新加坡社会治理的经验探析

张素玲

（中国浦东干部学院教研部，上海201204）

新加坡社会治理的经验探析

张素玲

（中国浦东干部学院教研部，上海201204）

新加坡在快速现代化的进程中创造了举世瞩目的成就，其社会治理的经验主要是：政党深入基层，密切联系群众，着力解决实际问题；完善的社会基层组织体系与民众社区认同感的培育；注重民生问题，加强社会保障体系建设；注重社会教化的力量，强化法治理念和法治精神。

新加坡；社会治理；人民行动党

新加坡自1965年独立以来，在快速现代化进程中，也曾出现种族冲突、社会动荡、官民对立、民众普遍缺乏社会安全感等一系列社会问题，新加坡政府通过创立独具特色的社会治理体制和方法，励精图治，有效缓解了这些问题，并把新加坡建设成为今天社会秩序良好、社会矛盾缓和、人民生活安定幸福的国家。虽然新加坡和我们在政治制度和基本国情上有差异，但在文化传统和社会价值观上又有相似之处，从新加坡学习借鉴社会治理的经验，对当前我国创新社会治理体制，提升治理能力，无疑具有重要的启发意义。

一、政党深入基层，密切联系群众，着力解决实际问题

政党的力量来自民众的支持，民众是执政的基础，其前途和命运最终取决于人心向背，保持与民众的紧密联系，是执政党立于不败之地的根基。新加坡人民行动党从1959年的大选中获胜上台后，在迄今为止的历次大选中保持全胜，实现了长期执政。他们是怎样抓住民心，实现长期执政的呢？其根本原因是心系群众、关怀草根。服务国家、促进人民福祉是新加坡人民行动党的基本理念之一。该党创始人、开国总理李光耀非常清楚，执政党的地位和权力来自于人民的支持和信任。他曾说过，假如我们掌握政权时，不为人民争取更好的生活而奋斗，只是填饱几个人的腰包，我们一定会灭亡。现任总理李显龙曾经告诫新加坡领导干部，不要忘记我们是人民的公仆而非人民的主人，时时保持谦卑的态度和为民服务的精神，绝对不能恃强凌弱。

一个政党要长期执政，不脱离群众，不仅要有好的执政理念，还必须进行制度建设。为此，新加坡建立了一套完善的联系群众、深入群众、服务群众的领导体制和领导方式，使人民行动党成为了会领导有效率的党。其中，议员接见选民是其基本制度之一。人民行动党坚持认为，议员从人民中来，就得回到人民中去，就要深入基层社会，了解民情民意，孜孜不倦地、坚持不断地为人民服务。人民行动党规定党的国会议员必须在固定时间接见本选区的民众，为选民解决各种实际问题，新加坡人形象地称之为议员的“问诊”活动，就像医生看病一样，为选区老百姓排忧解难。在议员接待选民的活动中，选民可向议员提出各种问题和诉求，这些问题大多是涉及到选民日常生活诸如组屋维修、小孩上学、幼儿或老人社区照顾等等的琐事，能够当场回答和解决的问题就当场当时解决。需要政府部门来解决的，由议员在了解情况后，在社区志愿者的协助下写信向这些部门反映，力求在最短时间内解决。对于选民提出的不当或不合理的诉求，议员会向民众做出具体解释，耐心做好说服工作。随着社会发展，各种新情况新问题不断涌现，有些选民提出的可能是在现有政策许可范围内无法解决的问题，但是选民的反映却很集中，议员会把这些问题提请国会和政府进行审议，以制定更有效、更能符合民众利益的政策法令。这一做法的制度化、经常化和深入化，在很大程度上畅通了民意表达的渠道，缓解了社会矛盾和冲突，更重要的是，解决了人民行动党真实听取民意，联系民众，为民众排忧解难的问题，对执政党了解民情，争取选民支持，巩固和扩大票源极为有利。正是由于人民行动党长期扎根基层，为民服务，该党赢得了人民的广泛支持，为其执政打下了深厚基础，有效保持了党的生机与活力。

二、完善的社会基层组织体系与民众社区认同感的培育

基层是社会生活的基础，是民众居住的基地，也是政党和政府路线、主张和政策的出发点和落脚点。执政党要保证治国理政有牢固的社会基础，就必须要进行基层社会善治。而完善的基层组织建设对于社会治理尤为重要。在新加坡，社会基层组织是人民行动党为巩固政权并应对社会发展变迁带来的挑战，从而借助国家政权的力量建立起来的一种半官方半独立的社会组织网络。人民行动党执政伊始，就注重基层组织建设，运用基层组织吸引民众、组织民众、教育民众、动员民众，把基层组织建设视为维护社会稳定、深入联系群众、扩大党的社会基础的重要前提和途径。

新加坡基层组织大体分为三个体系：社区发展理事会、市镇理事会、人民协会。社区发展理事会作为管辖区内的管理机构，开展社会援助服务，促进社会和谐，增强社区凝聚力。市镇理事会负责政府组屋区的物业管理工作。人民协会负责民众和政府间的联系沟通和反馈，主要是宣传和贯彻党和政府的各项政策，传播正式消息的主要场所和渠道，是全国社区组织总机构，成立于1960年。其下设三个社区服务基层组织：民众俱乐部、公民咨询委员会和居委会。民众俱乐部（民众联络所）负责社区内文化、教育、娱乐、社交、体育等活动。一般一个选区有一个民众俱乐部。公民咨询委员会是以选区为基础的具有地方议会特色的基层组织，主要任务是听取选区人民的意见，并反馈给政府，同时，向选区人民宣传和传达政府的政策，调解选区内各种矛盾。居民委员会主要是通过组织各种联欢等促进社区内居民邻里关系、增进居民彼此认识和了解。从功能上来分，民众俱乐部着重组织各种社区活动，公民咨询委员会是起到党、政、民之间的媒介及执政党基层外围组织的作用，而居委会则是侧重对邻里关系等居住软环境的管理。

新加坡政府不仅积极推动基层组织建设，而且承担了基层组织建设的初始成本，在组织运作上也给予资金扶持，政府负责80%的基础设施费用和50%的日常经费支出。[1]同时，对基层组织的人事安排，政府也非常重视。基层领袖都是由政府官员或者与政府有联系的人员担任。例如人民协会董事会的主席由总理兼任，副主席由资深部长担任并主持日常工作，政府内阁成员和政府公务员还直接担任人民协会的其他一些固定职务，公民咨询委员会由总理秘书直接负责指导，公民咨询委员会委员由选举产生后再由总理正式任命，民众俱乐部成员由政府聘用。

健全的基层组织体系成为新加坡人民行动党和政府与基层民众之间的桥梁，这种纵向联系使得执政党与社会之间形成了良性互动，协助人民行动党和政府对社会进行有效的控制和治理，在一定程度上消除了官僚体制与下层民众之间的隔阂。正是由于各种基层组织所发挥的强大作用，人民行动党才会在民众事务中“无处不见，无时不在”。而且，通过基层组织的组织建设，人民行动党和政府也把基层精英纳入到自己的治理体系之中，避免了政治体制与传统的社会团体之间的利益摩擦，从而扩大了党和政府的执政基础。同时，新加坡的基层社会组织不只是政府治理的政治工具，更是激发民众的公民意识和发扬社区民众守望相助和自力更生精神的重要力量，在满足民众基本利益诉求的同时又发挥着促进种族融合、增强社会凝聚力、培育社区认同感的重要作用。基层组织体系通过在不同领域、不同区域、不同层面上组织各种各样的活动，真实关切民众利益，大大促进了社区邻里之间的横向联系，有效应对了现代化过程中人际疏离冷漠的现代都市病，守护了社区百姓的精神家园，增强了民众的社区认同感，促进了邻里和谐与社会稳定。

三、注重民生问题，加强社会保障体系建设

加强社会治理，必须以保障和改善民生为重点。而保障人民生活、调节社会分配的基本保障制度的建设是民生问题的重中之重。在这一方面，新加坡进行了卓有成效的探索试验，制定了成功的社会福利及保障政策。

任何一个国家的社会福利水平和它的经济和社会发展水平相关，也和它的政治和社会哲学相关。新加坡政府对于福利和补贴政策不感兴趣，其原因是担心会削弱新加坡人工作的动力，影响到新加坡经济的竞争力。因此，新加坡倡导全民就业理念，强调就业胜于救济。政府推行工作福利而非福利救济，实行“就业入息补助计划”，按照月收入和年龄差别，收入越低、年龄越大，补助就越高。对待社会特殊群体，新加坡政府强调“授之以渔”，推行福利与机会挂钩，既为贫穷和有需要的人提供福利，也协助他们自主就业。同时新加坡也认为，国家不应该取代家庭，承担照顾家庭成员的责任，而是希望能够将福利和补贴政策降到最低程度，除了那些确实没有工作和收入能力的人，其他人应该自食其力，依靠他们自己和家庭。从这个角度出发，新加坡社会福利政策的重点是公共援助，而不是失业保险、最低工资和养老保障等。实事上，新加坡公共援助的规模很小，公共援助项目受惠对象有限。

新加坡的社会保障制度主要有由四大支柱组成的社会保障体系组成：一是中央公积金制度，二是“居者有其屋”计划，三是就业奖励花红和培训计划，四是医疗保健储蓄政策。其中，中央公积金制度和“居者有其屋”计划被认为是新加坡的立国之本。

1．建立中央公积金制度

新加坡的中央公积金制度是依法设立的长期强制性储蓄制度，是雇员为自己和家人进行预防性的储蓄和投资。中央公积金制度最初由殖民地政府在1955年建立，当年只是一个简单的储蓄计划，雇员缴纳5%的工资，雇主替雇员缴纳5%，雇员在55岁退休时可以领回这笔钱，作为养老之用。后来人民行动党政府扩大了这一制度在经济和社会方面的功能，规定每一位有工资和薪金收入的人都必须参加，个人公积金按工资收入的一定比例由雇员和雇主共同负担，所有权归个人所有。除了养老之外，公积金会员还可以动用部分储蓄，购买住房、股票、支付医疗费用。公积金会员的账户分为普通账户、医疗账户和特别账户。普通帐户的资金可以用于购屋、教育以及投资，医疗账户用于医疗开支，特别账户主要用于养老以及和养老有关的投资。中央公积金作为强制性的个人储蓄，承担了重要的社会保障功能。到2008年新加坡共有323万中央公积金账户。[2]（P113）新加坡中央公积金的缴费率也根据经济发展情况不断调整。比如，1977年，公积金的缴费率提高到31%，1984年，提高到50%，达到历史最高水平，到2008年，由于金融危机的影响，政府下调缴费率，其中雇主为14.5%，雇员为20%，总费率为34.5%。[3]（P66）

从上述可以看到，新加坡中央公积金制度使国民能够满足自身在退休、住房、医疗等方面的需要，并充实了民众的投资来源、提高了民众的投资能力，实际上起到了重要的社会保障功能。从政府的角度上来看，中央公积金降低了政府的社会福利开支，避免了社会保障资金过度依赖政府财政，节省了大量的财政开支，并确保了社会保障工作的可持续发展，同时，又为公共设施建设和资本市场发展提供了大量资金，不失为一种符合新加坡国情、并被实践证明为切实有效的社会保障制度。和社会保险相比，中央公积金制度强化了个人的责任。当然，任何事物都有其不利的一面。由于它是个人储蓄，无法做到风险分散，让社会成员共同承担。所以，如果碰到伤病和其他情况，个人与家庭压力可能会非常大。在这种体制下，不安全感始终会存在，尤其是弱势群体感觉可能更为明显。

2．推行居者有其屋计划，确保人人有居所

在新加坡最能体现政府政绩的是公共组屋政策，这是新加坡的立国之本。“居者有其屋”是新加坡人民行动党政府执政后所积极落实的承诺之一。建国初期，新加坡实际上是东南亚地区最大的城市贫民窟之一，居住空间狭小，住房破败不堪，基础设施缺乏。国民的归属感和凝聚力不足，社会动荡，政治上不够稳定。在这种局面下，新加坡领导人认识到，一个社会要想长治久安，就要让人民和国家之间形成利益共同体，而要让每个公民与国家及其前途之间形成利害关系，使现役军人愿意为保护自己的家人以及房产而保卫国家，就要建设居者有其屋的社会，让新加坡的每个家庭都能拥有自己的住房。李光耀在其回忆录中曾经写道：“我要建设一个居者有其屋的社会。人们购买住房和租赁组屋的态度形成强烈的对比。屋主为能购买住房而自豪，而政府津贴的廉价租赁组屋则被严重滥用，维修也差。这使我深信，如果每个家庭都有自己的住房，国家将会更加稳定……另一个重要的目的，是让那些儿子必须旅行国民服役义务的父母觉得新加坡有他们的份，值得他们的孩子去捍卫。如果国民服役人员的家庭没有自己的住房的话，那么，他们迟早会得出结论：他们所捍卫的是有钱人的财产。我深信拥有的感觉至为重要，因为我们的新社会并没有奠定深厚和共同的历史基础。”[4]（P112-113）为此，新加坡政府决定拓展作为强制性储蓄计划的中央公积金的功能，把它发展成为一个基金，使每个雇员都能动用公积金购买和拥有自己的住房，并作为基本国策贯彻始终。为实施这一政策，新加坡成立了建屋发展局。建屋发展局按照“统一规划、自成体系、科学管理”的原则，在政府公共财政的大力支持下，建造政府组屋，政府组屋由建屋发展局统一承建后，以低于私人房地产公司30%~ 50%的价格出售给民众。目前，新加坡有86%的人口居住在政府组屋，其中93%拥有自己的房产权，全国人均居住面积达到26平方米，真正实现了居者有其屋的社会理想。

在全世界的大多数城市，公共住房只为少数的低收入家庭兴建，或者作为社会福利的一部分提供给城市贫民和老人。这样的公共住房通常很快就沦落为贫民窟和犯罪的天堂。新加坡的公共住房与此大相径庭，一方面是因为它从一开始就承担不同的经济和社会目的，更重要的是因为政府经常积极干预，不可能出现低收入家庭和整个社会隔绝乃至对立的现象。此外，新加坡政府还通过住房实现种族和谐的目标。新加坡是一个多元种族、多元宗教、多元文化和多元语言的国家，这决定了新加坡是一个“极易分裂的社会”。新加坡自独立后便采取多种强有力的措施，大力倡导“一个民族、一个国家、一个新加坡”的观念，积极培育人们的“国家意识”和共同价值观念，[5]（P58）引导人们对国家的认同感。这种认同感和种族文化融合的实现不仅通过意识形态的宣传教育，而且更是通过实实在在的政策落实。表现在新加坡人的居住上面，新加坡实行族群杂居的住房政策。新加坡传统社会是按照族群聚居的，如马来人、华人等聚居社区，这种单一族群聚居不但强化了各自的文化认同，社会呈现出高度的异质性，不同族群之间彼此临近但又生活在自己的空间中界限分明，极易出现族群之间隔离、互不信任以及由此产生的冲突和动乱，影响和制约了国家认同感和社会的凝聚力。因此，新加坡政府致力于通过组屋分配政策解决这一问题。政府组屋的一个重要功能是让不同种族的居民和谐共处，保持社会稳定，增强对一个多民族、多宗教社会的认同。政府明确规定提倡各族群混居，并于1989年颁布了组屋区种族比例政策，以避免形成种族聚居区，让居民有机会在日常生活中与其他族群的人接触。新加坡政府在分配住房时，坚持“先申请先分配”、公开抽签和按种族比例分配的原则，打乱了过去按种族和传统社团聚居的局面，使不同种族、不同社团和不同区域的居民在新的住宅区中进行了重新组合，从而出现了不同种族、文化和宗教背景的杂居社区。这一政策的实施大大缩短了族群之间的空间距离，增进了不同族群之间的交往机会，不仅有利于消弭族群之间隔阂，而且也有利于防范族群矛盾和冲突。

总之，中央公积金制度、“居者有其屋”计划已成为具有新加坡特色的社会福利及保障体系，它的成功实施，为新加坡国民提供了有力可靠的社会保障，改善了民众的生活环境，提高了国民的社会福利水平，同时客观上起到了鼓励和激发民众勤奋工作、积极参与社会建设和管理的作用，是新加坡实现社会和谐的内在稳定器。

四、注重社会教化的力量，强化法治理念和法治精神

社会教化是一种文化影响力，指社会化的机构对社会成员实施社会伦理规范的教育，通过外在控制诸如劝诫引导、道德宣教和内在情感感化和浸染，使其思想和行为发生符合社会要求的改变，从而促进社会稳定，达到有效治理。社会教化主要有两种途径：一是学校教育，一是社会教育。新加坡特别重视社会教化的力量，通过社会教化提高民众的道德素养，规范民众的行为。新加坡人尤其是新加坡政府意识到，“新加坡能取得今天的成就，若离开道德这个精神支柱，几乎是不可能。”[6]（P1）通过学校进行伦理道德教育是新加坡社会教化的重要途径。新加坡中小学普遍开设德育课程，课程名称是《生活与成长》，每本教材分为六个主题：自我、学校、家庭、邻居、国家、世界。同时，每个主题下又设有六个单元：认识与尊敬、了解与接受、关怀与爱护、互助与合作、关系的建立、道德概念。不同年级的教材根据不同年龄阶段的特点，设置不同的内容，道德教育的实施采用灵活多样、青少年喜闻乐见的方式方法来进行，诸如情景模拟、角色扮演、讲故事，做游戏等。与此同时，新加坡特别重视家庭道德建设，认为家庭是进行东方价值观如吃苦耐劳、勤俭节约、敬老爱幼等美德的重要场所，要倚重家庭的凝聚力、影响力来熏习人心，营造和谐的社会氛围。新加坡前总理李光耀曾指出，奉养父母是子女应尽的责任，如果要政府负起这责任，等于是危害了家庭这个社会基本单位，也破坏了东方传统，他特别强调三代同堂的重要性，并从政府出售廉价组屋的政策上，对子女与父母同住或住得近给予鼓励。新加坡还经常在社会上举办有关道德建设的活动，如讲礼貌运动、防止犯罪活动、国家意识周、睦邻周等，规劝引导民众，在全社会形成讲道德、讲文明的浓厚氛围。总之，新加坡的社会教化成功地将社会不同群体不同文化元素凝聚在了一切，消除了西方价值观的消极影响，对于夯实新加坡人的文化根基与价值归属起到了重要作用。

新加坡历任领导人都十分重视以德治国，以道德来凝聚社会民心。同时，新加坡政坛的超稳定状态还来自于法制的保障，维护依法治国及严厉执法的体制是新加坡得以成功的重要基石。新加坡素以法律严明而著称，引进了西方的法律制度和法治精神，确立了依法治国的理念，倡导法律应是秩序的先锋，并立足于国情进行修订、调整和改造，使新加坡成为一个高度法制化的国家。在新加坡，不仅是社会政治经济活动，而且国家精神文明建设的许多内容，都被纳入到国家的法律体系中，以完备的法律和严格的执法精神为道德教育提供法律保障。无论是政治治理、经济管理，还是日常行为诸如交通停车规则、公共卫生、人们的言谈举止、衣食住行如“禁止乱丢垃圾”、“禁止乱过马路”等都有法律加以规定。立法之多、范围之广，世界罕见。同时，新加坡推行严刑竣法，除了死刑外，还保留了具有肉刑性质更能发挥威慑作用的鞭刑，这些严厉刑罚的存在，在一定程度起到了威慑作用，阻止了犯罪和各种不文明现象的发生。更为重要的是，任何人违反法律都要受到严厉的制裁，不允许有任何变通。由于有法可依、执法必严、违法必究，使新加坡社会秩序井然。

新加坡在短短几十年的时间里，从一个国土狭小，自然资源奇缺、社会动荡、经济贫困、极端落后的国家，迅速成为一个高度和谐文明的国家，获得经济、政治、文化和社会的成功发展，其在社会治理方面的许多做法和经验，值得我们认真研究和思考。

[1]王芳，李路曲.新加坡社会基层组织建设的经验[J]．理论探索，2005，（2）．

[2]黄朝翰,赵力涛．新加坡社会发展经验[M]．八方文化创作室，2009．

[3]邱勇，等．新中社会发展对比研究[M]．八方文化创作室，2010．

[4]李光耀．李光耀回忆录：1965—2000[M]．新加坡联合早报，2000．

[5]吕元礼．亚洲价值观：新加坡政治的诠释[M]．南昌：江西人民出版社，2002．

[6]龚群.新加坡公民道德教育研究[M]．北京：首都师范大学出版社，2007．

[责任编辑：李冲锋]

Analysis of Social Governance in Singapore

ZHANG Su-ling
（Department of Academics,China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

Singapore has made tremendous achievements in its modernization process.Major experiences we can learn in its social governance include going-down to the grassroots,close ties with the masses,resolving practical problems and complete social systems at grassroots as well the form of consensus among the public.The city-country also pays equal attention to the livelihood issues,the establishment of social security system,social education and the spirit of rule of law.

Singapore;social governance;People’s Action Party

D631.43

A

1674-0955（2014）06-0098-06

2014-09-10

本文系长三角城市社区治理比较研究的阶段成果（项目编号：celap2012-YZD-INS-03）

张素玲（1970-），女，河南舞阳人，中国浦东干部学院教研部教授，博士。