“法治社会、国家治理与政府审计”国际论坛综述

“法治社会、国家治理与政府审计”国际论坛综述

2014年4月12日，由中国南京审计学院与匈牙利佩奇大学主办，上海社会科学院法学研究所协办的“法治社会、国家治理与政府审计国际论坛”在南京审计学院隆重举行。匈牙利佩奇大学法学院教授托特，匈牙利科学院地区中心主任、匈牙利佩奇大学法学院伊斯特万副教授，上海社会科学院副院长、上海社会科学院法学研究所所长叶青，上海社会科学院法学所欧洲刑事法研究中心安文录副研究员、杜文俊副研究员、尹琳副研究员、陈庆安副研究员、涂龙科副研究员、王佩芬博士、陈海峰博士、陈玲博士，以及来自匈牙利、西班牙、克罗地亚、斯洛伐克、利比里亚、中国台湾地区以及来自国内各高校、科研机构的专家学者共80余人出席论坛。本次国际论坛涉及经济管理与法学两个领域，分别在不同会场同时进行。

法学论坛分两场进行，第一场法学论坛主题为“国家治理与腐败治理”，由苏州大学王健法学院刑事法研究中心主任、教授、博士研究生导师李晓明和南京审计学院法学院副院长、教授谢东慧主持。第二场论坛主题为“司法体制改革与司法公信力建设”，由上海法学会诉讼法学研究会会长、上海高级人民法院原副院长张海棠和南京大学法学院经济刑法研究所所长、江苏省法学会刑法学研究会会长、教授、博士研究生导师孙国祥主持。本次法学论坛为我国“国家治理与腐败治理”、“司法体制改革与司法公信力建设”积极建言献策，论坛取得圆满成功，取得了丰硕的研讨成果。

一、国家治理与腐败治理

（一）腐败犯罪的样态与相关定义

关于腐败犯罪的样态，孙国祥教授认为，腐败犯罪主要样态是行贿与受贿，且两者为刑法上的对合行为，具有互动作用；伊斯特万教授赞成孙教授的观点，在匈牙利，腐败犯罪也主要体现在行贿与受贿行为；杨州大学蔡宝刚教授则提出，腐败可分为三个类别，分别为政治性腐败、经济性腐败和生活性腐败。

米哈伊教授介绍了匈牙利刑法典第27章列举的腐败犯罪9种样态，分别为：经济上的主动腐败、经济上的被动腐败、政府官员的主动腐败、政府官员的被动腐败、审判或者监管程序中的主动腐败、审判或者监管程序中的被动腐败、渎职受贿间接腐败和滥用职权。

关于腐败犯罪的相关定性，伊斯特万副教授指出，贿赂行为至少存在双方当事人，即行贿者和受贿者，行贿者是指需要得到重要决定的人，受贿者是指有权作出重要决定的人。在此基础上，伊斯特万副教授进一步解释，行贿行为是指行贿者许诺受贿者便利条件或者财物，以换得其要求受贿者做出的某种决定。受贿行为是指受贿者接受行贿者提供的便利条件或者财物，并且依照行贿者的期望做出某种决定。

蔡宝刚教授对其提出的腐败犯罪的三种类别进行解释：政治性腐败主要指为官者利用公权，通过不正当的手段来扩张自身权利和利益；经济性腐败主要指以钱换钱的行为；生活性腐败主要指以权换欲的行为。

（二）腐败存在的原因

关于发生腐败的原因，南京大学孙国祥教授从腐败犯罪的刑事法网疏密度进行了分析。孙国祥教授指出，近年来国家惩治腐败犯罪的力度虽然不减，但是在刑事定罪和量刑上，相当多的职务犯罪案件被忽视、被容忍、被谅解，因此惩治腐败收效不尽如人意。

伊斯特万副教授指出，一方面，由于国家转型，匈牙利的社会发生了重大改变，导致社会原本的行为规则被破坏，道德缺失，腐败案件随之增加；另一方面，匈牙利从计划经济转变为开放型的市场经济，这种转变导致腐败犯罪结构上发生变化，在计划经济体制下，腐败犯罪往往存在于买卖双方之间，其原因是为了争夺有限资源；而在如今的政治体制下，商业生活、政府采购等特定生活领域中的腐败行为把腐败提升到一个更高的层次。

蔡宝刚教授从民主监督的角度分析了我国反腐成效不佳的原因。蔡教授指出，我国以往过于强调和运用体制内的同体监督或权力反腐，老百姓不能参与其中，难以避免官官相护，无法达到治本的效果。而以公民参与为主要方式的体制外的权利反腐长期以来没有得到应有的重视，因此公民监督权难以发挥其实效。

（三）国家治理与腐败治理的对策

针对国家治理与腐败治理的对策，参与论坛的专家踊跃发言，有的从刑事立法角度分析了国家治理与腐败治理的对策，有的则从国家治理的观念、模式、司法制度层面提出了对策。

1.国家治理与腐败治理的刑事立法应对与完善

孙国祥教授对腐败犯罪惩治力度、腐败犯罪死刑适用以及行贿行为的处罚范围方面进行了详细的分析，同时，他提出了规制贪污贿赂犯罪的对策。关于腐败犯罪的惩治力度，孙教授认为制定犯罪数额标准，不仅要与社会经济发展相勾连，还要考虑社会对该种行为的容忍程度，包括社会经济发展、腐败的严重程度、通货膨胀、人们对数额标准的心理预期以及控制腐败的形势政策的需要。现阶段可以通过司法解释适当降低腐败犯罪的定罪数额，使之与其他类犯罪的定罪数额保持大致平衡，并适当体现职务犯罪从严从重处理的精神。关于腐败犯罪的死刑存废，孙教授认为，对腐败犯罪死刑适用的两种极端态度都是不可取的，基本的刑事政策应该是保留并限制死刑的适用。关于行贿行为的处罚范围，孙教授提出三方面建议：第一，对行贿罪的构罪要件作改造，实现行贿受贿的“同罪”；第二，行贿犯罪的法定刑不必与受贿罪同罚，可维持现状；第三，污点证人的减免处罚规定应区别情况；第四，提高对单位行贿罪的处罚力度。

中国南京审计学院法学院钱小平副教授和魏昌东副教授介绍了匈牙利贿赂犯罪刑法立法演进，并提出值得中国借鉴的五个方面。第一，罪名体系之借鉴，即我国应当考虑借鉴匈牙利的立法经验，梳理并整理贿赂犯罪的立法，在刑法典第338条之下增设“影响力行贿罪”；修正第93条之规定，将国家工作人员范围扩大到外国政府或国际组织的人员；同时考虑将非国家工作人员的贿赂犯罪与国家工作人员贿赂犯罪合并于一章之中，并通过司法解释对“非国家工作人员”进行扩大解释，包括外国非国有法人或非法人的商业组织中的工作人员。第二，犯罪构成模式之修正，即我国可以借鉴匈牙利之规定，取消受贿犯罪中“为他人谋取利益”的要求和行贿犯罪中“谋取不正当利益”的要求，并将作出收受或给予贿赂之“承诺”明确规定为贿赂犯罪的行为方式。第三，贿赂犯罪处罚激励机制之引入，即我国在行贿犯罪与受贿犯罪之后可以分别规定各自特别的自首制度，并统一处置标准。此外钱小平副教授和魏昌东副教授建议我国刑法典增加“公职人员怠于报告贿赂犯罪活动罪”，加强特殊主体的刑事责任，有助于加强公务员团体对于腐败犯罪的敏感度，形成腐败治理的高效预防机制。第四，法人行贿刑法治理机制之完善，针对目前单位行贿立法中的问题，钱小平副教授和魏昌东副教授认为我国刑法典应当在第393条中明确以监管职责作为确立自然人主体范围的标准，同时区分自然人在履行监管职责时的罪过状态设置轻重有别的刑罚处罚标准，并删除单位行贿中“为谋取不正当利益”以及“行贿取得违法收入归个人所有的”限制规定，加强对法人行贿的治理力度。第五，贿赂犯罪综合治理模式之倡导，即我国在提升贿赂犯罪刑法立法的同时，应当依照《联合国反腐败公约》的要求，同步加强贿赂犯罪的综合治理机制的构建。

海克副教授介绍了匈牙利有关腐败犯罪的刑事诉讼程序，其特别之处主要体现在：公诉人独家调查的范围；有关辩护律师的特殊规定；有关受害人的特殊规定；腐败犯罪信息的秘密收集；具有高度优先性的腐败犯罪类型。关于公诉人独家调查的范围主要包括高层政府官员的被动腐败案件、政府官员对司法人员的主动腐败案件、贿赂渎职案件、产生不当影响力的案件、滥用职权的案件、与外国经营者的代表或者工作人员有关的被动腐败、外国经营者的代表或者工作人员从事的被动腐败、与外国政府官员有关的不当影响力案件、与外国政府官员有关的滥用职权案件。关于需要秘密收集信息的腐败犯罪类别有主动腐败、被动腐败、政府官员的腐败以及政府官员的被动腐败。关于高度优先性案件，主要包括与外国经济组织代表或者工作人员有关的主动腐败、外国经济组织代表或者工作人员的被动腐败、与外国政府官员有关的主动腐败、外国政府官员的被动腐败、与外国经济组织代表或者工作人员有关的不当影响力案件、与外国政府官员有关的不当影响力案件以及与外国政府官员有关的滥用职权案件。

米哈伊教授建议匈牙利通过法律限制行政领域和经济领域决策者之间的私人关系。这种禁止性法律主要禁止两种情况，一种是有利益关系的人脉过于集中，第二种是以腐败为目的而建立的人际关系。米哈伊教授指出这种法律规定虽然不能完全杜绝腐败犯罪，但是至少为反腐的法律框架做出了一些贡献，禁止有不同决定权的系统之间进行不合理的合作。此外，米哈伊教授提出监督并不是解决腐败犯罪的最好途径，而且“情节轻微”在腐败案中也不能成为逃避处罚的借口，加大对腐败犯罪的刑罚惩治力度是应对腐败犯罪、遏止情节轻微的腐败犯罪的有效途径。

2.国家治理与腐败治理的观念、模式、司法制度的完善建议

孙国祥教授认为，虽然司法文件中时常体现“抓大”的政策，但是“小案”的副作用不可低估，孙教授建议现阶段应对腐败犯罪，应结合《反腐败公约》所体现的刑事政策，落实“苍蝇老虎一起打”的策略。

蔡宝刚教授在肯定微博反腐的成效同时提出以公民参与为主要方式的权利反腐。蔡教授解释权利反腐的本质是社会的民主化及民主的法治化，重要的是公民拥有法律授权的、全面充分的制约公共权力的知政权和监督权。只有赋予公民充分切实的民主监督权利，才能对公权力运行的各个环节进行有序和有效地制约。

李圣杰副教授提出我国应建立揭弊者保护制度的建议。其认为揭弊行为能够促进政府廉能，在相关利害关系的纠葛下，揭弊者可能面对沉重的外部压力，甚至人身危险，因此一个以保护揭弊者为规范核心目的的制度需要被特别强调。关于揭弊者制度公私部门区隔设计，李圣杰副教授指出，应当考虑不同国情的需求，以及对于揭弊者保护所要达到的立法目的来决定是否应该区隔公部门、私部门不同揭弊行为进行规范。关于重塑揭弊者社会角色，应当考虑到两个方面：首先是形式上的保护措施的落实，其次是揭弊者社会形象的肯定。

伊斯特副教授对“刑法在经济领域有无一席之地”的提问进行了回答，其认为只有满足以下两种情况，才能够实现仅依靠行政制裁来全面保护经济制度：第一，普遍商业文化处于高道德水准；第二，可预见的经济制裁的上限依据违法所得或者涉案金额来确定。就目前情况来看，上述两个前提都没有实现，因此刑法介入经济领域是有必要的。

二、司法体制改革与司法公信力建设

（一）司法公信力的定义

叶青教授指出，司法公信力是指社会公众和当事人对司法的认同程度与信服程度，包括他们对司法判断准确性的信任、对司法裁决公正性的认同，以及对司法执行包括强制执行的支持等。

马勇博士分析了法律信仰与司法公信力之间的关系，认为法律信仰总是与特定法律文化背景下的社会心理相连；而司法公信力则侧重于描述司法体制在某一时点获得公众信任的能力。

（二）司法公信力丧失的原因

叶青教授提出，当前中国司法公信力状况不容乐观，主要原因体现在三个方面：第一，我国存在特有的涉诉涉法信访制度；第二，由于工作繁、责任重、压力大，地位低、待遇薄、升迁难，法院办案一线呈现逃逸现象，骨干法官的离职导致司法办案质量下降；第三，审判权、检察权不能有效地依法独立行使，冤假错案屡次出现、非法取证难以排除、刑讯逼供屡禁不止、超期羁押时有出现、诉讼监督软而无力以及少数司法人员行径腐败。

尹琳副研究员分析了司法公信力丧失的背景，提出四点原因，首先是法院功能紊乱，其表现之一为涉诉信访制度的存在；其次，法官丑闻频发；再次，司法负面新闻通过媒体尤其是新媒体得以迅速传播；最后，司法人员人格素养和业务素养低下。

（三）司法体制改革与司法公信力建设的现行措施

叶青教授指出，《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》从实行诉讼与信访分离制度、建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制、建立涉法涉诉信访终结制度等方面对依法处理涉法涉诉信访案件进行了规范。叶教授还提出，在中国司法体制改革的过程中，应当坚持和完善司法权依法独立行使体制，严格依法办案；建立健全案件管理机制，提高办案质量；加强司法队伍建设，提高司法人员能力；加快司法保障制度建设，以维护我国司法公信力和权威性。坚持和完善司法权依法独立行使体制，严格依法办案，要求在司法机关内部完善合议庭的议事方式与成员的具体职责，加强合议庭及其成员的绩效考评，推进主审法官责任制，完善审委会人员组成、工作规则、议事规程等；限制院长、庭长的审查批准权，加强其宏观指导，公开审判管理；在国家机关之间，注重案件审判的专门化、公开化，明确各级法院的职能分工与差异；改变案件管辖中的标的额、行政区划因素，完善变更管辖；推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。关于建立健全案件管理机制，提高办案质量，叶教授从五方面做出说明。在质量控制上，构建“点、线、面”全方位的控制体系。在质量评估上，以科学性和合理性为基础，设定评估指标及相关权重。在错案的认定与追究上，明确错案认定及追究的标准、程序，分清错案产生的原因，严格落实错案责任，推行案件质量终身负责制。在诉讼效率上，规范诉讼流程和送达方式，实现诉讼程序的案件分流、程序分流等功能。在组织保障上，优化司法机关配置资源，向一线办案人员倾斜审判资源，合理设置与调整司法机关内部组织，合理分配各部门权力，集中力量服务审判工作。关于加强司法队伍建设，提高司法人员能力，要求加强司法人员的司法品质教育，提高司法人员的司法能力，完善司法人员管理分类制度，推进司法人员的任选、考评制度改革。关于加快司法保障制度建设，促进司法公信力，要求司法机关结合现代科技，完善各种司法公开方式；健全司法人员的职业保障机制；有序增长司法办案经费，加大中央对落后地区的经费支持，实行省级以下司法机关办案资源统筹机制；加强基层司法机关建设。

尹琳副研究员从六方面对法院打造自身便民、利民平台，增强司法工作透明度的工作进行阐述。第一，法院可以利用品牌效应成立以法官命名的工作室，定期巡回各街道，开展普法宣传讲座、法律咨询、纠纷调解等各种活动。第二，法院成立执行事务中心，向当事人公开执行工作的进展情况，以便当事人及时了解。第三，执行法官执行日志上网，当事人输入密码，便可明白自己案件执行的进展情况。第四，需要多次调解的案件，当事人来往不便时，可以通过网络，进行远程调解。第五，建立人大代表会客室。第六，建立全国法院系统统一的网上短信平台12368（目前只有上海市法院系统已经开通），将案件立案、开庭时间、承办法官等各种信息直接发送到当事人手机，让当事人第一时间知晓案件的进展情况。虽然法院的便民、利民的做法很多，但不被公众所了解。因此为消除误解和隔阂，还需要新闻宣传，媒体推动，包括法院开设新媒体、充分利用传统媒体、利用普通宣传方式。此外，尹琳副研究员特别呼吁媒体不能单纯报道负面新闻。如果司法的公信力丧失殆尽，那么保护国民的最后一道防线也不复存在。这对于任何国民来说，都是非常危险的。（四）司法体制改革与司法公信力建设的未来发展

就中国检察权力运行机制的改革，林喜芬副教授提出在改革进路中应当处理好三种关系。第一，处理好检察权与纪委权之间的关系，即理清纪委和检察机关反贪办案的组织协调关系，同时规范纪委的办案程序，尤其对“双规”措施予以法治化改造。第二，处理好检察权与其他司法权力之间的关系，要求进一步完善自侦权的规范化和司法化；通过侦查监督权的适度司法化，完善审前程序审查机制；“以退为进”地理顺审判监督机制。第三，处理好上级检察权与下级检察权之间的关系，其中人财物的配置问题是关键，要求明确省级司法机关人财物统筹，并且在此基础上，调整省级院的绩效考核体系，弱化上下一体的诸多弊端，强化基层检察权的适度独立性和司法化。

陈海峰助理研究员则以李某某等人强奸案为例，阐明当前司法公信力之脆弱，并为司法公信力的建设建言。首先，全社会尤其是法律人和国家机关，负有依法行事义务，维护我国司法公信力。其次，我国应当尽快完善案件公开制度、律师保密制度，司法尊重制度的相关法律规定，建立必要的制裁制度。

苏州大学法学院李晓明教授与朱嘉珺助理研究员针对我国目前的刑事司法改革，从如下五方面提出建议：第一，明确一个固定的刑事司法改革理念，尤其是将宪法的改革理念和刑事司法改革的理念相统一、相一致和相吻合；第二，司法改革不仅需要制定具体的改革措施，而且要统筹整体的改革规划与部署，甚至应当有一个国家司法改革的常设权威领导机构和办事机构；第三，加强独立审判机制的建立与实行；第四，建立科学的考核机制，其中包括职责捆绑制度、质量监管制度、办案制衡制度、疑难案件外请专家会诊制度以及案件质量创新制度；第五，相关制度应当与具体措施配套，即制度之间，以及制度与体制、机制和外围措施上的相互配套，保持方案设计的整体性和一致性，以确保刑事司法改革理念、原则、目标的真正实现；第六，由于国情不同，中国的司法体制改革一定要建立在中国国情的基础之上进行，应当注重在西方经验与中国语境之间寻找平衡，以防止在新一轮的刑事司法改革中出现偏差和极端。（楼洁）