走出困局：邻避事件的源头治理

王华

（国家行政学院应急管理培训中心，北京100800）

走出困局：邻避事件的源头治理

王华

（国家行政学院应急管理培训中心，北京100800）

对于邻避事件，地方政府要走出”一闹就停”的困局，必须在源头上防范，提升治理能力。就解决路径而言，应充分运用风险沟通、利益补偿、公众参与和社区营造这四种工具。在政策思路上，应认知和理解这四种工具的优长与局限，根据不同类型的邻避问题，巧妙组合运用，以消解邻避事件，实现”治未病”的效果。

邻避事件；源头治理；风险沟通；利益补偿；公众参与；社区营造

一、引言

近年来，类似于PX项目、垃圾焚烧项目在全国各地遭遇抵制，此起彼伏；与此同时，各地政府对因PX项目引发的群体性事件，处理的方式也大同小异，基本的套路是“叫停”。研究者观察这种现象，得出一个基本看法：在这类事件中嵌套着一种“共同”的模式——“一闹就停”。“闹与停”之间如同建立了一个“条件反射机制”，不断重复循环：厦门PX项目“迁建”、大连PX项目“停产搬迁”，宁波PX项目“坚决不上”，南通王子制纸排海工程“永久取消”。

2013年5月，昆明PX风波后，多地政府试图突破“一闹就停”的“死结”，类似项目虽得以推进，却极其敏感低调，尤其担心“输入性矛盾”，即“其它地方PX感冒，自己辖区PX打喷嚏”。显然，对于这类问题，各地政府迫切需要找到有效的解决路径，走出PX困局。[1]

2014年3月茂名的PX风波、5月杭州的垃圾焚烧事件、9月博罗的垃圾焚烧事件，再次表明，对于这类项目的抵制已形成“多米诺效应”。在未来不确定的时间里，任何一个城市皆可能因建设炼油厂、垃圾焚烧厂、核电站、殡仪馆等对附近环境和资产造成负面影响的邻避设施而遇到抵制。同样，各地政府面对这种情形，仍可能重复“昨天的故事”，其中，最不济的版本是按照“事件发生-被动回应（停止或取消）-升级恶化-采取强制措施维护公共秩序”的逻辑演绎。这不仅损害了政府的权威，而且使公众与政府“且行且远”，无形之中形成无形之墙，“把我们党和人民群众隔开”。

透过这些现象可以看出，两个现实问题愈发凸显：一是公众以环境权益为诉求的“邻避抗争”日益突出，且形成“多米诺效应”多地频发；二是类似抗争形成群体性事件后，政府以维稳为目标的“摆平思路”生硬被动。这两个现实问题之间形成一对基本矛盾，即一些地方政府处理这类问题的思路、制度和方法跟不上公众不断提升的环境权益诉求。

在这对矛盾中，政府是矛盾的主要方面，是解决问题的主导力量。①毛泽东在《矛盾论》中指出，“当着某一件事情（任何事情都是一样）要做，但是还没有方针、方法、计划或政策的时候，确定方针、方法、计划或政策，也就是主要的决定的东西。当着政治文化等等上层建筑阻碍着经济基础的发展的时候，对于政治上和文化的革新就成为主要的决定的东西了。”参见毛泽东：《矛盾论》，《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社，2012.因此，本文的研究重心不放在公众诉求的非理性化及其街头行动逻辑，也不放在公众街头行动中NGO的影响或政治企业家（Political entrepreneurs）的参与，②美国社会学家查尔斯·蒂利在《社会运动，1768-2004》一书中曾指出：“在20世纪和21世纪的社会运动发展历程中，专业的政治组织者、政治掮客和半自治的非政府组织扮演了越来越突出的角色；而颇为讽刺的是，为了营造出自发形成的虚幻图景，这两个世纪的社会运动也越来越刻意地掩盖政治企业家的作用。”参见【美】查尔斯·蒂利：《社会运动（1768-2004）》，胡位钧译，上海世纪出版集团、上海人民出版社，2009.而是聚焦政府，关注政府亟需解决的一个根本问题：即在环境问题日益突出、公民维权意识日益增强的社会环境敏感期，[2]地方政府如何维护一个有利于区域整体利益或长远利益的经济型项目或公益型项目并有效关切和回应公众的环境诉求？由此衍生出两个具体问题：如何预先关切和回应公众的环境诉求避免或减少局部规模性“街头抗争”的出现？如何提升政府的源头治理能力，将应急管理的关口前移，改变“轻预防重处置”的工作惯性，落实“预防为主，预防与应急相结合”的原则？本文拟从四个理论工具出发，来认识化解邻避冲突的方式、优长局限及其组合运用。

二、风险沟通：提升理性认知

风险沟通理论关注“一个人为什么接受或拒绝风险”，其基本理路是，人们对于风险的感知取决于个人因素、外部因素和风险本身的性质。个人因素包括年龄、性别、教育、社会背景和文化背景；外部因素包括科学信息（available scientific information）、媒介及各种形式的信息传播（the media and other forms of information dissemination）、舆论态势（opinion movements）、管制与政治决策过程（the regulatory process and political decision-making in the community）等；风险因素包括对技术是否熟悉（familiar vs. unfamiliar technology）、对某种境况是否能控制（personalcontrolvs.lackofcontrolovera situation）、是自愿还是非自愿选择暴露于风险中（voluntary vs.involuntary exposure）、是否惧怕某种疾病（dread of disease）、是否有直接好处（direct vs.indirect benefits）、公平与否（fair vs. unfair exposure）等。[3]

从这些影响因素来看，风险既是客观存在的，又是主观建构的。由于公众、专家、企业、政府、媒体等各自在切身利益、科学知识、个人经验、立场角色等方面存在差异，所以，对于同一风险，不同主体存在认识上的差距，甚至“认知鸿沟”。公众质疑专家风险评估的可靠性，不相信政府决策的合理性，指责企业疯狂追求经济利益推卸社会责任，埋怨官员陷入“政治锦标赛”，追求GDP政绩而不顾公众的生活环境与健康。专家、企业、政府则抱怨公众缺乏基本的科学素养，不能理性认知风险并做出积极反应。人们对于风险的感知会影响自身心理和情绪状态，如产生愤怒、焦虑、害怕等，从而影响个体的态度和行为，最激烈的表现是走上街头。当前我国群体性事件类型的构成正在发生变化。具体来说，与以往以征地拆迁、劳资纠纷为主题的群体性事件相比，以环境风险为主题的群体性事件正日益增多。前者的典型特征是先有利益损害，后有反应式维权；后者的典型特征是未发生实质利益损害，但感知到风险存在，属于预防式维权。从其发生逻辑来看，也可称为“风险感知型群体性事件”。

一般来说，对于风险越无知，越倾向于夸大风险的危害及风险发生的概率。隔着一层“无知之幕”，对于不利信息，人们“宁信其有不信其无”。所以，科学确定的“事实风险”与人们对“事实风险的感知”之间可能存在着遥远距离，而风险沟通要解决的正是“缩小认知差距、建立正确的风险感知”这一问题。通过传递科学信息，影响人们的主观建构，从而培育民众的科学素养以及对待风险的理性精神。

风险沟通不是着眼于事件发生后的媒体沟通、政府与公众对话，而是着眼于常态下就风险问题进行“全社会、跨领域传播”。美国国家研究委员会将风险沟通定义为，一种在个人、团体和研究机构之间进行信息和意见交流的交互过程。交流的内容包括涉及风险特性的多种信息，以及并不完全与风险相关的其他信息——表现为担心、意见或对风险信息或对法律和机构的风险管理安排的反应。它主张科学界、工业界、法律界、卫生界、媒体、政府都参与其中，各自发挥恰当的作用。科学界交流科学证据，企业公布生产情况，卫生界传播防护知识，法律界说明救济途径，媒体传递准确、全面信息，政府宣导监管法规、政策及监测数据，最终由公众决定他们是否接受风险及接受的程度。

风险沟通的效果，除了依赖于传播正确的风险信息之外，还依赖于如何有效传播，或者说，依赖于正确地运用一套针对传者、受者、信息、媒介等方面的传播策略。显然，后者属于传播学议题，故不赘述。这里要强调的是，风险沟通重在处理“公众感知（dealing with public perception）”问题，期待专家、企业、政府等各界通过积极有效的沟通，建立并维持与公众之间的相互信任，提高公众的风险认知水平，推动公众做出正确的态度选择与行为选择。

需要说明的是，风险沟通存在自身限度，它忽略了“主观建构与实际接受”之间的差别，提高人们对于风险的认识水平，并不能提高人们对于风险的接受水平，这是两个问题。事实表明，人们对于风险接受还是拒绝，很大程度上要与利益权衡后选择。

三、利益补偿：扩大接纳度

邻避设施（NIMBY facilities）的突出特点是“风险-利益”的不对称性分配，无论是能源类设施，如炼油项目、PX项目、核电项目；还是废弃物类设施，如垃圾焚烧厂、污水处理厂、核废料处理场；抑或是社会类设施，如监狱、戒毒所、殡仪馆等，其典型效应是设施建成后，好处由整体（如城市、省、国家）分享，坏处却由局部（如村社、街镇、县区）承担。好处是发展效益、公共服务、战略利益，坏处是环境污染、安全风险、资产贬值等。

如果用风险和利益两个维度建构一个象限的话（如下图），可以看出，在利益大-风险小的区间，人们的态度倾向于接受；在利益大-风险大的区间，人们的态度倾向于容忍；在利益小-风险大的区间，人们的态度倾向于拒绝；在利益小-风险小的区间，人们的态度倾向于忽略。因此，要提高人们对于一个项目的接受程度，一方面是降低风险，从选址安全、生产安全、运输安全、环境监管、安全监管等各个方面采取措施降低风险；另一方面是增加利益，从经济补偿、增加就业、社区环境建设、文化服务供给等各个方面入手。

利益补偿是一个通用的做法。在多数个案中，补偿能达到预期效果，换句话说，在居民对于补偿满意的情况下，是倾向于接受在相邻区域建设邻避设施的。在实践上，地方政府也多运用补偿来解决问题，即所谓“抓住协调群众利益这个牛鼻子”。中共十八届三中全会也提出，建立合理利益补偿机制，坚持“谁污染谁付费，谁受损谁受偿”的原则。[4]利益补偿的关键是要区分相关的利益主体，居民是利益主体，动迁的企业、项目所在的区县和街镇也是利益相关方。有研究提出要以项目规划补偿、土地指标补偿、专项资金补偿、沟通宣传补偿、动迁补偿、提高财政补贴标准、给予费用减免等措施，给予包括项目所在区县、涉及企业、附近居民在内的利益相关人补偿。[5]

利益补偿可以提高利益相关方对于项目的接纳程度，但并非万能钥匙，存在自身限度。对于几种设施，如高放射性废料处置场、高放射性废料存储场、低放射性废料处置场，补偿所起到的作用不显著，而且随着风险的增加，补偿的影响力趋于降低，甚至不起任何作用。可以说，二者对于人们态度与行为选择的影响呈消长关系。尽管利益补偿可平衡建设邻避设施造成的“不对称性”风险-利益分配，但在有些国家和地区，一些居民对于补偿无动于衷，甚至将补偿视为“贿赂”。对于接受“贿赂”来交换项目建设，人们认为是不道德行为，引起社群排斥与指责。由此可以看出，补偿对居民接受度的影响主要有两种：一种是增进效应（crowding-in effect），另一种是排挤效应（crowding-out effect）。[6]鉴于此，反对者常常想办法放大排挤效应，方法之一就是夸大风险，强调其高致病性或对个体及子孙后代生命的威胁，以激发人们的恐惧感。

四、公众参与：增加支持度

公众参与的工具价值在于弱化民众的不服从意愿与行为。反对PX、反对垃圾焚烧的民众走上街头，目标很明确，就是改变政府已做出的决定，或在政府未做出决定前产生反向影响，这可以被看作是一种体制外参与。体制外参与可能以温和理性收场，也可能以激进冲突结束。整个“街头聚集”的过程，随着多方主体的介入，在态势发展上具有不确定性。对于动员者、组织者来说，不好控制，对于负责维护秩序的公共部门来说，也不好控制。因此，“避免体制外参与可能带来的社会秩序失控”是政府面对邻避事件的基本想法。这就是为什么一个原本“走完了法定程序”的项目，面对大规模街头抵制时，被迫叫停的原因。事后来看，与其“避免体制外参与可能造成的社会秩序失控”不如避免“体制外参与本身”。要避免体制外参与，有效的办法是将体制外参与“体制内化”。体制内化，就是给公众参与搭建一个制度化的平台，降低“民众走上街头”的可能性。

公众参与对解决邻避问题在工具上是必要的，在程序上更是正当的。“风险-利益”的配置关涉每一个具体的利益相关人，这些利益相关人面临的问题也是具体的、个体性化的，因此，“谁得到谁失去；如何得到如何失去，得到什么失去什么，何时得到何时失去”必须被放到一个开放的博弈平台上去讨论、协商，利益相关人只有参与其中，才能找到自己的真正利害所在，甚至达成个人与政府、企业之间的多赢。支持者认为，让公众参与，考量公众的意见，既可以增强政府决策的正当性，又可以增强政府决策的可执行性。任何一项政策，必须得到公众的认可与配合，才能得以有效执行并获得相应的政策效果，否则，政策就是一纸空文。没有公众参与的程序，导不出政策的预期结果，在邻避问题上更找不到最佳解决方案。一些研究指出，公众参与是建成邻避设施的关键要素，如果没有公众参与环节，公众拒绝接受邻避设施就具有合理性。这就是为什么在邻避事件中，一些反对者会以“公众参与”为切入点来表达反对。

一般来说，公众参与在政治价值上具有不证自明的正当性，它始终占据着政治道义的制高点，赢得不容置疑的支持。但正是基于此，不能任意放大公众参与的作用，不顾其限度。公众参与恰恰是在邻避问题上遭遇了“参与爆炸”，以及对科学理性及公共利益的侵害，典型的表现是大规模聚集及暴力冲突。台湾的邻避问题研究指出，社区居民与邻避设施之间的纷纷扰扰，牵扯到了钞票、选票、信任及黑白道介入四大问题。[7]所以，公民参与不是灵丹妙药，现实已经证明不能相信这种迷信。尤其是在“反核四”问题上的“泛政治化”行为，即参与者为捞取政治资本或谋取自身政治利益，不惜牺牲整体公共利益或专业科学考量，对于地区发展产生极其不利影响。如若在这种情况下，进一步强调扩大公众参与，将鼓励民粹的激情来淹没理性的讨论。需要明确的是，民众参与的前提，是确保参与者的自我节制及参与品质，否则，易被煽动的民众将以盲目的热情摧毁理性的讨论。这种现象在嫌恶性高的邻避设施建设中特别明显。比如，西方国家出现的“生态民粹主义”（Ecopopulism）致使大部分政治人物因为选票问题不愿面对或逃避有毒废弃物处理这一必须处理的问题。[8]

公众参与的关键是参与品质，既要防止公众参与成为权力精英进行决策的装饰品，也要防止利益团体操纵参与过程，制造社会压力，迫使弱势团体让步或被收买。因此，公众参与不仅是一种工具、一种价值，也是一种科学化的制度设计。对于邻避问题，公众参与的作用在于，缓和邻避冲突，尊重相关主体的利益，提高解决问题的成功机率，赋予决策正当性。

五、社区营造：建设“迎臂”力量

社区营造的核心是以社区共同体的存在和意识为前提，运用社区公民的自发性力量解决环境污染，从消极的抵制抗争转变为积极的改善营造，实现从“邻避（NIMBY）社区”向“迎臂（YIMBY）社区”转变。社区营造是台湾的概念，与当前各地推动的社区家园建设类似。它强调居民对于社区的存在感、认同感、归属感和安全感。

社区营造或家园建设的目标，是为社会注入一种以社区为单元的凝聚力。有研究指出，家园建设的要义在于做好“共”和“爱”两个字的文章。只有通过共同劳动、共同活动，才能塑造共同关系；只有加入互动友爱，才能巩固、拓展和深化共同关系；只有伴随共同关系的形成、发展和持续，成员所渴求的存在感、认同感和安全感才能得到满足，家园才能呼之欲出。[9]家园的形成，将为解决邻避问题增加一个内聚性很强的组织力量。

家园建设作为一种力量参与邻避问题的解决，在政策思路上，是试图借用除市场、政府以外的社会力量推动公共问题的治理。从治理的理念出发，只有建立强市场-强政府-强社会的三强有机结构，才能为解决公共问题提供一个基础保障。因此，应当注重市场、社会、政府三方的协作，推动不同领域不同层级的行动者围绕“共同的邻避问题”，形成多主体多层次交叠的治理网络，政府不必包揽，更不必单打独斗，完全可以通过推动社会力量的成长，在邻避问题上，主要是推动社区力量的成长，来完成对于邻避利害的协商谈判及对环境问题的改善。其实施策略包括，鼓励成立社区组织；建立社区参与制度；加强与政府的政策对话能力；保证社区居民知情权；建立社区-企业-政府的“三方合作监管模式”等。

社区是化解邻避冲突必须回归的主题。社区营造或家园建设，包含着对解决邻避问题的理想期待及尝试性努力。它能否成功，除了依赖于政府的有意识推动和社区的自组织成长之外，还依赖于企业的社会责任履行。在这方面，中国广核集团提出的“3N社区沟通模式”值得借鉴。N是“Neighbor（邻居）”的缩写，3N指安邻、友邻、暖邻，做让社区安心、称心、暖心的好邻居。安邻，通过公开企业运行指标、环境监测、三废管控、辐射防护等数据，开放核电基地、发布社会责任报告等方式进行信息公开，构建互信互动的和谐关系。友邻，指对社区生态环境、人文环境、非物质文化遗产等进行保护和开发。暖邻，包括建立社区基金，用于小区供排水系统、绿化、老人活动中心等基础设施建设，吸纳社区居民就业，支持社区组建园林公司，对社区居民进行茶园、果园管护和水、电等方面的免费技能培训等。[10]

在政府解决邻避问题的工具箱里，社区营造或家园建设只是其中的一个工具，这个工具对于建设风险不高的邻避设施所引发的邻避问题有一定作用，超出这个范围，其有效性受到制约。即使是在社区建设较好的国家或地区，成功的案例也较少，这一方面取决于社区营造或家园建设的成熟性，另一方面也取决于政府、企业和社区三方在彼此可信度、风险认知、经济补偿、公众参与、法律法规认同、风险管控职责的履行与监督等各个方面的共同看法及协同配合。

六、结语

中国的不少邻避个案，看似相同，实则差异较大。环保诉求、拆迁补偿、中央-省（市）-地方之间对产生邻避效应的企业的税收分成争议、企业同行之间的利益竞争、国家战略布局等议题在不同的个案中表现程度不一。因此，走出邻避困境，需要抓住邻避现象背后的重点领域和关键环节。但从总体上看，前文提出的风险沟通、利益补偿、公众参与和社区营造，是解决邻避问题的四种管理工具，有普遍意义。除此之外，还需推动政府公信力建设及中央政府、地方政府、企业、NGO、媒体等各个主体的职责归位，以塑造化解邻避冲突的基础环境和结构空间。限于篇幅，这些主题将另文讨论。此文的目的在于纠偏一些认识上的误区，即把邻避事件简单地归结为民众的科学素养低、民众的胃口大、民众被“别有用心的人”利用，从而将政府工作的切入点选在科普宣教灌输、消极粗暴应付、强制力动用等方面；希望借助于厘清前述四种管理工具的优长及局限，推动政府及相关方全面看待邻避事件的各个面向，并应因实际情况，巧妙组合运用各种工具，以预防和消解邻避事件，实现“治未病”的效果。

[1]李拯.期待昆明成功走出“PX困局”[N].人民日报，2013-05-15.

[2]郝洪.环境敏感期的新考题[N].人民日报，2012-07-30.

[3]世界卫生组织.WHO关于电磁场风险沟通的建议——建立有关电磁场风险的对话[M].杨新村，等，译.北京：中国电力出版社，2009.

[4]中共中央关于全国深化改革若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社，2014.

[5]汤汇浩.邻避效应:公益性项目的补偿机制与公民参与[J].中国行政管理，2011，（7）.

[6]萧代基，黄德秀.补偿对邻避现象的影响——以乌坵低放射性废料场址为例[EB/OL].http://www.doc88.com/p-419724088142.html，2012-09-24.

[7]丘昌泰.从“邻避情结”到“迎臂效应”：台湾环保抗争的问题与出路[J].政治科学论丛，2002，（17）.

[8]汤京平，翁伟达.解构邻避运动——国道建设的抗争与地方政治动员[J].公共行政学报，2005，（14）.

[9]王红艳.社会治理重在家园建设[N].人民日报，2014-04-09.

[10]中广核发布核电行业首份《社区发展白皮书》首推3N社区沟通模式[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/energy/2014-08/07/c_126845038. htm，2014-08-07.

[责任编辑：闫明]

Source Management to NIMBY Syndrome

Wang Hua
（Emergency Management Training lenter,Chinese Academy of Governance,Beijing 100800,China）

Local governments have to break the vicious circle when handling the NIMBY(Not in My Backyard)syndrome from the very beginning--to improve their governance capability.As to the methodology,basically there are four solution methods:risk communication,interest compensation,public participation and community buildup.In practice,the governments need to acknowledge and understand the advantage and limitation of each method.A best way out is to dissolve the NIMBY dilemma in advance by integrating different methods when dealing with different predicaments.

NIMBY syndrome;source management;risk communication;interest compensation;public participation;community buildup

D616

A

1674-0955（2014）06-0104-06

2014-08-25

本文系国家科技支撑计划项目（2013BAK03B07）的阶段性成果

王华（1975-），女，河南许昌人，国家行政学院应急管理培训中心（中欧应急管理学院）副教授。