强化政府科技经费管理的国际经验与启示

◎李志军

为提高政府科技经费的使用效率，各国政府普遍加强了科技经费管理中的评价与监督工作，积累了一些经验和做法，对我国科技经费管理体制改革具有借鉴意义。

以规划和政策为指导，强化预算管理和监督

规划和政策是编制预算的前提和指导。在国外，科技经费预算都是在规划、计划和政策的指导下编制完成的。日本政府在科学技术方面首先制订了“科学技术基本法”、“科学技术基本计划”等国家有关科学技术的大政方针，规定了今后若干年科学技术的研究方向及其预算目标额度。在此基础上各省厅制定了贯彻国家大政方针的本部门的年度“科学技术重点指针”，严格指导本部门制定年度预算编制，以达到国家科技发展目标。可以说，在日本没有政策就没有预算，政策和预算是紧密联系在一起的。

为保障政府资助研究开发项目的有效性，美国政府1993年通过的“政府运行及绩效”法案，要求联邦机构通过整合战略计划、预算来规划项目成果。美国能源部实施的R&D一揽子计划管理，突出了战略规划对预算的指导和协调。比利时联邦政府设立了部际科技政策委员会，负责起草部际科技预算计划，该预算计划含联邦各部的全部科技经费（即研究与开发、公共科技服务、教育和培训），协调、起草和执行涉及两个部以上的政府决定。委员会每年提交一份部际科技政策预算计划年度报告，全面分析联邦各部提出的科技预算计划，并作为制定全国总预算三方（预算、科技政策和有关部）筹备会议的基本文件。

在日本，政府预算实行过程中有一套完整的项目管理评价体制和预算监管机制。项目一旦确定，它的每一笔开支必须按计划执行，如需调整，需经政府主管部门的同意，项目进展情况要定期进行检查，包括本单位自查和上级主管部门组织的检查和外部评价，发现问题要及时提出调整意见，供下年度制定预算时参考。经费的管理由项目执行单位负责按计划执行。执行进程中除有本单位和上级主管部门的严格管理、评价外，国家行政机关还设有专门的国家审计员制度。同时，国家预算公开，便于广大国民和媒体的监督。为加强对科技经费的监管，印度政府设立了独立的审计员制度，以利于更合理地使用和管理有限的科技经费，提高经费的使用效果。

以项目和个人作为经费资助的主要对象，合理确定支持的重点和阶段

项目管理具有较高的经费使用效率的特点，从立项开始就经过专家评审、公平竞争、择优资助的操作程序，项目结束后经过专家评审验收，运行过程中的各个阶段接受财务检查，使项目的投入产出在科学管理中达到较好的比例关系。因此，当今大多数国家都以项目（而不是机构）作为R&D经费分配的主要方式。在美国，联邦政府和国会强调要以项目和科学家个人作为经费资助的主要对象。

当今世界各国都由政府和产业界共同出资制定大型科技合作计划，突出重点。这样的计划能够集中政府和企业的财力、人力，把政府的战略目标与企业的市场需求较好地结合起来。1995年英国政府宣布，把科研投资重点转向能够增加英国产品市场竞争力的研究开发领域，即通信与计算技术、生物技术和新材料三大领域，具体包括软件工程、人机对话、环境持续发展技术、基因和生物分子工程、生物信息技术、基因疗法、光脉冲光学技术、数据检测和分析用传感器、安全保密技术、远距离工作站和多媒体技术以及16个交叉领域。

一个国家应该根据自己的财力，坚持有所为有所不为的原则，把着眼点放在具有一定的工业基础，并有同发达国家竞争潜力的基础技术、尖端技术和产业技术上，只有这样才能集中有限的研究开发资源，收到事半功倍的效果。韩国在确定预算分配和制定投资计划时，瞄准关键技术，提高国际竞争力。韩国科技部长郑根谟指出，要想确保与先进国家同等的科技技术竞争力，在尖端技术开发中就要瞄准能够极大增加自己竞争力的领域，进行集中投资，开发出具有世界水平的、独创的技术。从近年来韩国制定的重大科技投资计划也可以看出韩国这种有所选择的战略方针。多年来，日本政府科技投入的重点始终放在产业技术的研究开发上，特别是具有战略意义的高技术产业的研究开发。

同时，对研究开发的不同阶段，政府科技经费支持的力度和方式也有所不同。荷兰应用科学研究组织（TNO）的知识开发分为基础研究、应用研究、商品化三个阶段。一般情况下，前面两个阶段的研究工作由政府提供资金给TNO开展进行，第三阶段则需要由市场提供资金。德国弗朗霍夫协会（FhG）对于一部分应用前景不是特别明朗的项目，一般先由弗朗霍夫协会投资进行1-2年的研究，随着前景的明朗，企业逐渐加大参与和投资的力度，以至到后期企业成为主要投资者。

引入竞争机制，实行公开招标

近年来不少国家政府为提高科技投入的使用效率，纷纷改革经费分配方式，向增强竞争机制、择优支持、优胜劣汰的方向发展。

美国的大部分政府资助项目面向社会公开招标。尽管政府资助计划和预算是由各部门管理和运作，但大学、研究机构和企业有广泛的选择，可以竞争任何一个部门的资助项目。

日本政府正改变平均分配科研经费的办法，而把资金重点资助政府研究机构和大学的优秀科研中心。科学技术厅、文部省、通产省、农林水产省以及邮政省实施新制度，允许其他政府部门的研究机构、大学以及私营研究机构的科技人员到自己下属的机构公开申请科研项目经费，然后择优资助。日本政府1996年确定的科学技术基本计划提出扩充通过竞争获得经费的“公募型研究”，在科研方面彻底贯彻竞争原则，以确保优秀研究人员的研究经费。

俄罗斯对科研工作的拨款方式进行了改革，不再按科研机构直接分配科研资金，而是采取招投标方式拨款，在招标的基础上，根据合同实行定向专项拨款。

印度是一个科技经费投入严重不足的发展中国家。作为一个部门或科研机构向国家争取一点科研经费并不是一件容易的事情，往往满足不了要求，经费短缺是不言而喻的。但即便如此，仍要把政府科技经费拨款的三分之一用于本部门以外的社会招标，以打破部门界限，选择有价值的研究课题，说明这件事情本身有很重要的意义。印度对各种科技经费投向的执行部门，在所有制上没有明显的政策区别，无论是公营或私营部门，在政策和管理上一视同仁。

英国政府规定，主要基本研究和战略性研究经费的各研究委在分配经费时，要允许其他专业研究委员会和政府各部的科研机构前来申请，参与公开部分；国防研究费用的分配也将改变过去全部拨给国防研究机构的做法，允许民用部门科研机构参与竞争，打破部门的界限。

建立科技评价体系，完善高层决策咨询机制

世界各国大都制定了严格的科技评价制度和科技评估指标体系，组织一定数量的独立的科技评估机构，对研究开发预算和科技经费投入情况进行评估和评价，以减少科技工作的重复和经费的浪费，鼓励公开竞争，优胜劣汰，把资金有效运用到重点项目和领域。

美国白宫科技政策办公室和预算管理局制定的关于1996年财年研究开发预算的九条基本原则中把“强调同行评议”列为第一条，以加强经费分配中的竞争机构。美国能源部采取内外结合的多层次项目评估机制，在编制计划阶段就委托外部研究机构提出规划方案，立项阶段要经过初审、正式评审和比较评审三个环节，初审由能源部科技办公室项目经理负责，正式评审和比较评审都由能源部内部和外部专家同时分别进行。

英国政府自1992年开始对科研经费的分配制度进行改革，英国大学的研究经费主要来自高等教育经费委员会。过去该委员会预算的40%是按各校学生人数来进行分配。现在是按照高等教育经费委员会制定的一系列评价指标（包括从事科研的人员、出版物数、研究生人数以及获资助的金额数等），通过同行评议的方式，将大学内的各系和机构按研究水平分级排名，以此作95%的经费分配的主要依据。

为了合理使用科技经费，提高投资的的效益，英国的科研管理部门十分注重科技评价工作，在内阁办公室设有科技评价办公室、政府各部门也有评价机构，实行严格的科技评价制度。评价工作包括对申请科研项目的评价、对进行中的科研项目管理的评价、对已完成的科研项目成果的评价。也就是说，在研究开发经费投入之前、投入过程中和投入之后都要视需要而开展评价活动。多年来，英国各部门大都采用同行评议的方式，评审委员会成员一般为本学科领域的著名专家。在评审基础研究项目时主要采用“投入－产出”评价法，把该项目科技人员在国内外科技期刊上发表的科学论文数量及质量作为评审的主要依据，并制定有一套专门的评价指标。在评审应用科研项目时大多参照该项目的预定目标，以其产生的实际效果作为衡量的主要标准。有时还由评价机构组织由科学家、有关的政府部门和工业界几方代表参加的评审委员会，采用联合评价、交叉评价的方法、以保证评议的客观性和公正性。在评价重大科技计划项目特别是跨部门的科技项目时，英国政府大多采用聘请独立的专业评估单位进行评估的做法。

韩国重大科研投资计划的出台，均需经过科学技术政策最高审议机构的综合科技审议会的审查，这是避免重复且最大限度地提高投资效益的一种办法。目前韩国正在进一步强化综合科技审议会的职能，加强对全国性研究开发事业的综合，建立自主完善的研究评估体系，以确保科技投资发挥最大的使用效益。

完善科技政策咨询机制是科学决策的前提，无论是科研院所、高等院校，还是科技行政管理部门都应当拥有较完善的非常设性科技咨询机构。在比利时，科研院所和高等院校的咨询机构由本单位的行政负责人挂帅，吸收一定比例的外部人员参加；科技行政管理部门的咨询机构由各有关部门的代表和一定数量的知名学者组成。

完善的咨询机构具有广泛的代表性，是决策智囊团；它的组织形式、地位、职能应以法律或政令形式明文规定。美国科技政策办公室负责向总统提供联邦科技决策和预算方面的咨询，协调国内国际科技政策和计划的制订与实施，加强联邦、州和地方政府与企业和大学的伙伴关系。科技政策办公室主任由总统科技助理担任。国家科学技术委员会（NSTC）由联邦主要科技机构代表组成，负责确定联邦科技投资的国家目标和研究开发战略，协调联邦各机构的科技活动和预算。国家科技委员会主席由总统新自挂帅，成员由副总统、内阁部长、联邦主要科技机构负责人、总统经济顾问委员会主席、总统经济政策助理、总统国家安全事务助理、总统科技助理、管理与预算办公室主任等其他白宫要员组成。国家科学技术委员会与国家经济委员会（NEC）和国家安全委员会（NSC）平级，是白宫中最重要的三大委员会之一，总统科技助理以及与科技有关的部长们同时也作为国家经济委员会的成员，参与国家经济政策的制订以及技术政策与经济政策之间的协调。克林顿还成立了一个总统科技顾问委员会（PCAST），为总统提供来自私人部门的关于科技问题的咨询，并参与国家科学技术委员会的决策。让与科技有关的所有内阁部长和主要机构负责人参与科技政策的制订和协调，让私人部门的意见参与政府决策，使科技政策和经济政策相协调和配套，这在很大程度上保证了科技决策的科学化、民主化、公正性和可行性。

法国政府多年来建立起了一个从宏观到微观的对国家科技发展目标、科技政策和科技投入进行监督的完整体系：以国会科学技术选择评价局为主的国会评估层次，对国家的科技发展总体方向进行评价和审查，为政府选择科技发展方向提供论证；以国家研究评价委员会为主的政策评估层次，对政府的科技政策、科技规划、重大项目、政府所属的科技组织和机构进行评价，为总统和政府各部门提供建议，委员会还设有一个评估专家网，该机构直接对总统负责，为经费独立的自治机构，以保持评估工作的独立性和公正性；研究机构的内部评价系统，评价本机构和科研方向、选题，国家科技经费的使用情况，机构设置，研究人员的工作。健全的科技评估体系对于保证科技资源的有效使用起着重要的作用。