳步形成，公民的草根思想得以逐步确立”。邻里组织主要有社区董事会、社区协会、邻里联合会、社区理事会或社区服务委员会等，大多实行会员制、议行分设、自愿加入，是按规定程序申请注册的非营利法人。纽约市有5个行政区、59个社区。《纽约市社区董事会章程》规定，每个社区必须成立社区董事会，拥有50名享有表决权的成员，董事会成员任期两年，每年换届25名，政府雇员人数不得超过董事会总人数的1/4。社区董事会成员的一半由市议会议员提名、区长任命，另外一半由区长直接任命，无报酬。社区董事会下设职能委员会、代理委员会和区域委员会，居民可以通过竞选成为其委员。 社区董事会的职责包括：收集居民意见，增进社区福利，与社区居民和政府部门加强沟通，参与编制预算和资金使用计划，制定社区发展规划，监督评估社区服务质量，选聘董事会职员，分派社区主任和专业工作人员日常工作，分别向市长、区政府和议会递交年度报告，等等。社区董事会任命社区经理，履行董事会的决策，执行预算和资金使用方案。芝加哥市和波士顿市没有分设行政区，在选区内设立居民自治单元——邻里，建立邻里协会和邻里联合会。西雅图市有13个区、200多个社区，每个社区建立民选的“社区理事会”，负责处理社区内公共事务，由13个区理事会各选派1名经济组织代表和1名居民代表与政府官员一起组成“城市邻里理事会”。

2. 居民

美国社区治理的本质是公民治理。美国人民通过乡镇自治参与公共生活，获得了基本的政治能力和公民精神，这是美国民主的根基。1964年通过的《民权法案》取消种族隔离和种族歧视，规定在同一社区、教区或者相似的政治分区中，具备投票权资格的不同种族、肤色、宗教信仰或民族的居民享有完全的、平等的选举权，可以平等地进入公共场所、享用公共设施，这就为公民参与社区事务的决策、执行和监督提供了法律保障。居民参与社区事务的形式和途径多样，既可个人直接参与，也可通过社区组织参与，听证会、公众评议会是居民参与民主决策的重要途径。社区的规划、预算、治安、教育、环境及住房维修、公共设施建设、公共交通、邻里纠纷等涉及城市管理和建设规划的事项是居民参与的重点。纽约市将城市规划审议权赋予社区董事会，城市规划如没有公众的反馈就不能得到批准。例如，曼哈顿下城地区（第一社区）通过多次召开社区听证会于2004年12月确定了“9·11”事件中遭到撞击并倒下的世贸中心大厦重建方案。

3. 非营利组织和宗教组织

一是居民自发成立的邻里合作组织。美国人口流动频率高，需要建立邻里组织加强邻里联络。邻里合作社是近20多年来出现的一种居民互助的新形式，其特点是会员定期轮流到各家干活，如帮助修理、安装家用电器、家具等，其作用不仅是节省家庭开支，更重要的是通过合作创造了一种增进了解、互相学习、彼此受益、邻里和谐的氛围，使邻居像一家人一样。二是宗教组织。例如，基督教青年会（YMCA）有2400家YMCA分会，服务网点分布在50个州的1万多个社区，为社区居民提供丰富多彩的服务。三是一些全国性社团为社区提供服务。为了加强社区规划与应对全球气候变化、促进能源和水资源保护之间的联系，美国绿色建筑协会、新城市主义协会和自然资源保护协会共同制定了环境友好社区规划和设计的标准；能源和环境设计领导力组织制定了绿色评估体系，邻里发展系统倡导优化社区布局、减少社区内机动交通、促进居民通过步行接近就业岗位和公共设施。四是专门促进社区发展的非营利机构。诞生于1960年代的社区发展公司，是一个由社区代表控制的非营利组织，旨在采取综合视角分析社区发展的空间、社会和经济等问题，寻求政府和慈善机构对社区的资助，为邻里带来就业和商业机会，还为低收入家庭提供了关于社区设施、房租咨询和可能的贷款建议。五是社区基金会。这是免税的、非营利的、自治的、公共支持的慈善公益机构，它主要是作为一个永久的捐赠基金收集者的身份组织和运作，以施惠于一个界定地域的长期利益。1914年，克利夫兰信托投资公司总裁弗雷德里克·戈夫发起成立克利夫兰社区基金会，被认为是社区基金会的先驱，戈夫本人也获得了“社区基金会之父”的美名。比较著名的社区基金会还有硅谷社区基金会、半岛社区基金会。目前美国最大的社区基金会是纽约社区公益信托基金，资产多达20亿美元，2010年公益拨款超过1.4亿美元。全国性的私人大基金会，如福特基金会，也把推动和通过社区基金会实现某些社会改良项目纳入其工作，为其提供资金支持和咨询。 志愿者和专业社会工作者在这些非营利机构中发挥重要作用。

4. 政府

美国的联邦、州和地方政府都不直接干预社区自治事务，但对社区发展给予各种方式的指导和支持。联邦政府于1965年成立住宅和都市发展部，其职能之一是社区计划和发展，负责管理有关社区发展的计划和财政援助项目，以提高社区自身发展和管理的能力；向无家可归者提供住所。2002年成立、2004年重组的美国国土安全部，其所属联邦救灾局负责推动建立以“防灾型社区”为中心的公众安全文化教育体系。国土安全部的民权和公民自由办公室的社区联络处负责回应社会、经济和种族多元化的社区所提出的关切，纠正对美国的阿拉伯裔、穆斯林、锡克教和南亚人社区的不当程序，在多个城市定期举行社区圆桌会议 ，加强与索马里、拉美裔、亚裔和亚太社区在内的一系列社区团体的联络。一些地方政府成立了社区协调机构，波特兰市政府设有“市邻里参与办公室”，负责沟通居民、邻里（社区）与市政府之间联系。亚利桑那州的首府——凤凰城市政府设有社区服务部，负责社区协会的登记，加强政府与社区居民的信息沟通，为社区居民提供政府社区服务项目。洛杉矶市政府设有“社区授权部”和社区发展部。西雅图市政府设立了“邻里部”，旨在通过促进公民参与，帮助其为城市做贡献，使政府更接近民众。政府在社区治理中的作用主要体现在为社区发展提供法律、政策、规划和资金等方面的支持。

一是推动与社区相关的立法。1960年代以来，联邦政府陆续推动出台了《经济机会法案》（1964年）、《住宅和社区发展法》（1974年）、《社区再投资法》（1977年）、《国家和社区服务法》（1990年），等等。一些州和市政府也制定了与社区有关的法律。亚利桑那州凤凰城市政府制定了“社区保护条例”，对涉及社区生活品质下降的行为作出了全面而细致的处理规定，大到户外建筑兴建、房前屋后植被栽种、栅栏维修，小到车辆停放、涂鸦处理、垃圾清除、户外存储、废旧汽车处置等都有明确的要求。该条例由社区服务局指导各社区协会实施，对违反条例的行为，轻则罚款，重则通过法律手段强制制裁。

二是规划和实施社区发展项目。联邦政府从1949年开始推动实施并不断完善“城市更新计划”，由联邦政府对于社区复兴给予支持。自1949年开始到1973年共支持了将近2800个地方计划，安置了近30万个家庭，成功整治了一些城市的最糟糕的贫民窟，新的城市公共基础设施被建设起来。1960年代开始实施“社区行动计划”和“模范城市计划”，前者旨在降低国家层面的贫困水平，提倡通过永久性地增加个人、群体和社区的能力，使其应对自己社区的问题，未来不需要帮助。1974年联邦政府启动社区发展一揽子资助计划项目，支持中低收入群体，防治和清除贫民窟，并满足社区的紧急需求。地方政府也设立基金资助社区建设，如，西雅图市政府于1988年建立了“邻里匹配基金”，为邻里（社区）组织提供资助，资助额度与社区志愿服务和社会捐赠数量挂钩，以鼓励社区自治、弘扬志愿精神、促进社区发展。

三是倡导和指导社区活动。西雅图市政府确定情人节前一周的星期六为邻里感恩日，倡导在这天社区居民向那些工作或生活在自己周围的人表示感谢，并建立新的人际联系。波兰特市将每年5月的第二周确定为“邻里结识周”，开展邻里结识活动，社区举办各种旨在促进社区内各主体间相互联系的活动或者讨论会，有关市议会议员、政府官员、社区组织的负责人以及社区居民自由参加。该市还实施社区培训项目，如培训邻里委员会成员、志愿者，以提高他们的组织活动能力，培训居民对计算机等技术资源的使用，由州政府社区基金会提供小额资助，邻里委员会申请。有的城市政府推动建立了表彰志愿服务机制，由市长向志愿者致谢或镌刻石碑纪念已故社区志愿者。

四是向社区和居民提供公共服务。纽约市政府各部门组织各区相应机构为社区提供有效的服务，为社区服务的机构包括：城市规划局、环保局、消防局、卫生局、人力资源管理局、住宅保护与开发局、园林局、警察局、交通局、老年人服务局、建设局、商务局、消费事务管理局、经济发展与合作局、文化局、就业局、住宅局、青少年管理局、心理卫生与精神痴呆及酗酒管理局、公共图书馆、纽约人权委员会等。西雅图市政府在该市的13个区分别设立“社区服务中心”，负责为市民提供各种服务，如：促进市民与市政府进行沟通，帮助改进邻里关系，促进社区团体间的相互联系，接受市民的贩单、护照等的申请，等。波特兰市政府邻里参与办公室为居民提供电子通知服务，向社区居民发送城市媒体报道、信息和其他相关的新闻、会议以及与邻里活动相关的通知。

五是利用政府投入的公共设施为居民服务。重点是拓宽学校用途，将其作为社区中心。20世纪30年代大萧条时期，曾利用节假日及课后时间把学校作为社区娱乐活动中心。“21世纪社区学习中心计划”是当下美国利用学校作为社区中心的典型方案。这一计划是由国会发起，主要用以资助农村及城市地区的公立学校或学校公会，使它们能制订、执行和扩展有利于社区的教育、健康、社会服务、文化和娱乐需要的计划。利用公园为居民提供娱乐场所也很流行，一些公园通过精心设计作为社区中心，为居民提供俱乐部、会议室、团体组织的集会场所；有些公园设法扩大对居民开放空间，划出不少娱乐活动空间，如健步区、野餐区、网球场、钓鱼池塘、游泳池、室外音乐台等，成为社区居民的休闲场所和社区中心。

三、美国社区治理的原则

二战后到1970年代，美国在社区治理问题上存在精英主义和多元主义之争。前者认为社区应该由具有凝聚力的社会经济阶层控制，后者强调民众和民众团体的参与。新世纪以来，自治、服务、责任、理性越来越成为社区治理的基本原则。美国公共行政学者理查德·C·博克斯在《公民治理——引领21世纪的美国社区》一书中，概括了美国社区治理的主要原则，基本上符合美国实际，对完善我国社区治理机制也有一定启发。

1. 规模原则

将公共政策的制定和执行尽可能贴近被政策影响的民众。当人们确定某一层次的政府是解决一项公共政策问题的最佳组织时，应当采取自下而上而不是自下而上的选择过程。如果在邻里层次上确定的政策能解决问题，那么邻里层次的决策就是最好的；如果政策决定在社区层次上作出是最适宜的话，那么，就应该选择社区层次的决策。当这些层次的决策都不能实现人们期望的结果时，才去寻求州政府或联邦政府的决策方案。

2. 民主原则

在社区生活中应赋予公民更多选择和决定其社区未来的机会，让其享有知情权，对公共政策问题进行自由而公开的讨论，而不是依赖于精英集团的偏好或者局限于选任代议者的审慎决断，这样才能保证公共政策获得最好结果。

3. 责任原则

居民是社区的“所有者”，理应承担主要责任；选任代议者和公共服务职业者在社区公共生活中发挥重要作用，但其角色应该是提供帮助和支持，而不是公民的上级，他们应和公民一起行动，这样才能形成一个社区。提升政府对公民的责任性，迫切需要民众与代议者、职业者一道参与公共政策的整个过程。

4. 理性原则

在制定公共政策和公共项目决定的过程中，公民、选任代议者和公共服务职业者应努力地理解和清楚地表达其作出选择所凭借的价值、假定和理由。理性观念是要人们认识到，公共决策是一项重要事业，需要时间、审慎思考，需要公民有表达自己意见和使自己意见被听取的机会，及尊重他人观点的态度。

（作者系北京师范大学哲学与社会学学院副教授）