关于法律援助受援人分担费用制度几个基本问题的研究（四）：在我国实行的可行性

法 言

关于法律援助受援人分担费用制度几个基本问题的研究（四）：在我国实行的可行性

法律援助受援人分担费用制度，是指具有一定支付能力却又无力完全支付法律服务费用的受援人，就其本人所接受的法律援助服务，按照其经济状况，与由政府出资设立的法律援助机构共同分担一部分法律援助办案费用的制度。实行受援人分担费用制度一般需要具备一些基本条件：一是法律援助制度已经构建得较为完善；二是政府对法律服务的管理规范，制定了统一的法律服务收费指导价格；三是国家征信和收入财产查明制度基本完善；四是法律服务从业人员数量较多，能够充分满足法律援助的需求；五是政府财政有可能保障法律援助经费。纵观我国经济社会发展状况和民主法治建设进程，特别是考虑到近些年来我国法律服务和法律援助事业的不断发展，在我国探索实行受援人分担费用制度的条件已经初步具备。

（一）法律援助制度的日益完善为探索实行受援人分担费用制度打下了坚实的基础。我国从1994年起探索开展法律援助工作，1996年确立了法律援助制度，2003年国务院颁布《法律援助条例》，法律援助制度不断完善。多年来，在党中央、国务院的高度重视下，各级党委、政府认真落实法律援助政府责任，认真贯彻实施《法律援助条例》，积极贯彻落实“三个纳入”要求，把法律援助事业纳入各地经济和社会发展规划，把法律援助纳入党和政府主导的维护群众权益机制，把法律援助经费纳入同级政府财政预算，法律援助工作规范化水平不断提高，法律援助工作走上了飞速发展、快速壮大和法制化、规范化发展的新时期，在维护贫弱群众合法权益、维护社会公平正义和促进社会和谐稳定中发挥着越来越重要的作用，成为我国社会主义司法制度和法律体系中的重要组成部分。明确法律援助“三项标准”并逐步扩大法律援助覆盖面，为探索制定受援人分担费用标准、确定分担对象范围积累了经验；法律援助机构规范化建设和人员队伍建设不断取得进展，为探索实行受援人分担费用制度提供了必要的机构和人员保障；中央和地方涉及法律援助的立法制定修订工作取得积极进展，包括法律援助经费管理使用办法在内的各项工作制度不断完善，为探索实行受援人分担费用制度提供了制度保障。

（二）法律援助经费保障体制的确立和保障能力的提高为探索实行受援人分担费用制度提供了基本的经费保障。近年来，各级司法行政部门积极争取党委、政府的重视支持，认真落实政法经费保障体制改革有关政策，加大与财政部门等的沟通协调力度，基本建立和健全了中央、省级财政转移支付与县以上各级财政拨款相结合的法律援助经费保障体制。十年来，全国法律援助经费增加了15.1倍，并随着国家经济的发展逐年增加，2012年全国法律援助经费总额超过14亿元。经费保障能力的增强已经与12年前各地基本没有或者很少法律援助经费作为支撑才导致把当时的“减收费”政策当成创收和收费手段的情形完全不同。这种变化既为各级财政分担部分中等偏低收入群众的法律援助个案费用提供了经费保障，也使得各地出现从事有偿法律服务、利用受援人分担费用创收的冲动和可能性大大降低。按照前面的测算，在现阶段，现有潜在法律援助对象近4亿人（全免费），加上现有的1.15亿中等偏低收入群众人口（分担费用），总计约5.15亿人，占现有全国大陆总人口13.4735亿人的38%；到2020年，如果考虑到现有农村扶贫对象和城市低保人口规模维持在1.49亿人（全免费），加上3.5亿中等偏低收入阶层人口（分担费用），总计4.99亿（考虑到现有5.5亿低保低收入和中等偏低收入人群中2.52亿农民工只有在涉及两类事项时才可获得全免费法律援助，所以其人数其实应当减半，并且他们到2020年时可能已经步入中等偏低收入人群，所以这里测算的人群数低于现有5.5亿人群数、各项比例也相应降低），占到国家人口发展战略研究预测的2020年全国大陆总人口14.5亿左右的34%。无论是38%还是34%均只接近目前世界上发达国家潜在法律援助对象所占国民人口的比例。按照中低收入人群中“遇到过”法律问题有法律需求的34.8%不变比例计算，目前这5.15亿低保低收入和中等偏低收入人群中将有约1.8亿人有法律需求，约占现有总人口数的13%；再按照“有法律纠纷找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%计算，这1.8亿人中约有6817万人有法律援助需求，约占现有总人口的5%；再根据多年来法律援助统计所反映出的受援人与咨询人的比例为1∶10规律，可以测算出其中需要法律援助的实际受援人数，即6817万×1/11（包括咨询在内的有法律援助需求的人）=619万人。到2020年时，仍按中低收入人群中“遇到过”法律问题有法律需求的34.8%不变比例计算，那4.99亿低保低收入和中等偏低收入人群中将有1.7亿人有法律需求，约占到时14.5亿人口总数的12%；再按照“有法律纠纷找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%计算，这1.7亿人中约有6562万人有法律援助需求，约占到时总人口的5%；再根据多年来法律援助统计所反映出的受援人与咨询人的比例为1∶10规律，可以测算出其中需要法律援助的实际受援人数，即6562万×1/11（包括咨询在内的有法律援助需求的人）=596万人。根据多年来的法律援助统计分析情况，1个受援人即相当于1个法律援助案件。这样，如果按2011年刑事民事行政法律援助案件平均补贴标准731元/件计算，则如果现阶段就实行受援人分担费用制度，每年所需办案基本费用为45亿元；到2020年时也只需44亿元，数额并无增加。如果考虑提高办案补贴标准，建议提高幅度参照经财政部核准的中央专项彩票公益金法律援助项目案件的补贴标准，以中部省份执行的1200元一个刑事案件为标准，则现在每年所需办案基本费用为74亿；到2020年时也只需72亿，数额也并无增加。对于这一数额，只要各级党委政府充分认识到法律援助制度在国家法治建设中的独特作用，下定决心加大投入，以目前和将来国家的财力，是完全可以承担得起的，况且其中还有相当的比例将会由中等偏低收入受援人按照其经济能力予以分担。实行受援人分担费用制度，满足了中等偏低收入群众的法律援助需求，可以使法律援助的供给和需求达到很好平衡，且不会超出政府财政和司法资源承受力。

（三）国家征信体系和住房等财产信息管理制度不断完善为查明法律援助申请人经济状况和探索实行受援人分担费用制度提供了条件。判定申请人是否符合法律援助经济困难标准，是决定是否提供法律援助的核心和关键。为了使法律援助经济困难标准真正符合解决困难群众请不起律师、支付不起法律服务费用这一本质，目前，英、加、港等绝大多数国家和地区采用了比较科学的核定公式来判定申请人是否符合法律援助经济困难标准，即：申请人的年家庭收入扣除必要支出（可支配收入）再加上可动用资产的数值，低于某个他们认为属于最低法律服务收费价格的数值的，就属于经济困难。之所以能够做到这一点，与这些国家和地区的征信体系和住房等财产信息管理制度健全完善密切相关。我国各地到目前为止只是采用了某条“线”或者“推定”某些情形作为判明申请人是否属于经济困难的标准，一个很重要的原因是国家征信体系和住房等财产信息管理制度尚不完善，致使法律援助机构无法查明申请人的经济状况。按照《法律援助条例》的规定，法律援助机构在受理申请人的申请时，可以要求申请人提供总资产的清单及证明和家庭人员情况，根据这些基本情况可以计算出可动用资产；若对申请人提供的资产的证明有怀疑的，《法律援助条例》也赋予了法律援助机构调查取证的权力。但是，由于相关制度的不完善，致使这一规定难以执行。近年来，随着经济社会的发展，国家开始建立和完善征信体系和住房等财产信息管理制度， 国务院于2013年1月21日公布了《征信业管理条例》，自2013年3月15日起施行；越来越多的地方已经建立了个人住房信息系统并开始了全国联网查询工作。这些新的变化使得以后法律援助机构计算和查证申请人的可支配收入、可支配资产从而判明其经济困难状况逐渐具备了可操作性。同时，随着政府对法律服务的管理日益规范，并制定了法律服务指导价格，最低法律服务价格的计算也逐渐具有了可操作性。

另外，如前所述，国际上法律援助制度发展较早的国家和地区已经形成了一套完善的计算申请人收入和财产以及实行受援人分担费用制度的方法，并且已经施行多年，积累了丰富的经验，这为我们探索实行受援人分担费用制度提供了可供借鉴的有益经验。

按照上述条件衡量，目前北京、广东、上海等相当一部分地区都具有了这些条件，因此，考虑在这些地区先行探索实行受援人分担费用制度是可行的。

当然，从全国范围来讲，受社会和个人征信体系尚有待完善、社会经济发展水平、法律援助机构对申请人经济状况查证权力和手段不足、法律援助机构人员数量不足等条件限制，在短期内全面推行这一制度尚有极大的难度，即探索实行这一制度在理论上可行、实践上有难度。同时，尽管探索和实行受援人分担费用制度“既叫好又叫座”，但这一制度的实行也是一把“双刃剑”，在便利中等偏低收入群众申请获得法律援助的同时，也给法律援助监管部门和法律援助机构管理和提供法律援助服务提出了新的更高的要求。如何科学划定全免费低保低收入人群和分担费用中等偏低收入人群的受援人范围、如何科学确定分担费用的标准和分担比例、分担费用的收取方式和收取时段、本地和外地申请人收入和财产信息如何联网查询、如何管理和使用分担费用、如何修改法律赋予法律援助机构去银行和房产管理等部门去查证的权力等等具体问题，因为涉及到复杂的统计技术和会计计算问题，都需要花大力气进行设计，并制定出详细配套的措施加以保障实施。这其中每一个问题也都是一个大的课题，有待进行深入论证。

（责任编辑 赵海鸥）