从权力清单制度入手深入推进地方行政审批制度改革

● 赵含栋

（作者系甘肃省编办主任）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”2014年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中强调要建立权力清单制度，一律向社会公开。甘肃省以权力清单制度建设为抓手，大力简政放权，实现权力清单制度建设与行政审批制度改革同步推进，力求改革取得实效。

一、权力清单制度是推进地方行政审批制度改革的主要抓手

行政审批制度是行政体制改革的重点，通过行政审批制度改革，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，这在基本面上已成共识。但从实践看，行政审批制度改革的进度、深度仍与经济社会发展的需要不适应，改革“到位率”不够理想。目前正在大力推行的权力清单制度，是行政审批制度改革的一个实质性的突破。如果说转变政府职能的“马前卒”是简政放权，简政放权的“当头炮”是行政审批制度改革，那么，行政审批制度改革的“牛鼻子”便是权力清单制度。权力清单制度是推进地方政府行政审批制度改革的主要抓手。

权力清单所涵盖的范围是行政权力的合法行使范围，清单以外是行政权力不能随意进入的领域。权力清单制度就是以清单的形式明确规定政府及其部门所拥有的权力，将各种权力一一列出的制度。权力清单制度明确政府的“权力家底”，同时，划清楚政府“权力边界”和“行为界限”，政府的权力限度在哪里，哪些可为，哪些不可为，都在清单上列得明明白白。权力清单制度也是政府权力的公示制度，公众可以了解到政府拥有的权力，政府能做什么，不能做什么。对于政府权力运行而言，这是一种强有力的社会监督，促使政府依法行政。

权力清单制度是包含着“权力清单”、“负面清单”和“责任清单”三项内容的一个系统。

权力清单是对政府行为的约束，负面清单则是对企业行为的约束。市场在资源配置中发挥决定性作用，但市场不是万能的。为了维护公共利益和社会秩序，需要负面清单，以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以内的企业禁止做，清单以外的则充分开放，也就是“法有禁止不可为”、“法无禁止皆可为”。负面清单不仅规范企业的经营行为，更重要的是为企业提供宽松、平等、统一开放、竞争有序的市场环境。

权力清单中所规定的政府职责和权力，政府不仅要做，而且要做的比以前更好，为此需要制定“责任清单”。责任清单根据政府权力来确定，有什么样的权力，就要承担什么样的责任，权力越大，责任越大。当然，责任清单并不仅限于政府责任，也要扩展到企业责任和社会责任。对企业而言，要制定企业的责任清单；对社会组织而言，要制定社会组织的责任清单。将权力与责任对等起来，一旦权力越位、错位，应施以严肃追责，相关责任主体为之付出相应的代价。“放”和“管”两个轮子一起转，真正做到“授之有据、行之有规、错之有责”，才能够有效规范政府、企业及社会组织的行为。

“三张清单”从限制政府权力、激发企业活力，到明确各主体责任，一环扣一环，层层推进，有利于规范政府行为，为经济社会发展营造了良好环境。十八大以来，甘肃省不断加大简政放权力度，省级分6批取消调整和下放行政审批事项489项，行政审批事项由原来的563项减少到279项，减少了284项，减幅达50.4%，目前省级保留405项（含承接新增126项）。对省级非行政许可审批事项也进行了分类处理，堵住“偏门”，消除行政审批灰色地带。编制公布了省级现行行政审批项目目录，初步建立了行政审批权力清单。同时，制定出台《甘肃省行政审批事项目录管理办法》，实行目录化管理和动态调整，要求清单之外的一律不得实施审批。围绕清权、减权、晒权和管权，对权力清单制度进行了有益探索。今后，甘肃省将继续探索建立负面清单和责任清单，逐步健全相关监管制度，进一步完善权力清单制度体系。

二、科学确定权力清单

地方政府深化行政审批制度改革、建立权力清单制度，关键是做好“承接”、“清理”、“放权”、“优化”工作。其中，“承接”和“清理”是基础，在此基础上，要结合科学论证和公众参与，做好“放权”、“优化”。

做好接权。接好中央政府下放给地方政府的行政审批事项。当前，中央政府从贴近基层、有利于地方政府履职的角度出发，已经把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项以及量大面广的生产经营活动审批事项下放给了地方。中央下放给省一级的，省里要接好管好；下放给市县的，省一级要及时下放，不截留、不梗阻，市县一级要增强承接能力，接好管好。

科学清权。首先要确立科学的原则和标准。凡国务院已明令取消的，立即取消，地方政府部门不得以任何理由保留，要彻底放给市场、放给社会。就地方政府本身来说，要摸清审批事项的底数。目前，在地方政府审批项目中，有些是依法设定的，有些是部门以文件或规章设定的，还有一些是依据似是而非、说不清楚的。对这些项目，先要摸清是按什么设定的、谁设定的、审批的内容是什么、审批的方式是什么、审批有没有时限要求、审批的效果怎么样，然后一项一项地作出甄别。此外，仅从行政审批的依据来考虑是不够的，更重要的是从内容上明确什么事应进行审批，什么事不应审批，防止忽视行政审批手段的合理使用在现代经济社会生活中的必要性，处理好合理的审批和不合理的审批之间的关系。可先将这些审批项目及其审批程序集中起来，从行政审批的功能与作用出发，通过专家论证、社会评估、问卷调查等方式，对审批事项、审批方式等做出科学、民主的评估。可以用社会和群众力量对地方行政审批改革形成必要的压力，这更有利于推动改革。甄别后，对应该取消的分类进行：凡看准了且目前能取消的，抓紧取消的启动准备工作；凡应该取消但目前条件尚不成熟的，设定改革的“时间表”和“路线图”，创造条件取消。

合理放权。合理放权有两个方面的内涵，即向外放和向内放。“向外放”，指凡市场能有效调节的，从省级政府及其部门到基层政府，一律不再审批，全部下放给市场，让市场这只无形的“手”在资源配置中起决定性作用，政府主要是指导、引导、管理和服务，弥补市场缺失。“向内放”，实质是行政审批在地方政府层级间的合理配置。针对不同层次政府的主要职责，要解决细化问题。只有搞清楚哪一级地方政府该重点承担哪几项职责，分清楚哪些审批项目需要哪一层级的政府去做，具体方式是什么，这个行政审批权在地方各层级的配置才能明晰。

优化流程。行政审批制度改革，要注重行政审批的流程化、标准化，培育“精细”文化。从某种层面上说，这是一场更为深刻的改革。相对于审批事项的“减”和“放”，保留事项的规范和优化是一项长期任务。对保留事项，要进行创新和优化。改革审批方式是提高审批时效、加快审批速度的保证。要从审批目的出发，按照《中华人民共和国行政许可法》，对审批的整个流程进行科学的设计和规划，包括申报项目材料的规定、各个环节的审核意见、审核时间限定、审核过程衔接、审批结果回复、收费标准确定等，做到减少环节，环节之间衔接紧密，每个环节的要求明确，办结的时间具体，并将其详细具体地向社会公开。

在制定权力清单过程中，还要特别注意以下四点：一是权力清单的确定应有明确的依据。哪些权力应放入清单中，哪些不能放入清单，基本的划分依据是政府与市场、政府与社会的界限，市场能做的，并且能够做好的，就交给市场；市场不能做，或者市场做不好的，就由政府来做；社会能够做，并且能够做得好，就交给社会；社会不能做，或者社会做不好的，就由政府来做。当然，不是什么事情都交给市场、交给社会，政府的权力越小越好，毕竟，市场和社会都存在着自身无法修正的缺陷，这些缺陷需要政府来干预、弥补。二是权力清单应涵盖各级政府和工作部门的行政权力。要做到“横向到边，纵向到底”，不留任何“暗区”甚至“盲区”。三是权力清单的内容应具体而精确，不能模糊处理、搞表面文章。对于每一项政府权力，“权力清单”都应明确权力的名称、来源（法律依据）、实施部门、行使规则、监督投诉渠道等。只有全面完整地披露权力的基本要素，才能够真正称之为“权力清单”。四是公布“权力清单”应成为对全国所有公共部门的强制性要求。制定出完整的“权力清单”，明确政府应该干什么，落实“法无授权不可为”，才能有效防止公权滥用，减少寻租现象，使政府真正履行公共服务职责。

三、“三个结合”推进权力清单制度建设

通过权力清单制度推进地方行政审批制度改革，进一步简政放权，更多释放改革红利，必须要做到“三个结合”。

一是将“量”和“质”结合起来。权力清单制度强调必须有“量”的要求，但目的不在“量”的减少。行政审批制度改革的目的，是要求政府退守至与市场、社会的边界线以内，妥善处理好自身与市场、社会以及中央与地方的关系。通过权力清单，公布取消一些行政审批项目，是减少行政审批数量，并不能保证达到用政府权力的“减法”换取市场活力“加法”的目的。从实际情况来看，优先消减那些“含金量高”、对投资创业影响大的审批事项，更能有效激发市场的活力。每减少一项这样的审批，就意味着相关领域的管制放松、门槛降低或垄断破除，带来投资贸易的便利化。因此，注重“量”与“质”的结合，就必须聚焦那些“含金量高”的审批，重点抓住企业投资、生产经营、消费流通等关键环节，把权力直接放给市场和企业，落实企业投资的自主权。凡是市场机制能够有效调节的经济活动，政府不再审批，教育、科技、安全等社会领域也要科学、合理地减少审批，去掉没必要的资格资质认定、学科点职称点许可、基地园区认定、鉴定年检审批等项目，充分释放社会活力和创新能力。

二是要将“放权”和“监管”结合起来。行政审批的精简不能仅考虑短期的轰动效应，而应该着眼于长期的制度建设。简政放权不是一放了之，在放权的同时必须加强监管，为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。要按市场监管的规律，改革市场监管的体制机制，创新监管方式，从重事前控制向重事后监管转变，加强常态化的过程监管和合规性监管，如推行随机抽查、违法黑名单、责任追溯、信用管理、违规重罚、社会舆论监督等行之有效的监管制度，提高监管能力和效能，做到放活与监管同步到位。行政审批项目“减”和“放”以后，地方政府要把用于行政审批的精力转到对审批事项的事中事后监管上来。在合理“放权”的同时，注重制度建设，加强事中事后监管，做到放活不放任，以更有效的“管”促进更积极的“放”。

三是要将“权力”和“责任”结合起来。仅有“权力清单”和“负面清单”还不能保证行政审批改革成果的巩固和制度化，因此，还必须加强“责任清单”的建设，依据“责任清单”进行责任追究。从这个意义上说，在确定“权力清单”和“负面清单”之后，更需要加快梳理和出台“责任清单”，并明确追究责任的主体和机制，这样才能有效地保证和促进“权力清单”和“负面清单”的顺利实施，推动行政审批的制度化和法律化。

总之，实行权力清单制度，“清单之外无权力”，将改变过去行政审批改革中“弹性有余、刚性不足”的问题，抑制行政审批的扩张冲动，已取消的行政审批项目“死灰复燃”的可能性大大降低，从而切断行政审批“膨胀—精简—再膨胀”的恶性循环。清晰、明确地列出一个部门的行政审批职责和权限，并做到一一对应，落实在实际行动和具体工作中。该管的事不管，就是不作为，就是失职；不该管的事管了，就是越权，就是乱作为。不作为和乱作为造成严重后果的，就要进行问责，该曝光的曝光，该通报的通报，该惩处的惩处，不把清单当“稻草人”，坚决做到以责任制约权力。权力清单制度还将遏制执行难、不到位现象。通过公开政府权力清单，引入社会性的力量和问责制度，公众不仅了解政府及其部门有哪些权力，而且知道权力使用的程序，各种事项的审批流程，便于公众和社会舆论的广泛参与，让民众有效行使知情权、发挥监督权，为“权力清单”的全面落实增加一个有力的“助推器”，从而真正把权力关进制度的“笼子”。