安置帮教工作完善与创新研究*

《安置帮教工作完善与创新研究》课题组

安置帮教工作完善与创新研究*

对刑满释放等人员开展安置帮教工作，可以帮助他们克服监禁或监管生活状态下对社会常态生活的不适应，帮助他们恢复因为服刑生活而被客观阻断的各项公民权利，避免他们因为过渡期生活和就业方面的种种困难和不适应而自暴自弃，重新违法犯罪。这对于保持监狱教育改造工作的成果，帮助刑释等人员重新回归和融入社会，最大限度预防减少他们重新违法犯罪，促进社会和谐，具有重要意义。

一、我国安置帮教现有工作举措

各级安置帮教组织依据《中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见〉的通知》（中办发［2010］5号）要求，不断调整工作方法和措施，在保障经济社会发展、促进社会和谐稳定方面发挥了重要作用。

（一）安置帮教人员的困难帮扶

刑满释放等人员出监所后面临的首要问题就是生存和生活问题。为此采取的工作举措有：

第一，大力推进过渡性安置基地建设。当前，我国就业压力较大，社会保障体系尚不完善，刑满释放人员等在就业、就学、生活等方面存在很多困难，成为制约安置帮教工作发展的一个薄弱环节和重点难题。建设过渡性安置基地能够为这些人员提供适应社会的过渡场所，使他们得到有针对性的心理咨询、心理辅导和技能培训，缓解心理压力，提高谋生技能，增强社会认同，更好地融入社会。目前，各地结合自身情况，积极探索，建成了一批符合实际、形式多样的过渡性安置基地。其形式主要有：政府投资新建模式①如，北京市在各区县全部建立了政府投资兴建并给予保障的过渡性安置基地。广州市政府投资300万元在番禺建成一个集教育培训、心理辅导、农场劳动和食宿为一体的过渡性安置基地，可同时安置200人学习、食宿。（参见吴爱英主编：《改革创新司法行政 服务经济社会发展——党的十六大以来司法行政工作改革发展回顾2002-2012》，人民出版社2012年10月第1版，第189页。），相关部门共建模式②如，上海市黄浦区逐步形成了以“新航阳光驿站”为核心平台，各街道帮教基地为有效补充，区司法局负责组织协调，区人社局提供经费保障和就业服务，社会力量广泛参与的安置帮教新模式。（参见《黄浦区新航阳光驿站被评为上海市过渡性安置就业示范基地》，载上海市司法局网站：http://www.justice.gov.cn/sfxzinfoplat/platformData/infoplat/pub/wetsite_12/docs/201211/d_27645017.html，发布日期：2012-11-26）。，倚托企业建设模式③如，广西自治区依托一家制衣厂建立了市场化运作的刑释人员安置基地。，倚托监所改建模式④如，黑龙江省大庆市依托劳教所农场建立占地2000亩的过渡性安置基地。。截至2016年6月，全国在大中城市建成以政府投入为主的过渡性安置基地达80个⑤吴爱英主编：《改革创新司法行政 服务经济社会发展——党的十六大以来司法行政工作改革发展回顾2002-2012》，人民出版社2012 年10月第1版，第189页。。

第二，为安置帮教工作开展提供政策支持。相关工作部门积极采取有力措施，多形式多途径拓宽安置渠道，发挥优势、因地制宜，推动了安置帮教对象就业、税收、金融等领域帮扶政策的出台和实施。一是给予安置企业税收优惠。相关的政策依据是2004年2月中央八部委联合下发的《关于进一步做好刑释解教人员促进就业和社会保障工作的意见》以及财政部、国家税务总局联合下发《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》。二是给予安置企业工商政策优惠。为此出台的文件是2010年国家工商总局印发的《关于深入开展社会治安综合治理和精神文明建设工作的通知》。三是给予安置帮教对象就业优惠。人力资源和社会保障部为此出台了《关于进一步做好刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的通知》，对相关人员提供各项促进就业扶持政策。四是鼓励安置帮教对象自主就业。2010年《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》为此做了相关规定。同时，还充分发挥个体劳动者协会、私营企业协会作用，加强对刑满释放等人员兴办个体工商户或私营企业的指导管理。

第三，落实安置帮教对象的临时救助和社会保障措施。民政部门对符合城乡低保、农村五保供养政策的刑满释放等人员，及时纳入了保障范围，落实保障待遇；对不符合城乡低保、农村五保条件的困难安置帮教对象，采取了临时救助措施，给予必要帮扶；对符合医疗救助条件的归入患病安置帮教对象，还给予了必要的医疗救助，资助其参加医疗保险或新农合，经医疗保险或新农合报销医疗费用后，民政部门再给予必要帮助。

第四，调动各方尤其是社会力量参与安置帮教工作。共青团中央、中央综治办、妇联等部门都立足自身职责、发挥部门优势，为安置帮教工作开展设计举措。适应新形势，各级安置帮教组织积极创新工作方式方法，大力推进安置帮教工作。一是对“三无”人员和生活无着落的困难人员精心设计载体，开展重点帮困活动，解决其居住、生活方面的困难。二是鼓励企业招收录用刑满释放人员，加大对这些人员自主创业信贷支持，力争做到有房住、有饭吃，解除其后顾之忧。三是通过招募、发展热心于安置帮教工作的个人为志愿者，组织各种有效的对接活动进行跟踪帮扶，开展心理、法律等方面的帮助和救助。通过回访家庭、举办家属学校等方式，帮助家庭对刑满释放等人员给予亲情接纳、情感关怀，使其消除犯罪倾向，提高对犯罪行为的抵抗力。四是通过创办法制学校等形式多样的宣传教育活动，组织刑满释放等人员回监所现身说法，加强帮教对接活动的效果。总体上，通过发动社会力量介入，对安置帮教对象开展政策教育、亲情感化、爱心捐献等帮扶活动，解决他们在生活中的实际困难，取得了较好的帮扶效果。

（二）安置帮教中的职业和技能培训

加强安置帮教工作中的职业和技能培训，是提高服刑人员教育改造质量的关键。服刑人员在释放后能否被社会、家庭接纳，是否有就业机会，生活上能否得到保障是其最为关心的问题，也是决定他们能否顺利回归社会的关键因素。目前采取的相应工作举措主要有：

第一，强化服刑人员教育改造质量意识。安置帮教是一个相互衔接的系统性工作体系，监狱工作开展情况也对安置帮教的效果发挥着影响和制约作用。因而须全过程树立服刑人员教育改造质量意识。作为安置帮教综合开展工作的一环，监狱非常重视对服刑人员的政治思想、道德品质、文化知识和职业技能教育，为他们做好重新回归社会的思想和心理准备。

第二，加大服刑人员的职业技能培训力度。各地司法行政机关普遍积极协调人力资源和社会保障部门，组织对服刑人员进行职业技能培训，将其纳入当地劳动技能培训总体规划。具体举措上，一方面是根据实际情况，划定服刑人员培训范围，落实培训经费、开展培训试点，让服刑人员在服刑阶段就掌握1-2门实用技术，为其融入社会打下基础。二是各地采取多种形式，多渠道筹措资金，加强对服刑人员等的职业技能培训。

第三，在安置帮教基地等场所开展职业技能培训。这方面工作北京走在前面。2007年,北京市司法局经过研究,在朝阳区开展“阳光中途之家”，作为安置帮教机构,为刑满释放等人员提供教育、培训、救助和过渡性安置。2009年底又在全市范围内予以推广。各区根据其优势，在实施“阳光中途之家”计划中，形成了各自的“一招鲜”⑥参见王斌、李艳妮：《北京阳光中途之家覆盖全市》，载法制网：http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2011-06/22/ content_2755258.htm?node=20729，最后访问日期：2013-12-5。。2011年6月，司法部组织召开全国刑释解教人员过渡性安置基地建设座谈会，总结推广了北京市阳光中途之家的建设经验。目前安置帮教基地建设已在更多地方逐步展开，成为我国安置帮教工作的一项有益探索。

（三）安置帮教人员信息库建设

安置帮教信息库建设，是当前安置帮教工作开展中新的尝试和创新举措，对安置帮教工作的进展有较好的推进效果。

中央安帮办一直以来高度重视信息技术的应用，将信息化建设放在突出位置。2004年，中央综治委刑释解教人员安置帮教工作领导小组办公室在广泛调研的基础上，协同相关部门完成了软件的总体设计和制作。到2007年，全国大多数省份都安装使用了软件，提高了安置帮教工作信息化水平。2011年，中央综治委刑释解教人员安置帮教工作领导小组办公室根据中央有关文件要求，设计并启用全国刑释解教人员信息管理系统（网络版），实现监所与基层帮教组织、服刑在教人员与刑满释放等人员的信息对接，基本实现刑满释放等人员的信息核查、衔接、安置、帮教各项工作的动态管理。此外，还启动了刑满释放等人员信息库和实有人口信息库衔接工作。2012年4月，中央安帮办研究制定了《刑释解教人员信息管理系统技术标准》，为监所部门与各级安置帮教机构之间对服刑在教人员和刑满释放等人员信息沟通提供了基础性条件。同时，将少年犯管教所和政府教养所纳入工作范围；进一步完善各项功能，实现了与公安部人口库的联网衔接。目前已初步建立全国刑满释放等人员信息管理系统，实现基本事项信息传递和信息共享的网络化和实时化。

（四）安置帮教工作规范化建设

1994年的《监狱法》就刑满释放等人员安置、救济和权利保障等问题做出了原则性规定。不过，安置帮教工作目前主要还是依赖综治委发布的指导性规范以及各部门对规范进行落实的细则性规定开展。一些地方人大、政府对安置帮教工作进行了规定，如2002年浙江省人民政府《浙江省归正人员安置帮教工作办法》、2006年湖南省安置帮教工作领导小组《关于进一步加强全省刑释解教人员过渡性安置基地建设的意见》、2012年上海市《安置帮教工作规定》、2012年广州市《刑满释放和解除劳动教养人员安置帮教工作规定》以及2011年江西省司法厅《关于在全省开展监所 司法局与企业共建刑释解教人员安置帮教基地活动的实施方案》等，为安置帮教工作充实了制度化规范化的工作细则和法律依据，体现了这一工作在制度化规范化方面不断的努力和成果。

二、我国安置帮教工作存在的问题

（一）关于社会治安综合治理的思路确定问题

我国的安置帮教工作被归属于社会治安综合治理的一项重要内容，其工作目标在于通过对刑满释放人员进行生活安置和社会帮教，使其能回归社会，不再犯罪。可见，其落脚点在预防犯罪，也就是安置帮教对象是作为犯罪的易发人群、治安隐患而被防范式、警惕式控制和约束的，这就使得对安置帮教对象的态度是戒备多于保护，容易使他们被置于一种对象化的客体视角，被视为社会生活的他者，并且在遍布对象化视角对待的社会存在中，其主体认同的欠缺，极易引发他们通过违反法律的行为，来体验主体存在的感觉和位置，也就是在损害他人利益的违法或犯罪行为中，体验自己对生活世界的主宰和控制，找回作为主体的资格。这是人格被社会尊重需求得不到满足而引发畸形的人格实现出口。而这种效果恰是安置帮教工作本身所要极力避免的。安置帮教之社会治安目的的实现，也需给予刑释人员主体权利恢复和保护视角，而非直接置于治安防范对象视角，寻求各种对象化收服策略。若非以主体视角同等待之，无论做出什么努力，刑释人员也会认为这是政府出于治安安全的政府利益考虑，并不领情，敌对情绪下更有认为这是政府欠他的，起不到感化效果。由此，或应改变一下综合治理的思路，改预防犯罪的目的为令犯罪人重返社会的目的，效果几近一致，但后者会体现更多的主体对待和人文关怀。于此也要另寻工作开展的组织模式，或寻求工作措施落实的主体化表达。或可以改变“刑释解教人员”或“安置帮教对象”的称呼，称其为“归正人员”，昭示社会回归之意⑦随着劳教制度的废除，“刑释解教”的称谓本就面临改变，加上社区矫正服刑人员也纳入安置帮教的范围，即便去掉“解教”，单单“刑释”两字也不足以概括安置帮教工作所涉及人员的范围。不若借鉴浙江做法，称其为“归正人员”。。

（二）关于安置帮教入法问题

安置帮教虽然已有监狱法对其作出规定，但较为原则概括，其工作所涉细务牵涉面之广，实施之庞杂，若无规范加以引导，容易行为无序，利益分配不当。虽然现在中央综治委以出台部门规范性文件的方式，适时对安置帮教工作作出规范引导，各部门依据中央综治委要求也会单独或联合出台相对具体的工作实施细则，甚至各市县为工作实施考虑，也会以政府规章或本部门规章制度的形式制定自己的规范性文件，但这些规范性文件一是效力等级不高，制定修改程序相对简便，造成制度的稳定性和连贯性较差，对策的设计和利益的权衡因为立改废程序的方便也容易有试错心理，欠缺审慎的制度定位和走向设计乃至策略安排，欠缺对制度长远、全局和可持续性的理性建构。二是统一性较差，虽有部门规范性文件引导，但政出多门，意见统一不易，落实督查就更难，联动而非专属的职责，也容易造成职责意识差，推诿、不重视都是显而易见的情形。三是容易造成部门工作指令的印象，对各部门义务设定较为清晰可见，对受安置帮教一方的权利义务指示不清。这样，容易造成部门在履行其职责所附义务的过程中，忽视受安置帮教人才是其义务对应的权利主体，而误以为上级政府部门才是其义务所应负责的一方。这样造成的权利义务关系错位，直接影响的就是安置帮教工作中当事双方法律面前平等的法律地位，造成一种政府自上而下、以强助弱的布施心态和情境，这不仅不利于刑满释放人员对其社会主体人格的恢复，反生抵牾之心，甚至也不利于发挥双方平等位于法律之下所本应有的对彼此行为的权利义务调整机制。从而立法有其必要。

（三）关于执行机构的问题

作为社会治安综合治理中一环的安置帮教工作，由于所涉及就业生活安置和社会帮教事务牵涉面多，非协同配合不能完成。出于部门配合的考虑，现有的机构设置，是中央综治委成立工作领导小组，由工作所涉及相关部门领导构成领导小组负责人或成员的方式。具体到基层，也是各级政府设立安帮办，不同部门负责人加入联席负责的方式。这种机构设置方式，意在充分调动各部门力量，使工作能落到实处。但实践中遇到的问题是，安置帮教工作容易被视为副业，工作投入的专注度不够，谁都有责的结果就是谁都不负责，影响了工作中决策的审慎和执行的严格。对此，需要考虑增加安置帮教机构设置上职权的专属性，责任的明确性，并能同部门调动的有效性、权威性相统一。这是制度设计的难题。或许随着安置帮教工作社会化程度的加深，更多民间力量自主的介入，在部门依赖减轻的情况下，部门联动的机制设计就不用给予太多的权重。或许那时，在刑满释放人员法律权利都非常明确的情形下，其相应的户籍、社会保障等权利的恢复，也就不需要拉相应部门入伙，以期求获取方便，一切仅需专职的安置帮教专属机构或相应的团体引导，依法而行既可。这是可能的发展方向，也或许是改变当前部门联动、联而难动局面的可能解决办法。但需要整个社会观念改变然后牵动制度改变为背景。

（四）关于安置帮教社会参与动力不足的问题

安置帮教工作虽然在做社会化的尝试，也确立了一定的制度，取得了一定的成效，但是社会化程度还有待提高。实践中，存在民众关注不高、社会力量未能充分调动、企业安置动力不足的问题。这一方面有待于社会管理机制整体社会化推进来做全局带动，另一方面需要在不断的公民教育和制度环境培育下提高公民素质，消除社会对于刑释人员的偏见，接纳其回归正常的社会生活。除此之外，也要做更主动的制度探索，搭建更具保障力的刑释人员社会回归的制度样式。比如，为解决出狱人因为长期脱离社会，在回归社会初期不能很顺利就业问题，可以实行监狱劳动给予报酬制度，提高犯人的劳动报酬水平，报酬交由监狱保管，本金和利息充作出狱人事业补助基金，待其出狱时全额给付或每月支给其一部分以用作日常生活所需，解决其社会适应期内的生活保障问题。

除以上问题外，学界提倡较多的前科消灭制度，对于减少因前科保留而带给罪犯回归的阻碍，促进刑满释放等人员改过自新，也非常必要⑧参见林露：《从出狱人保护制度角度浅析罪犯的再社会化道路》，载《法制与经济（中旬刊）》2009年第10期；冯卫国：《对完善我国出狱人保护制度的思考》，载《政法论丛》2003年第3期；申柳华：《论出狱人的社会保护——前科消灭与出狱人的社会保护》，载《重庆工商大学学报》2003年第6期；上海市社区矫正办：《本市刑释解教人员生存状况调查》，载上海市司法局编：《推动社会经济发展事业下的司法行政工作：上海司法行政发展研究报告 2008-2009年》，法律出版社2010年版，第39页。。

三、安置帮教工作的完善与创新

通过总结现有的工作举措，发现并分析仍然存在的问题及成因，安置帮教工作相应可作如下方面的改进。

（一）拓展安置帮教工作领域

1、可以拓展工作内容，完善数据库资料。利用现代科技手段，建立帮教安置管理数据库，并组建网络，不仅便于查询，也可以变传统管理为数字化管理，有效实现过程控制、同步监督和精确管理，使得工作评价更为科学客观。实践中，借助刑满释放等人员信息管理系统，建立并充实好农村、社区全部刑满释放等人员的详细信息数据库，为衔接帮教和公安机关网络追逃、大要案排查等工作提供了电子影像资料，大幅度提升信息的利用率。江西、浙江等地在安置帮教数据库资料完善方面的做法可供借鉴和推广。

2、可以拓展工作领域，加大帮扶力度。为进一步做好社区矫正安置帮教工作，可在延用传统的工作模式的同时，努力拓宽工作领域，实现网络互动、部门联动、志愿者行动的三级联动新机制。此外，还可以积极引导民营企业、社会组织、社会志愿者队伍等各方面资源和力量参与安置帮教工作全过程，大力规范过渡性安置基地；实施技能培训和就业指导服务，帮助安置帮教对象解决临时就业问题，使他们适应社会环境，形成社会各界合力参与安置帮教工作的良好氛围。

3、可以拓展工作方式，提升帮扶能力。一是可以在拓展帮教形式上下功夫，并以此延伸帮教空间和时间，如到监狱座谈、动员亲属写家书等，对服刑人员进行关爱与教育，提高改造质量。二是可以实行重点帮扶。对家庭困难、积极改造的刑满释放等人员，要积极协调民政、就业、工商、税务、妇联以及乡镇、街道办事处等有关部门参与关爱行动，帮助其家庭及其子女解决好生活、上学等问题。三是可以抓好典型引导。要深入挖掘、树立一批帮教转化人员，打造“浪子回头”典型，用身边生动的事例引导刑满释放等人员走上遵纪守法、勤劳致富的道路。

（二）创新安置帮教工作方法

1、完善无缝衔接机制。在出狱衔接方面，安帮机构可以组织人员深入监区内提前对即将获释人员开展帮教活动。通过现场沟通交流，做到“暖其心、正其身”，为出监帮教提前做好准备。在落实具体帮教措施上，可以在服刑等人员服刑期满出狱后，由村(居)对其造册建档，与村居、家庭、用人单位签订协作帮教责任书，落实帮教责任和跟踪考察帮教计划。对“三无”人员还应及时进行临时安置。

2、灵活运用各种帮教手段。一方面要努力做好帮教宣传和教育工作。充分利用各种媒体，并成立专门的刑满释放等人员心理咨询中心，帮助其树立正常、健康的心态，排除犯罪的诱惑力。

同时还可建立健全刑释人员低保信息库，给予生活困难者最低生活保障或采取临时救助；对丧失劳动能力者，积极联系社会福利机构给予适当安置。积极支持刑释人员创业。对缺少创业资金人员，积极协调当地人力资源和社会保障局为其提供创业贷款支持和税收优惠政策。

（三）完善安置帮教工作相关法规

前文“问题”部分已经谈及安置帮教入法的必要性，此不赘述。除此之外，还可以考虑建立重新犯罪个案通报制度。

建立重新犯罪个案通报制度，可以为决策和管理提供科学的依据，可以为预防和减少重新犯罪提供最直接的经验，对提高安置帮教水平具有指导性意义。重新犯罪个案通报制度可以从三个方面建立，一是司法行政系统内部的个案通报制度，按层级关系逐级下发通报，通报的时间以我国新刑法关于累犯的规定精神为限，内容以审判机关的判决书为准；二是司法机关相互通报制度，政法各家单位从自身办案中总结经验教训，最后汇总通报给安置帮教组织；三是专家学者就典型的案例进行分析研究上升到理论高度，撰文通报给司法行政机关，指导全社会提高预防重新犯罪的能力⑨参见吴永刚：《论安置帮教工作程序性法律制度的建立和完善》，载江苏司法行政网：http://www.jssf.gov.cn/sfyw/jcgz/llyj/200811/ t20081118_24006.html，发布日期：2006-11-7。。

（四）建立专门的安置帮教基金

解决经费不足矛盾的方法是建立和完善安置帮教基金制度。有些地方建立的罪犯刑释帮扶基金是针对刑满释放后无家可归、无亲可投等暂时困难以及其他急需帮扶的刑释及监外执行人员所实施的一项特殊的帮扶基金。江西、天津、安徽等地的安置帮教基金落实和使用上的做法可供借鉴⑩参见江西省司法厅：《2012年度江西省刑释解教人员安置帮教工作自评报告》（赣安帮办字［2013］1号），载江西省政府信息公开网：http://www.jxsf.gov.cn/2013/2/21/odfgxjvijjbg.shtml，发布日期：2013-2-21；以及连璧、尤仁祥：《安徽巢湖监狱建立罪犯刑释帮扶基金》，载新华网安徽频道：http://www.ah.xinhuanet.com/news/2012-05/11/content_25217229.htm，发布日期：2012-5-11。。此外，为了促进服刑人员再次融入社会，有的地方还发动社会力量，建立了“爱心帮扶基金”，帮助刑满释放等人员洗心革面，重塑自我，迎接重获自由后的新生活⑪参见曾云：《爱心企业在绵阳川北监狱设专款“爱心帮扶基金”》，载中国新闻网：http://www.chinanews.com/df/2013/09-16/5291209.shtml，发布日期：2013-9-16。。

（五）完善刑释人员过渡性安置基地建设

近年来，各级司法行政机关积极推进刑满释放等人员过渡性安置基地建设，逐步形成政府、社会资源合理配置的建设格局。

1、完善政策，建立长效机制。各级司法行政机关要提高对安置帮教工作的重视，建立健全相应的政策、体制和制度，完善软硬件配套设施，逐步建立起政府主导、社区组织主办、社会广泛参与的多层次、多渠道的安置帮教建设模式。各级安置帮教机构也要积极争取财政和社会加大对安置帮教的资金投入，解决组织体系和队伍建设、信息化建设、宣传教育、就业安置和培训基地建设资金不足的困难。同时，还要从实际出发，因地制宜，认真编制建设规划和实施计划，结合区域位置、经济发展水平、辖区面积、安置帮教对象数量等因素，确定基地建设规模。

2、健全机制，规范运营。应该在安置、管理、帮教等关键问题上进行大胆探索，完善和规范基地的工作流程和制度建设，推进各项工作走上制度化、规范化轨道。如，陕西省安康市汉阴县“新航之家”建设颇具典型性和代表性⑫牛伟成、沈波：《汉阴县成立首家特殊人群心理咨询室》，载安康市政府门户网站：http://www.ankang.gov.cn/zwgk/xqkx/ hanyin/2013/08/21/08403860611.shtml，发布日期：2013-8-21。。相关做法可供借鉴。

（责任编辑 张文静）

*本文系2013年度全国司法行政系统理论研究规划课题《安置帮教工作完善与创新研究》（13GH2016）最终成果的删节版，课题主持人：郑先红；课题组成员：张鹏飞、周琰、陶永新、曲广娣。