我国地方政府债券的发展及其立法跟进

席月民 法学博士，中国社会科学院法学研究所经济法室主任，副研究员

我国地方政府债券的发展及其立法跟进

席月民 法学博士，中国社会科学院法学研究所经济法室主任，副研究员

当前，地方政府的债务规模已相当庞大，并呈现出继续攀升的发展趋势。由于我国地方政府债券法律制度尚未健全和统一，其地位尚未摆脱法律上的尴尬。因此，随着各地偿债期限的陆续到来，投资人对地方政府偿债风险的种种担忧已经波及地方政府债券，有效防范和控制地方政府债券的各类风险日益紧迫。问题在于，科学建构我国地方政府债券法律制度体系仍面临诸多挑战，相应的立法跟进需要尽快提速。只有抓紧时间修改和完善《预算法》，并通过制定《公债法》来科学构建我国地方政府债券制度，才能使地方政府依法举债，依法使用债务资金，依法筹措还债资金，依法接受公众监督，依法保护投资人利益；真正实现地方政府债券管理的规范化、透明化与法治化。

一、当前我国地方政府债券的发展状况

（一）审计结果

近年来，为摆脱美国金融危机所带来的不利影响，地方政府债券作为地方政府融资新的工具选择，在国家积极财政政策的催生下获得了快速发展。为彻底摸清当前政府债务的总体规模，尤其是地方政府债务规模，国家审计署从2013年8月起，组织实施了第二次全国政府性债务审计工作。审计的债务范围涵盖中央、省级、市级、县级和乡镇等现有的五级政府，并在2013年12月30日公开了审计结果。1参见国家审计署2013年第32号审计结果公告：《全国政府性债务审计结果》，载国家审计署，http://www.audit.gov. cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html，2014年4月20日访问。

本次审计备受各方关注，是目前为止审计覆盖范围最广，同时也是最为严厉的一次政府性债务审计。《人民日报》评论员撰文称，这次审计全面摸清了我国政府性债务底数，反映了客观存在的问题，并提出了有效防范风险的对策建议，从而为今后的科学决策、深化改革和完善制度提供了重要参考依据。2参见《让“阳光”照向政府性债务》，载《人民日报》2013年12月31日第02版。

这些年来，地方政府的债务资金主要投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目。从审计结果看，地方政府债务规模和债务结构已逐渐清晰。截至2013年6月底，四级地方政府负有偿还责任的债务为108,859.17亿元，虽然银行贷款和BT仍是各地政府举债的主要方式，但不难看出发行债券正在成为新的融资选择。经过审计，各地政府通过发行债券所负担的债务总额已经达到了11,658.67亿元，尤其是地方政府债券总额为6146.28亿元，占地方政府债券类债务总额的52.72%。审计结果显示，我国地方政府负有偿还责任的债务近年来增长较快，部分地方债务负担较重，其中部分地方和单位还存在违规融资、违规使用政府性债务资金的现象。需要引起重视的问题是，地方政府的还债压力仍然很大。从偿债年度看，2013年7月至12月、2014年到期的地方政府负有偿还责任债务分别占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018 年及以后到期需偿还的占18.76%。

（二）原因分析

事实上，地方政府债券的走宠，与分税制后地方政府财政状况的恶化不无关系。中央和地方政府之间在分税制改革中虽然重新划分了事权和财权，但在事权重心下移而财权重心上移后，现实中留给地方政府的预算内主要财源却是有限的：主要是一些收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、增收效益小、征收成本高的中小税种，而且省级以下的地方政府中越往下越无税可分，从而造成了地方政府收不抵支、入不敷出的财政困局。许多地方财政收入结构脆弱，被迫依赖于“土地财政”维持生计。然而，在房地产市场的一轮轮调控中，“土地财政”的不可持续性已经逐步显现出来。在造成经济结构失衡加剧的同时，土地腐败和违法案件增多，耕地流失严重，房地产业的高速增长并未带来民生福祉的相应增进。

实践中，部分地方政府在城镇化建设中债台高筑，债务规模相当惊人，一些基层地方政府甚至出现了大面积的财政缺口，直接影响到基层公共产品的正常供给。另外，尽管“土地财政”的成本看似不计入国民经济核算体系，但它作为真实的负担，却已实际损害到了整个经济体系的健康发展。而且长期以来，这些成本被转移、隐匿起来，不仅没有得到很好的消化，反而随着GDP和国家财政收入的高增长而不断累积。为解决财政收支矛盾，各级地方政府一方面求助于中央对地方的财政性转移支付，导致“跑部钱进”成为地方政府间争夺中央财政资金的一道非正常风景线。另一方面地方又以各种名义大量举借债务，负债运营已经成为许多地方政府财政运行的显著特征和官员任内常态。其中，地方政府债券的出现表明，在显性债务和隐性债务的双重压力下，受国家耕地红线的制约以及楼市日益严峻的“空城化”和“空房化”现象，“土地财政”在全球性金融危机面前已难以为继，地方政府债券正在成为政绩驱动下地方政府实行赤字财政的新型工具。

其实，地方政府债券也是顺应“权利证券化”发展趋势，适应财政分权后地方政府融资需求，提高金融市场交易效率和交易安全的信用工具选择。从人类社会和市场经济发展的客观历史看，法律对财产权利的确认和保障已经快步进入“权利证券化”时代，权利主体对财产权利的表述和证明，在技术上通常要以某种可为其他社会成员识别的信息载体呈现出来，而不再单纯依靠权利主体的自我内心确认。3参见陈甦主编：《证券法专题研究》，高等教育出版社2006年版，第1—2页。地方政府债券作为证券的一种形式，在权利表示的明确化、权利内容的标准化、权利转让的便捷化、权利实现的简约化、权利关系的规模化等方面功能突出，政府信用进一步增强了其在金融市场上的投资吸引力。不容否认，地方政府发行债券已经成为其市场融资活动中深受投资者青睐的不可或缺的工具或手段。

正因为如此，地方政府债券成为“银边证券”，一直被看做是解决地方政府财政收支矛盾、弥补地方财政赤字以及发展地方新型城镇化建设项目的一项重要制度。在税收收入、转移支付收入以及非税收入等难以满足财政资金支出要求的情况下，其为地方政府提供了一种替代性的筹资工具。通过发行地方政府债券，一方面降低了地方政府在市政建设等基础性和公益性项目上的融资成本；另一方面也进一步发展和完善了资本市场结构，为投资者提供了更多的投资品种选择，并通过改善地方财政和公共服务，吸引投资，增加就业，带动了地方经济发展。更重要的是，对地方政府而言，发行地方政府债券属于典型的市场行为，由该行为所形成的市场约束和监督机制，有利于促进地方政府治理能力的提升，并最终形成推动我国财政体制变革的新动力。4参见华东政法大学经济法律研究院：《中国地方政府债券制度比较研究：类型和模式》，载《经济法律研究报告》2013年第1号。

二、地方政府债券的风险评估

（一）中央代理发债与试点自行发债

在我国，地方政府债券只是以地方政府为发债主体，其本质属于公债，在新中国成立初期就已经存在。严格意义上讲，公债不同于国债。国债通常指的是中央债，而公债不仅包含了国债，而且也包含了地方债。1981年我国恢复公债发行后，所发行的政府债券仅限于中央政府债券（主要为国库券），后来有些地方政府为了筹集资金修路建桥，也曾发行过具有中国特色的地方政府债券，即以企业债券的形式发行地方政府债券。但到1993 年，地方政府债券被国务院叫停，原因是中央政府对地方政府还本付息的能力表示怀疑。就地方政府债券而言，其再次发行则始于2009 年，而且是以中央代理发债的形式出现。当年2月，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取审议了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》。经国务院批准，由财政部以记账式国债发行方式代理发行地方政府债券，并实行年度发行额管理。省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行主体和偿债主体，承担还本付息责任，而支付发行费和还本付息等具体事务由财政部代办。所筹资金主要用于中央投资地方配套的及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，不得安排用于经常性支出。为此，财政部专门制定了《2009年地方政府债券预算管理办法》。

改革开放以来，除中央发行国债转贷给地方用于地方项目建设，以及根据国家统一安排由地方政府举借的外债外，实践中我国并没有法律意义上的地方政府债券，充其量是以企业债券的形式发行地方政府债券，所筹资金用于桥梁、公路、隧道、供水、供气等地方基础设施建设。不过，我国债券业通常也把地方政府控制的企业所发行的企业债券列为地方债券范畴；其主要原因是，市场普遍认为对于这些地方企业所发行的企业债券，其不但在资金使用范围上与地方政府债券有“异曲同工”之处，而且地方政府会对之进行担保。目前，地方政府通过各类国有投资公司的融资平台所发行的企业债券仍然大量存在，从而形成了不容小觑的地方政府隐性债务。根据前述国家审计署的审计结果，截至2013年6月底，我国地方政府所负担的偿还性债务中，企业债券共有4590.09亿元，占地方政府债券类债务总额的39.37%，仅次于典型意义上的地方政府债券。

2009年地方政府债券的开闸放行，表明当时地方财政收支紧张状况已然十分突出，因此地方政府债券遂成为应对国际金融危机、扩内需保增长的特殊政策措施。2009年至2011年，国务院批准的地方政府债券规模均为2000亿元。在中央代理发债的同时，2011年，上海、浙江、广东和深圳四省市按照经国务院批准的财政部《2011年地方政府自行发债试点办法》，开始试点地方自行发债。2013年，试点省市再次扩围，江苏和山东也加入其中。按照《2013年地方政府自行发债试点办法》的规定，试点省市发行政府债券实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额，而且2013年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点省市的自行发债，虽受制于国务院批准的发债规模限额，但却建立了自行组织发行本省市政府债券的发债机制。从这两年的具体情况看，地方政府债券的发行规模正在逐年提高，2012年从过去的2000亿元增加到了2500亿元，2013年进一步增加到了3500亿元。今年是落实党的十八届三中全会决定、全面深化改革的第一年，也是实现“十二五”规划目标的重要一年。今年3月全国人大通过的2014年中央和地方预算案显示，地方财政收支差额4000亿元，比2013年增加500亿元，国务院同意由财政部代理发行或继续试点由地方政府自行发行地方政府债券弥补，并列入省级预算管理。5财政部：《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告——2014年3月5日在第十二届全国人民大会第二次会议上》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-03/16/content_1855947. htm，2014年4月20日访问。

值得一提的是，今年地方政府债券的试点取得了新的突破。经国务院批准，今年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛开始试点地方政府债券自发自还，试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。6财政部：《关于印发〈2014年地方政府债券自发自还试点办法〉的通知》（财库〔2014〕57号），载财政部网站，http://gks.mof.gov.cn/redianzhuanti/guozaiguanli/difangzhengfuzhaiquan/201405/t20140521_1082114.html，2014年5 月30日访问。同时，财政部进一步强调了地方政府债券自发自还试点中信用评级的市场性和规范性7财政部：《关于2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》(财库〔2014〕70号)，载中国债券信息网，http://www.chinabond.com.cn/Info/18392601，2014年6月15日访问。，突出了信息披露的真实性、准确性、及时性以及合规性8财政部：《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》(财库〔2014〕69号)，载中国债券信息网，http://www.chinabond.com.cn/Info/18392649，2014年6月15日访问。。通过自发自还试点的信用评级和信息披露，试图将公众监督引入地方政府举债的制度体系。这些标志着我国地方政府债券的发行和管理正在进一步完善之中。

从近年来试点自行发债的规模看，2011 年、2012 年、2013 年地方政府自行发债规模分别为229亿元、289亿元和700亿元，占当年地方政府发债总额的比例分别为11.45%、11.56%和20%。无论是试点地方自行发债，还是由财政部代理发债，通过地方政府债券所筹资金的使用与偿还都是由地方政府负责。由此前的国债转贷变为中央代理发债，再到地方政府自行发债以及自行还债，这一系列变化描绘出了地方政府举债融资发展的方向，体现的是中央政府角色和地方政府责任的变化。中央政府对地方政府债券的政策从“围堵”转为“疏导”，或者说，由中央主导逐步向地方主导进行转变。强调项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负，这使地方政府变成了“真正的债务人”或“显性的债务人”。9参见马洪范：《中央代发地方政府债券的历史使命与战略意义》，载《中国金融》2009年第5期。

截至目前，各地政府仍未获得自主发行政府债券的权力。除试点省市外，国家虽然禁止地方政府自行发债，但并未禁止由中央政府代为发债的地方政府融资模式。这种由中央兜底、“父爱主义”式的偿债模式必将固化地方债使用上的无效率状态。从市场反应来看，我国试点发行地方债的总体规模并不大。由于是地方政府自主发行，规模要比财政部代发的小，因此虽然流动性稍弱，但一些省市的融资成本目前可能还略低于财政部代理发行的成本。当然，相比之下，中央代发地方政府债券在规范化方面表现了一种进步。由于国债转贷地方是中央发债，地方使用，不列入中央赤字，因此，转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目中进行列示，这显然不利于实施监督。同时，由于举借债务与资金使用的主体脱节，因此导致责权不清，最终增加了中央财政的负担和风险。

（二）风险控制

从当前情况看，有效克服部门主义和地方主义，避免治理规则出现短期化和碎片化，是摆脱我国现行国家治理体制和公共政策的致命弱点，提升国家治理能力的关键。在现行分税制下，地方政府财政吃紧的状况短期内恐怕难以得到有效改观。有条件地适度允许地方政府自主发债，是解决这一问题的重要选择。当然，从中央代发地方政府债券到地方全面实行自主发行尚需时日，在此期间中央“代理”发行地方政府债券同样存在风险。

地方政府债券的发行，一方面作为地方政府的融资工具；另一方面又是金融市场的投资产品，同时联结财政和金融领域，有着独特的风险特征，如信用风险、市场风险、财政风险、操作风险以及公共风险等。10参见王劲松：《地方政府债券发行中的风险及防范措施》，载《经济研究参考》2009年第25期。笔者认为，目前我国地方政府债券的风险主要以规模风险、结构风险和管理风险等形式呈现出来，在债券发行和流通、资金使用和偿还等环节还存在市场风险、操作风险和信用风险等。中央对地方政府债券年度额度的控制，虽在一定程度上可以防止地方政府过度举债，但目前看来，我国的经济发展仍面临着改革开放以来前所未有的挑战。通货膨胀一直在高位徘徊，内需依然不足，政绩工程屡见不鲜，盲目举债所导致的地方政府隐性债务规模越来越大，地方政府债务预警机制尚未全面建立，只有对地方政府债券的风险作出合理评估并提前做好制度安排，才能避免诱发各种社会危机。

从发债程序上看，现有地方政府债券发行审批程序被简化为仅需国务院批准，这种程序上的简化一定程度上激发了地方政府的发债热情。如果对地方政府发行债券过于严苛，地方政府部分职能的执行则会转向依靠转移支付来实现。由于转移支付具有无偿性，债券使用具有有偿性，因此有意发行债券的地方政府或将出现逆向选择，地方政府债券的功能或被削弱。令人担心的是，如若不能对地方政府发债条件进行有效约束，将地方政府利益诉求法制化，那么转移支付下的隐形博弈不免会在地方政府发债过程中反复重现，即利益主体往往以非规范、非程序、试探性和模糊性等行为方式追求实现自身的利益诉求。在当前的试点阶段，偿债风险和道德风险是共生的，严格的审批程序应当是有效防范地方政府债券违约风险的前提。只有建立地方政府债券风险的控制指标体系，建立地方政府债券风险的监测预警系统，才能有效控制地方政府债券发行和违约风险。但与此同时，也必须通过市场化手段约束地方政府的举债行为，让市场决定地方政府的举债能力，在信息披露、信用增进、信用评级等环节加大规范力度，以提高市场对地方政府发债的认可度，这是设置“防火墙”、控制地方政府债券风险的必然选择。

三、地方政府债券的制度建构

（一）法律检讨

毫无疑问，发行地方政府债券有利于改变地方政府传统融资的路径依赖，改善分税制下中央和地方的关系，缓解地方政府的财政困境。然而，问题的关键在于，公众并不担心因此所产生的债务压力，担心的则是地方政府发债本身缺乏应有的规范和有效监管。在探讨地方政府债券的规范化、透明化和法治化发展时，切忌“妖魔化”地方政府债券。

财政部自2009年开始制定并下发了《关于做好发行2009年地方政府债券有关工作的通知》、《2009年地方政府债券预算管理办法》、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》、《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》、《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》、《财政部代理发行2009年地方政府债券招投标和考核规则》等制度性文件。对地方政府债券的发行、使用、监督等工作作出了明确具体规定，而且每年还会总结经验教训出台一些新的规定；但就建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批、债券发行和流通、资金使用与偿还等在内的基本法律制度体系而言，仍然有待立法的扎实跟进。

多年来，我国地方政府债券的发行受到了1994年《预算法》的严格限制。该法第28 条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”目前看来，虽然地方政府债券的规模在不断扩大，但其地位尚未摆脱法律上的尴尬。按照这一规定，只有经过特别立法和国务院的批准，地方政府才可以发行地方政府债券。从实践来看，2011年以来国务院有关部门和地方政府出台了多项制度，旨在规范和加强政府性债务管理，包括财政部在完善国债和地方政府债券发行相关管理办法，组织清理规范地方政府融资平台公司，建立地方政府性债务统计报告制度，动态监控地方政府性债务情况，以及金融监管部门通过加强对地方政府及融资平台公司的信贷管理，使贷款规模得到有效控制。同时地方各级政府也相继出台债务举借、偿还、使用和管理等方面制度2793项。但从统计数字看，截至2013年6月底，全国也只有23个省级、298个市级、1736个县级出台了综合性的政府性债务管理制度，分别占省级、市级、县级总个数的63.89%、76.21%和62.49%。11参见国家审计署2013年第32号审计结果公告：《全国政府性债务审计结果》，载国家审计署，http://www.audit.gov. cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html，2014年4月20日访问。今年政府预算报告中财政政策工作重点中提到，要赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，这和《预算法》修改方向基本一致。地方政府债券的制度建设仍不尽如人意：多头立法所形成的碎片化与立法层级低所导致的短期化，不但未能克服《预算法》的消极限制，而且直接削弱了法律制度应有的执行力。

（二）政策指引

推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，进一步深刻学习贯彻党的十八届三中全会精神。十八届三中全会所作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这为建立权责明晰、多元化的城市建设投融资体制指明了方向。

美国的市政债即属于地方政府债券。其主要分为两类：一类是一般责任的政府债券，其以政府的全部收入作为债务的抵押；另一类就是收入保障型的债券，仅以发债项目所产生的收入作为偿还债券本金和到期利息的保障。12美国把市政债（Municipal bonds）分为一般责任的政府债券（General obligation bonds）和收入保障型的债券（Revenue bonds），关于美国地方债的分类和介绍，可以参见美国证监会网站，http://www.sec.gov/investor/alerts/ municipalbonds.htm，2014年4月20日访问。由于美国的地方政府债券市场规模和交易量最大，因此不少发展中国家在发展本国地方政府债券时都以美国的分类标准作为参照。我国的“十二五”规划把地方债和市政债作为两类产品进行了描述，其中，地方债强调的是发行主体，而市政债则强调的是资金使用范围。但通常情况下，二者其实是重合的。从我国情况看，各地政府既可以通过混合使用市政债券和资产证券化，实现基础设施产权向社会资本的转让，也可以将城镇化项目的未来收益作为支撑，通过项目收益债券，积极探索多样化的市政项目发债模式。这里的区别主要在于，项目本身收益是否具有完全偿债能力，如天然气、自来水、高速公路等，该类项目可以通过收费获取稳定收益，实现还本付息。只要以项目收入作为偿债来源，就可以发行项目收益债券。但如果项目自身收益不能完全偿还债务，而加上其附加价值可满足偿债要求，对于这类项目，国际上一般混合使用市政债券和资产证券化。但如果项目自身收益加上其附加价值不足以完全满足偿债要求，偿债缺口还需要用地方政府财税收入予以弥补，则这类项目的偿债就需要综合项目收益、土地增值收益和财政补贴等因素共同搭建其偿债结构。13参见刘煜辉：《地方政府债务风险可控 城建投融资机制亟待改革》，载《金融时报》2014年5月1日第02版。目前市场上已经看到了资产支持票据类产品，其运作模式与收入保障型地方债类似，也没有制度障碍。这其中需要引起重视的问题是，当项目收费期满，就必须严格依照招募说明书以及法律规定对项目善后事项进行合理处理，而不能出现类似郑州黄河大桥那样的“无限期” 收费。当然，如果以资产支持票据为起点，那么我国收入保障型地方政府债券的发展或将提速。

今年全国人大财经委在针对2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的审议意见中提出，要研究出台统一、全面、规范的地方政府性债务管理办法，严格控制新增地方政府性债务，将地方政府性债务分类纳入预算管理，明确管理职责和偿还责任，严肃责任追究。这种意见很务实，但却缺乏治理地方政府债券的顶层设计，并未突破既有的政府治理思路。

（三）制度建构

目前看来，坚持公共财政基本理念，及时修订《预算法》，并制定一部符合国情的《公债法》已成为当务之急。笔者认为，《公债法》应涵盖公债的发行、流通、转让、使用、偿还以及管理、监督等诸多内容，并坚持适度、规范、公开、高效原则；在针对地方政府债券的立法进行设计时，应重点建立以下三项制度。14席月民：《地方政府债券亟待预算法国债法规范》，载《经济参考报》2013年8月13日第A08版。

一是建立地方政府发债约束制度。要把地方政府的偿债能力，作为确定发债主体资格的首要因素。借鉴国外地方政府债券的管理经验，把负债率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、利息支出率等一系列数值，作为判断其偿债能力的参照指标。对地方政府发债的必要性、发债规模、偿债能力、违约风险等进行全面评估，并作出详尽的评估报告。同时，逐步实行地方政府发债听证制度，使潜在的投资者对拟发债政府的债务情况得到及时了解，并参与发债决策。此外，加强发债审批和债务资金监督，强化对地方领导干部的离任审计，对其违规、盲目的举债行为依法追究责任。这样做的目的在于，通过对发债资格、发债规模、发债风险以及发债程序的严格规范，实现对地方政府赤字规模、债券额度及占GDP 的比重、债务收入比例等指标以及债务资金用途、偿还机制、审批管理等方面的制度化管理，逐步在更大的范围内确立更具地方自主权的债券发行方式，有效制约地方政府的滥发债行为，增强防范和化解债务危机的能力。

二是建立地方政府信用评级制度。对地方政府实行信用评级，是评级机构对债券发行人按时、足额偿还债务的能力和意愿的具体意见，是投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考，也是投资者提前预测地方政府违约风险的重要步骤。可以防范地方政府发债中的道德风险。由于地方利益容易诱发地方政府的发债冲动，因此一旦有条件放开地方政府自行发债，即应当重新审视信用评级在地方政府债券发行中的科学定位。信用评级并非地方政府获得发债资格的前提，而是在通过其他指标体系评判获得发债资格后，把其信用评级等级作为发债规模的一个判定指标，借以剔除其中的道德风险，建设信用政府，避免和减少资金浪费，防止地方政府将风险向上转嫁。目前，试点省市在自发自还试点宣传中，正在逐步推进建立地方债信用评级制度。

三是建立地方政府债务信息披露制度。地方政府债务信息公开化是当务之急。我国地方政府举债的相关信息仍局限在政府体系之内，政府之外的投资主体处于信息劣势地位，很难全面准确地衡量地方政府的风险状况，从而基于信息上的不对称，造成投资决策的偏差。这既不利于投资者对债券市场做出及时、客观、正确的投资判断，也不利于投资者提高自身资金的使用效率，并从资金筹集和使用等方面监督地方政府。由此，有必要建立和完善地方政府债务信息披露制度，公开地方政府的债务预算或债务收支计划，让社会公众对政府投资建设项目发表意见和建议。今年试点自发自还地方政府债券的信息披露要求已经明确，试点地方在发行地方政府债券时需要公布地方经济状况、财政收支状况和地方政府债务状况，但从制度建设层面看，仍需要逐步细化地方债券信息披露标准，并扩大信息披露内容范围，从而强化对地方政府举债行为的外部监督。

公共财政是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和支柱，进一步理顺中央和地方的财政关系直接关系到政府治理体系的制度化、规范化、科学化与程序化，关系到不同治理主体之间能否实现良性互动的“善治”效果。在中央和地方的关系方面，厘清地方政府事权，进一步明确中央和地方的事权和支出责任划分，并以事权为中心合理分配中央与地方的财权，是今后分税制改革所面临的核心问题。明确、合理的事权和支出责任的划分，既是确保地方政府职能“不越位、不错位、不缺位”的基础，同时也是配置相应财权和财力的重要依据。地方政府债券的发行主体以及最终承担还本付息责任的应当是地方政府。地方政府发债权的核心是重新确立中央政府与地方政府之间的权力与责任划分，这不仅需要立法的扎实跟进，也需要依赖“财政紧急状态应对制度”和“政府破产制度”的配合。15