社区矫正制度发展与创新的若干思考*

李本森（中国政法大学诉讼法学研究院教授）

社区矫正制度发展与创新的若干思考*

2012年新修改的《刑事诉讼法》在《刑法修正案（八）》的相关规定基础上，为社区矫正制度提供了程序法的依据。同年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合实施了《社区矫正实施办法》。这些都标志着中国的社区矫正步入制度化和规范化的轨道。社区矫正是现代刑罚执行制度发展和创新的结果，其法律地位在国家基本法律层面得到确立，适应了对刑罚执行方式的人性化和轻缓化的新要求。由于该制度本身涉及的矫正对象和矫正方式的复杂性，其在中国的实践仍然面临很多棘手的问题，需要从理论和实践相结合的角度进行深层次的探讨。

一、 社区矫正对象的适用范围问题

根据我国刑法和刑事诉讼的法律规定，社区矫正是将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的社区矫正机构，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。我国目前社区矫正的适用范围大致包括：被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯。中国社区矫正的性质是刑罚执行的非拘禁方式，是对轻微犯罪已经被法院判决的刑罚通过社区矫正的非监禁的方式来执行。从社区矫正的国际实践看，社区矫正确实属于刑罚的性质，且社区矫正的适用对象也是比较轻微的犯罪行为。

从长远看，中国社区矫正对象范围的刑事与行政处罚的双轨运行是总的趋势①张绍彦：《社区矫正在中国——基础分析、前景与困境》，《环球法律评论》，2006年第3期。。具体来说，在废除劳动教养制度之后，还有必要通过修改《社会治安管理处罚法》等相关法律规定，增加新的强制性的社区服务教育的处罚形式，将比较严重的违反社会治安处罚的行政拘留、收容教育和强制治疗的部分对象等，根据矫正对象的实际情况，纳入到社区矫正范围中来。比如未成年人的严重违法、卖淫嫖娼和吸毒人员就可以考虑通过社区矫正来进行教育和处罚。当然，这里面还涉及到有关强制性社区服务或教育的正当程序的司法化等问题还需要通过新的立法来解决，以保障社区矫正程序的全面正当性。

此外，对于刑事诉讼中的暂缓起诉的未成年犯罪嫌疑人和被告人暂缓起诉期间的考察与教育，目前是由检察机关来执行。新《刑事诉讼法》的规定是延续了暂缓起诉的决定机关与考察机关的同一性，而非分离性。这样的考虑从减少管理的环节和提高效率的角度看，固然有积极的意义，但是从具体的教育和管理方式的实际效果看并不一定合理。因为，检察机关并不具有教育和矫正的法律职责和相关的经验，而社区矫正部门作为专业的矫正机构应当可以担负对被暂缓起诉的犯罪嫌疑人和被告人在暂缓起诉期间的教育管理。同时，这样分权管理的机制有助于减少暂缓起诉权的制约与监督，不仅有利于提高对暂缓起诉人教育改造的效果，而且有助于提高执法的公正程度。

二、 社区矫正中的“社区”功能定位问题

目前，中国的社区矫正建设总体上缺乏“社区”属性，社区组织和社区成员在社区矫正中的作用不明显②杨征军：《我们需要什么样的社区矫正制度》，《北京政法职业学院学报》，2006年第3期。。

社区矫正中“社区”的范围不清是影响社区功能定位的重要原因。中国在近几十年大规模的经济改革和社会转型过程中，传统的社区已经被摧毁殆尽，新型的社区组织培育程度还比较低。目前中国的“社区”基本上是行政区划的模式，这种模式符合中国社区分布的特点。2000年中央转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，对城市社区建设的目标、原则等做出了具体的部署。在这个文件中，城市的社区被界定为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，并指出城市社区的范围，“一般是经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。应当说这个界定比较符合中国目前城市社区建设的实际情况。我国农村社区的基本单位以“村委会辖区”比较合适，相对城市社区而言，农村社区的属性比较突出，因此“村级社区”（人口在2000—3000人范围）构成农村社区的基层单位。由此可以看出，社区的属性是居民自治性的社会生活共同体。

社区矫正工作中，“社区”在非监禁对象矫正中的功能到底如何体现？根据西方国家比较成熟的社区矫正工作的经验，社区矫正的参与组织中有社区咨询委员会、董事会等社会自治的管理形式，参与的协作机构还有老人之家、青少年中心、心理健康俱乐部、健康诊所。德国社区矫正的实践表明，社区矫正中社区参与越广泛，社区矫正的工作就越有成效③［德］约阿希姆·赫尔曼：《论社区矫正与其他非拘禁措施——问题与解决思路》，《中国刑事法杂志》，2007年第2期。。中国社区矫正的开展也应当考虑到不同的社区情况，并根据社区的历史特点、人员构成和社会治理状况等发挥社区的基础性主导功能。当然，在具体的操作中这个问题可能会更加复杂，比如社区矫正中社区成员参与的资格、推选、职责等都是比较棘手的问题。

目前中国的社区参与社区矫正的具体形式在法律上尚付阙如，如何通过法律的形式来真正将“社区”纳入到社区矫正的制度体系中来还需探索。从当前看，中国社区矫正制度的完善，可以采取以政府为主导，以社区相辅助的方式，即政府主导社区矫正的基础性建设，社区辅助社区矫正的日常运行。这样的模式既考虑了中国目前社区矫正建设的实际状况和困难，又考虑到社区矫正具有一定社会性的属性。

三、 社区矫正的类型化和个性化的问题

根据社区矫正的基本理论，社区矫正的目的是要矫正社区服刑人员的“犯罪心理”和“行为恶习”，使其不再违法犯罪。其理论上的假设是社区服刑人员在社区矫正阶段仍然具有犯罪心理和行为恶习。按照这个推断，如果社区服刑人员没有继续犯罪的心理和行为恶习，或者在被判决定罪之后，再次犯罪已经不可能，社区矫正的理论基础就受到挑战。因为并不是每一个来到社区接受矫正的社区服刑人员都具有继续犯罪的心理和行为恶习，比如因贪污受贿罪被判处缓刑的罪犯，由于其已经因犯罪而失去公职，将来几乎不可能有机会再成为贪污或受贿犯。对于这样的不能犯，如果简单套用矫正犯罪心理和行为恶习来达到矫正的目的必然达不到矫正的效果。社区矫正类型化的前提是，被矫正人数特定罪错的类别，比如青少年犯罪，能够达到一定的数量，就可以进行类别化的矫正。但是，中国目前的社区矫正制度由于刑罚性质限定的原因导致社区矫正人数并不很多，从而使得对社区服刑人员无法有效地进行类型化矫正，这就给社区矫正具体工作的开展带来很大难题。

解决上述问题，除了扩大社区矫正范围之外，还需要考虑针对目前的社区矫正对象进行有针对性的分析。根据现有的社区矫正类型化的经验研究显示，社区矫正中剥夺政治权利的执行难，以及缓刑人员的管理和矫正难的问题都很突出，特别是这些人员有些拒不参加公益性的社区劳动和服务，拒不遵守定期报告等规章制度。在社区矫正中具体矫正什么，哪些矫正对象需要特别的帮扶和教育，具体的矫正方式因不同的矫正对象而在现实中差别很大。由于矫正对象的分散性和少量性，现阶段中国社区矫正的类型化面临很大的困难，因此当前的社区矫正应突出矫正具体方式的个性化。这无疑会加重社区矫正工作的难度，因为个性化的社区矫正是更为复杂和更为困难的矫正方式，这对于中国还处于初创阶段的社区矫正来说是很大的挑战。

在实践中，社区矫正对象相当部分可能有犯罪心理、行为恶习。但是，如何评价和判断一个人犯罪心理和行为恶习的程度，也是一个操作性很强的技术问题。按照有关法律规定，社区矫正实施之前要对矫正人员进行全面地评估并制定个性化的矫正方案。根据有关社区矫正的工作内容的表述和社区矫正的工作任务的表述，中国社区矫正比较接近美国社区矫正的“重新融入”理论。由于总体上社区服刑人员背景的复杂性和个体特征的多样性，社区矫正的开放性方式必然要求是个性化的康复和教育模式。帮助社区服刑人员重新融入社会是需要法学、社会学、心理学等多学科的系统工程。社区矫正的复杂程度并不亚于高墙大院内监禁型对象的矫正。中国的社区矫正需要借助社区和社会的力量，联络具有各种知识背景的社区矫正志愿者，包括心理学专家、社区成员等参与社区矫正。在建立和完善中国社会矫正制度的过程中，由于转型社会容易出现的畸形扭曲的犯罪心态，以个性化为主要需求的社区矫正必然面临更加困难的问题。因此需要通过不断的探索和实践来逐步提高社区矫正的质量。

四、 社区服刑人员的权利保障问题

目前社区矫正制度的法律和规章，相关的法律和规章主要规定执法机关的法律职责和社区服刑人员的法律义务，但对于社区服刑人员的权利保障的相关规定非常粗疏。社区服刑人员在社区矫正中的权利保障既关系到社区服刑人员正当权利的维护，也直接关系到社区矫正的效果，因此在社区矫正工作中必须高度重视。

首先是社区服刑人员的个人隐私问题。社区矫正是社会性开放的教育改造方式，社区矫正机关直接掌握社区服刑人员大量的个人隐私，包括个人违法和犯罪的具体内容等。这些信息如果不当的利用和在社区范围内传播，对于社区服刑人员来说会形成巨大的心理负担和精神压力，不利于社区服刑人员在开放的社区进行正常的教育或志愿性的劳动等活动。对于社区矫正中的社区服刑人员的隐私问题，《联合国1990年非拘禁措施最低限度标准规则》第三条第12款规定，罪犯的个人档案记录应予严格保密，不应让第三方接触。只有直接参与处置有关罪犯案件者或其他经过适当授权的人员，才能接触这类档案记录。在对社区矫正中社区服刑人员的个人档案和相关隐私文件的处理，我国还缺乏相应的法律专门的细致规定。目前在实践中，部分社区服刑人员之所以抵制参加社区劳动和活动，很大原因就是担心自己的个人隐私和违法犯罪记录在社会上扩散，并在周围人群中产生对他们歧视的心理氛围。因此，在社区矫正中消除社区服刑人员的精神顾虑和抵触情绪，是社区矫正取得成效的关键前提。社区矫正的创造性很大程度上体现是矫正的个性化，尽可能消除违法犯罪的标签对社区服刑人员的精神惩罚作用。社区矫正必须正确处理有效矫正与保护社区服刑人员个人的隐私权利之间的关系，使得社区服刑人员在比较宽松而放心的环境中得到有效的教育和康复，是任何国家的社区矫正都面临的问题。因此迫切需要国家完善相关的立法，以切实保障社区服刑人员的个人隐私，同时促进社区矫正的规范化和成效化。

其次，社区服刑人员的矫正地点和矫正方式的有限选择权问题。社区服刑人员矫正的个性化与矫正的地点选择和矫正方式具有密切的关系。目前由于受社区矫正初创阶段条件的限制，社区服刑人员还无法在矫正的地点和方式上有选择的空间。有的社区服刑人员的矫正场所比较适合相对封闭的社区环境，比如中途之家等，有的可能完全适用在开放的社区，这取决于被矫正的具体个案的情况。目前我国的社区矫正基本上属于属地管辖，社区矫正的方式和方法的可选择性也比较小，这与我国社区矫正类型化程度不高也有一定的关系。社区矫正并不是简单的帮扶和教育，需要复杂的配套的具有个性化的教育和管理方式，而目前社区服刑人员基本上在社区矫正方面只能被动地接受，并无权利进行选择。

再次，社区服刑人员在社区矫正期间的个人权利救济并没有因其被矫正而消失。对于社区服刑人员对司法过程中的正当诉求，包括在社区矫正中受到的不公正待遇，都不应当简单地被看作是对抗矫正和教育。其权利诉求应通过具体的法律程序来解决。在社区服刑人员中，客观上存在对判决和裁定的不服以及申诉、上访等行为，矫正机关应当充分考虑社区服刑人员的意见，在疏导其不良的对法律抵触情绪的同时，应当对合理合法的诉求予以理解和支持。目前关于社区服刑人员在矫正过程中，对于案件的申诉和相关权利救济的机制缺乏法律的相应规定，在客观上直接影响社区矫正规范化的教育管理活动。

五、社区矫正的法律监督问题

社区矫正的检察机关法律监督问题是当前社区矫正法律制度建设中比较薄弱的部分④崔满长、韩家凤：《社区矫正监督工作若干问题分析——基于北京市社区矫正实施细则出台与实行》，《法制与社会》，2013年第5期。。法律监督的目的是保证社区矫正的工作和教育改造活动在法治的轨道上运行，防止社区矫正中出现权力被滥用而导致社区矫正目的偏离等问题。《社区矫正实施办法》明确规定，人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律规定的,可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书，交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改,并将有关情况告知人民检察院。从目前司法实践的角度看，相关的制度规则还需要进一步细化。

国家要加强立法协同，明确检察机关在社区矫正中的监督独立法律地位和具体的工作方式。检察机关的社区矫正法律监督要仅仅围绕社区司法的特点构筑监督的体制和方式，特别是要突出社区矫正的非惩罚性的特点，使得检察的监督与社区矫正的康复教育模式相互协同，与社区矫正机构形成合力，提升社区矫正非拘禁条件下的教育和改造效果。检察机关的检察监督除了行使必要的检察执法权，如撤销缓刑的检察建议之外，还应当注重对社区服刑人员权利保障的维护。对于在社区矫正中，矫正机关工作人员或者相关人员侵犯社区服刑人员的合法权益的，检察机关应当有权根据个案的情况进行必要的司法建议。当然，司法行政机关对检察机关的法律监督要予以支持和配合，而不是看作工作的掣肘，为检察监督主动创造条件，加强沟通和建立顺畅的检察监督的长效机制。

由于社区矫正的矫正教育方式采取的是开放的社区矫正模式，检察监督面临新的挑战。首先是有效监督信息资源的共享问题。在社区矫正部门与法律监督部门之间建立矫正流程与社区服刑人员教育活动动态信息交流机制，可以保证检察机关对于社区矫正的监督更加便捷有效。

社区矫正在中国已正式“扬帆”，但我们必须看到这项制度在中国的发展还面临着很多复杂的问题亟待解决。司法实践表明，任何先进法律制度的引进，都有本土化的问题。我们要建立中国特色的社区矫正制度，必须积极借鉴世界其他国家和地区社区矫正工作的经验，更要及时总结和评估我国基层社区矫正工作中的创新和有益做法，使得社区矫正工作趋于制度化、科学化和成熟化。

（责任编辑 张文静）

*本文系作者参加的中国政法大学陈光中教授主持的2014年北京市哲学社会科学规划重大项目《司法改革问题研究》的前期成果。