关于积极发展混合所有制经济的基本构想

◎彭建国

作者系国务院国资委研究中心副主任

实现一个目标，涵盖两个方面，引入三种资本，采取四种方式，打破五种界限，把握六个原则

十八届三中全会以后，全面深化改革成为时代的主旋律。经济体制改革是全面深化改革的重头戏，国企改革又是经济体制改革的中心环节，因此，国企国资如何深化改革，其基本方向与重点何在，备受社会各界关注，也是各种议论、猜测与建议最多的话题之一。笔者认为，积极发展混合所有制经济，是我国深化国有企业改革的重要内容，也是深化国企改革的基本方向与重头戏。

十八届三中全会《决定》提出：积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。作为一个研究国资国企改革的专家学者，本文对如何积极发展混合所有制经济提出初步思考与基本构想。

发展混合所有制经济是当前深化国企改革的基本方向

《决定》指出，混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式。发展混合所有制，实质上就是企业产权多元化，这应该成为当前深化国企改革的基本方向。

（一）发展混合所有制经济可以实现公有制为主体、多种所有制经济共同发展。

私有制是社会生产力发展过程中的产物，即社会生产力发展到出现社会剩余产品但产品又不是极大丰富的阶段而产生了私有制。私有制的出现促进了社会生产力的发展。但是，随着生产力的巨大发展，生产力社会化的空前发展，生产关系的社会化趋势同样不可避免，这就是马克思主义原理中生产力决定生产关系规律。事实上，私有化也不是现代市场经济发展的方向。现代市场经济发展的方向既是生产的社会化、国际化、全球化，也是产权（资本）的社会化、国际化、全球化。当今世界，经济的社会化、国际化、全球化潮流不可阻挡。如果我们现在还看不清这种大趋势，那么可以预测，按照当前这种科技与生产力的加速发展势头，未来短则50年即可显示这个苗头，也可能100年这种趋势会显现，长则200年这种趋势无疑会实现。在人类的漫长历史长河中，200年时间只是短短的瞬间。

现代市场经济，是跨越国界的市场经济，更是大鱼吃小鱼的经济。国家的竞争力，很大程度上体现在大企业的竞争力上。现阶段，把国有企业全部私有化，对我们国家、民族、广大人民来说，无疑会是一场前所未有的大灾难；当然对发达国家、跨国公司、少数土豪来说，却是市场的盛宴，是财富的大源泉。中国特色社会主义建设实践证明，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度非常正确。

公有制可以有多种实现形式。传统的公有制经济主要有国有经济和集体经济两种形式。随着生产力社会化和市场经济的发展，混合所有制中的国有控股经济也将成为公有制的重要实现形式，即通过积极发展混合所有制经济，使我国基本经济制度在社会主义市场经济体制新的历史条件下找到新的有效实现途径。

（二）发展混合所有制经济可以克服国有独资企业的弊端。

国内外对国企不满人士攻击国企弊端主要有：政企不分、机制不活、效率不高、易发腐败。这些弊端对于传统的国有独资企业来说的确存在较普遍。经过30多年的改革，传统国企逐步改造成了新国企，这些弊端正在逐步消除，有些还需要通过全面深化改革来进一步解决。

治病先探根，对症下药方能治本。从深层次看，产生国企弊端的根源主要有两个方面：一方面，来自企业外部的干扰，主要是有关部门对国有企业日常经营管理自主权的干预，如投资审批权、人事管理权、收入分配权等，其中有些是必要的、合理的，有些是不必要的、不合理的。比如，当企业内部本身的激励机制与约束机制没有真正建立起来之前，没有相关部门的必要的、合理的干预，将会出现严重不良后果，不仅会出现大量国有资产流失，而且国有企业也会被搞垮。另一方面，从企业内部看，产生国企弊端的最终根源是：找不到准确的第一委托人，都是代理人委托代理人，出现所谓的“所有者缺位”，缺乏高效的动力机制与约束机制，而且委托代理链条长，客观上很难进行有效监管。

外部因素是条件性的，内部因素却是决定性的。外部改革主要是通过深化政府机构改革，进一步实现政企分开、政资分开、资产所有权与企业经营权分开，以减少并最终消除对企业不必要、不合理的干预。而企业内部的改革至关重要，通过企业内部的改革，会使外部目前必要的、合理的干预逐步变成不必要、不合理的干预，从而最终使企业成为真正的独立市场主体。

因此，企业内部改革至关重要。企业最深层次的改革是产权层面的改革，这也是最根本的改革。经过30多年的改革，我国国有企业改革已经到了产权之核心层面。如前所述，我国的基本经济制度是公有制为主体、国有经济为主导，所以我国产权改革的基本方向不可能是产权私有化，而应该是产权多元化，混合所有制经济的本质特征就是产权多元化，因此，积极发展混合所有制经济是当前我国国有企业深化改革的基本方向。

（三）混合所有制可以发挥国有经济的主导作用。

现代市场经济的健康发展，面临二律背反的矛盾：一方面客观上要求国家对经济运行进行必要的宏观调控；另一方面市场经济又要求尽量减少国家对经济运行的直接干预。这个矛盾在西方发达的市场经济国家中事实上也并没有得到很好解决，这次发生的世界范围内的国际金融危机就是一个有力证明。

为了有效解决这个矛盾，通过发挥国有经济在国民经济中的主导作用来实现国家宏观调控的目标，这样既可以充分发挥企业作为市场主体的作用，又可以减少政府对经济运行的直接干预，应该说是一个有效的路子。中国成功应对这次国际金融危机有不少有效经验，其中发挥国有经济的主导作用就是很重要的一条。

国有企业通过发展混合所有制经济，可以放大国有资本功能，从而可以放大国有经济主导作用。

（四）积极发展混合所有制经济可以实现国民共进。

从我国习惯称谓看，国家所有的经济叫国有经济，私人所有的经济叫民营经济。但是，从其本源来看，国有经济本质上就是全体人民的经济，受益的应该是全体人民，即人民所有经济，故可简称民有经济。民营经济，本质上是局部或少数个人私有的经济，受益的是私人，即私人所有经济，故可简称私有经济。当然，私有经济同样是国民经济的重要组成部分，是社会主义经济的重要组成部分，是构成基本经济制度的重要基石，因此必须毫不动摇地支持和引导发展。所以，按习惯称谓，国有经济和民营经济应该共同发展。

国有经济与民营经济相互依存、共同发展，主要通过三种途径：一是深层次参股融合，即通过产权的相互渗透而结成新的共同体；二是产业链互补衔接，即通过上下游产业链条的配套合作直接提供市场供需；三是广泛性市场拓展，即通过增加民众收入、改善消费条件或提供新的消费产品来间接提供市场需求。

上面三种途径中，第一种是实现国民共进最直接的途径。发展混合所有制经济就是第一种。在混合所有制经济中，通过企业运作，国有资本与民有资本已经形成了一个有机整体，两者的利益及发展是完全联系在一起的，同生死、同兴衰、同进退，所以实现国有经济与民营经济共同发展最直接。

（五）发展混合所有制经济可以实现优势互补。

世界上所有的事物都有其两面性，都有其优势和劣势，国有企业和民营企业同样如此。国有企业的劣势在前面弊端中已分析过，其主要优势通常是：企业规模较大，设备技术较先进，人才队伍力量较强，内部管理较规范，品牌信誉较好。国有企业的上述优势通常也就是民营企业的劣势。但是，民营企业通常也有自己的优势：经营机制更加市场化、更加灵活，特别是经营业绩与经营者利益直接挂钩，激励机制与约束机制更加到位；相对而言，有较高效的决策、较有力的管理和较到位的监督。通常看，民营企业的这些优势同样也就是国有企业的劣势。

发展混合所有制经济，国有经济与民营经济有机融合为一体，能够把国有企业和民营企业的优势很好地结合起来。远亲结合，一般可以形成杂交优势，可以实现取长补短、扬长避短、优势互补。

积极发展混合所有制经济的基本思路

国资委成立以来，积极推动国有企业在改制中引入民间投资，在通过产权多元化发展混合所有制经济方面做了不少积极探索，取得了很大成就。目前，民间资本投资国有企业已经取得了积极进展。据统计，中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业已占总企业户数的52%。2005年至2012年，国有控股上市公司通过股票市场、发行可转债引入民间投资累计638项，数额累计15146亿元。截至2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共378户，上市公司中非国有股权比例已超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权比重已超过60%。当前面临的问题，主要是竞争领域大型集团公司总部层面产权多元化比例过低，需要进一步加快推进。

十八届三中全会后，国资委认真学习领会三中全会精神，正在研究制定贯彻落实《决定》有关深化国资国企改革问题的具体政策措施。

发展混合所有制的基本思路，作为专家观点，笔者认为可以概括为“123456构想”，即：实现一个目标，涵盖两个方面，引入三种资本，采取四种方式，打破五种界限，把握六个原则。

（一）实现一个目标：使混合所有制经济成为基本经济制度的重要实现形式。

基本经济制度是关系到社会经济基本性质的经济制度，由于经济是社会的基础，经济性质决定社会性质，所以，基本经济制度是关系到社会基本性质的根本制度。中国之所以是一个社会主义国家，最根本的是由其基本经济制度所决定的，即由于坚持公有制经济的主体地位，中国才始终保持社会主义制度。中国特色社会主义基本经济制度主要有三个特点：一是公有制主体地位，二是国有经济的主导作用，三是非公有制经济共同发展。

什么是公有制经济？过去，公有制经济主要有国有经济和集体经济两类，目前传统的集体经济所占比重已经很小，所以从中国国情来看，现阶段的公有制经济主要指国有经济。按通常观念，国有经济也包括国有控股经济，所以，国有控股的混合所有制经济应该属于国有经济范畴。

什么叫主体？主体就是主要部分，从数量比例来看，至少超过一半以上才能称得上主体。经过35年来的深化改革，国有经济占国民经济的比重已经逐步下降到了较低水平，目前占比不到五分之一（GDP占比19.2%）。可见，国有企业改革的大方向，绝不是什么国退民进的问题，而是通过改革如何增强国有经济的活力、控制力和影响力的问题，要通过发展混合所有制来实现公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这就是发展混合所有制经济的重要目的。

国企深化改革的具体目标有三个：一是大部分国有企业逐步发展成混合所有制企业；二是混合所有制企业逐步降低国有股权比重；三是大力支持非公资本参与国企改革重组（当然，国有资本也可以参与到非公经济中）。这样，可以转换国有企业经营机制，放大国有资本功能，增强国有经济的活力、控制力和影响力。

（二）涵盖两个方面：存量与增量的产权多元化。

国有企业通过产权多元化发展混合所有制，具体体现在两个方面：

一方面，存量产权多元化。

要大力鼓励非公有制经济参与国有企业改革。中央企业母公司层面股权结构，主要有四种形式及其考虑：

——国有独资：少数涉及国家安全的企业；

——国有绝对控股：关系国民经济命脉的重要行业和关键领域；

——国有相对控股：部分支柱产业和高新技术产业；

——国有参股或退出：国家不需要控股的企业。

另一方面，增量产权多元化。

新的投资要允许非公有制经济参股：

——新设企业允许非公有制经济参股；

——新投资项目允许非公有制经济参股。

在增量产权多元化的新设混合所有制中，国有资本是否控股、参股或不参与，也参照上面存量多元化的考虑原则。

（三）引入三种资本：非公企业资本、自然人资本及员工持股。

一是引入民营资本或外国资本。民营企业或外资企业等非公企业可按照自愿、平等、互利的原则，通过多种渠道和方式，参与现有国有企业的改制重组或国有企业新投资的项目。

二是国内外自然人资本。公开上市的二级市场上，购买股票的多数是自然人。此外，与企业产业链价值链密切相关外部自然人，如供应商、销售商等外部骨干人物，投入资本参与国有改制重组或新投资项目。

三是内部员工持股。员工持股形式通常有企业高管持股、业务骨干（包括中层管理人员、技术骨干、营销骨干等）持股和全员持股。通过员工持股，使企业员工的命运与企业的命运捆绑联系在一起。

（四）采取四种方式：改制、上市、交易及引进投资。

一是股份制改造。国有企业进行股份制改造，主要是允许非公有资本参股，把国有独资企业改造为混合所有制企业。

二是企业上市。通过股票市场来实现，企业可以整体上市，也可以分业务板块上市，根据企业的具体情况而定。

三是产权交易。国有企业产权的出售、国有股权的退出，通过产权市场公开交易，这是一种比较规范、透明、公平的方式。

四是引进战略投资者。主要有两类：一类是产业型战略投资者，这类投资者所从事的业务一般与企业生产经营有较密切的关系，也较关注投资企业的生产经营，投入后一般没有退出的打算。另一类是股权投资基金等财务型战略投资者，主要关注资本运作，通常企业上市后便逐步退出。

（五）打破五种界限：所有制、层级、系统、产业及国界限制。

混合所有制的混合，指的是不同经济成分大混合，为此必须要大力打破各种已有的界限。

一是公与非公的界限。要打破所有制界限，使公有制经济与非公有制经济很好地融合。

二是中央与地方的界限。目前，我国国有资产管理体制是国家统一所有、各级政府分级管理。发展混合所有制，就要打破层级界限，使中央企业与地方企业很好地结合起来。

三是系统内与系统外界限。当前，工业、能源、通讯、除铁路外的运输业等行业属于国资委系统监管，金融、铁路、烟草、文化、教育等行业仍然隶属于有关部门。目前，中央企业资产占全部国有资产的比重不到三分之一（只有31.3%），因此，要积极发展混合所有制经济，就必须打破国资委监管系统界限，形成全国一盘棋格局。

四是产业与金融的界限。金融资产不仅数量大，布局广泛，而且产融结合是现代市场经济发展的一种重要趋势。因此，发展混合所有制经济必须打破产业界限，发挥实业和金融业的各自优势，使实业与金融业有机地结合起来。

五是国内与国际界限。全球化已成为当今世界潮流，35年的改革开放使得成为世界第二大经济体的中国逐步融入了世界经济格局。国有企业引入外国资本发展混合所有制经济，不仅可以拓宽融资渠道，转换经营机制，还可以利用国外先进技术、管理经验、促进国际市场开拓，达到以开放促改革促发展之目的。

（六）把握六个原则：中国特色、积极发展、稳步推进、转换机制、谨慎操作、一企一策。

发展混合所有制经济，总体上应把握好以下原则：

一是中国特色原则。发展混合所有制经济，既不能走僵化封闭的老路，也不能走改旗易帜的邪路，必须走中国社会主义特色之路。指导思想上，既不能死守传统政治经济学的教条，也不能照搬照套西方经济学的教条，必须走适合中国国情的路子。

二是积极发展原则。要积极鼓励，大力推动，使混合所有制经济成为国有企业深化改革的基本方向，成为基本经济制度的重要实现形式。

三是稳步推进原则。发展混合所有制企业不能刮一股风，不能搞急于求成的推进时间表、指标任务书，而应先急后缓、先易后难、先简单后复杂，有计划分步骤逐步稳步推进。看得清、有把握的就立即进行，看不清、有争议的先探讨或试点。

四是转换机制原则。发展混合所有制经济，不仅是为了吸引资本，更重要的是要完善公司治理结构，转换企业经营机制，使国有企业成为真正的完全的市场主体。

五是谨慎操作原则。发展混合所有制经济的国有企业深化改革，最关键的是要把握一点：防止国有资产的流失。为此，必须谨慎操作，重点是操作中做到公开、公正、公平，要规范、透明、阳光运作。

六是一企一策原则。发展混合所有制切忌搞一刀切，要探索混合所有制的多种形式、多种模式。每个企业发展混合所有制的思路规划要慎重调研，上下统一思想，制订科学合理方案，反复征求广大干部职工意见，最后报国资监管机构审批。

发展混合所有制经济的关键是防止国有资产流失

（一）发展混合所有制经济中防止国有资产流失的特别必要性。

改革是一场深刻变革，或者说是一场革命。发展混合所有制是产权层面即深层次的改革，更是一场直接关系到诸多方面经济利益的深刻革命，它是经济利益格局的重新大调整。

事实上，对于发展混合所有制经济以及混合所有制经济中的员工持股，有些人正期待一个个人千载难逢、迅速积累财富的大机遇，目前国有企业高管层绝大多数对发展混合所有制经济抱有极大热情、国有企业员工绝大多数对员工持股抱有特别的积极性。有些人说，过去30年来的中国，在地方国企改革、股市、房地产、矿产、PE等方面出现了成千上万一夜而成的亿万富翁，预测多少亿万富翁将在这次变革中产生，有些甚至会是万丈高楼平地起。从而，出现不公平的利益分配，加剧两极分化，这是广大民众最关注的、社会上最担心的问题。

特别是员工持股是一个非常复杂的问题。过去曾经搞过，但有些出现了偏差，在企业里、在社会上造成过负面影响，特别是在公平方面、在国有资产流失方面出现过一些群众反映比较强烈的问题。为防止国有资产流失，维护社会公平，国务院曾专门发文规范国有企业改制，实际上叫停员工持股，对一些已经搞的采取清退等措施。过去有些企业因为要上市，上市前对员工持股也进行了清退。

可见，在这个利益格局大调整、大变革的过程中，如果利益分配不好、各种利益关系处理不好，容易出现诸多方面、诸多阶层不满意的局面，甚至危及社会安定团结、和谐稳定的政治大局，这就是当前深化国有企业改革面临和必须避免的最大风险。

因此，在积极发展混合所有制经济中，既要坚定不移地推进国有企业深化改革，又要采取切实有效的措施坚决防止国有资产流失和由此带来的社会分配不公及两极分化。

（二）发展混合所有制过程中国有资产流失的管道。

要防止发展混合所有制过程中国有资产流失，首先必须搞清国有资产可能会在哪些方面产生流失。

发展混合所有制经济，根据资本来源可分为三种形式：

一是外部投资股东。外部投资股东既可以是企业法人，也可以是自然人；既可以是内资，也可以是外资。

二是内部员工持股。既可以是企业高管层，也可以是中层业务骨干，还可以是全体员工。

三是形外实内资本。有些内部员工持股，个人的或多人的，公开的或私密的，可能会以外部资本名义出现，从而使混合所有制经济更加复杂化。

混合所有制经济特别是员工持股企业中，其风险点即国有资产流失最可能发生的地方在“三优”：优良企业、优良资产、优良业务线。“三优”中混合所有制特别是员工持股中，国有资产流失主要有四个渠道：

一是潜在利益。国有企业的垄断利益、品牌利益、资源利益、企业创造价值能力等往往很难准确评估作价，甚至根本不评估不作价，使这些利益白白流失到参股人手里。

二是资产评估。目前中国社会中介机构包括资产评估机构总体信誉度不高，对国有资产评估是否客观公正社会公信力不够。低估贱卖国有资产，是过去有些地方国有企业改革中国有资产流失的最大渠道。

三是同业竞争。中央企业通常规模较大，对于有员工个人持股的混合所有制企业一般可能是其下面的子公司甚至是孙公司。这些有员工个人股份的子孙公司，与集团内部其他没有员工个人股份的公司可能产生同业竞争，而且在同业竞争中可能损害其他子孙公司或集团公司的利益。

四是关联交易。这些有员工个人股份的子孙公司，可能通过关联交易进行利益输送，从而损害其他子孙公司或集团公司的利益。

（三）防止国有资产流失的措施。

发展混合所有制经济中，防止国有资产流失的主要措施，可以概括为“五统一”：

一是统一整体规划，分步推进。从国有经济总体布局角度出发，按照增强国有经济“三力”原则（活力、控制力、影响力）整体规划设计出国有企业深化改革蓝图，特别是哪些企业拟进行混合所有制改造，哪些企业将实行员工持股等，要规划总体思路和改革框架。同时，分步骤实施，逐步推进。

二是统一政策标准，分企审批。发展混合所有制及其员工持股，要吸取过去一阵风和随意性的教训，必须制定统一政策标准，使一些改革重要事项有政策标准可作为依据。每个企业的具体改革方案，必须上报国资监管部门认真审批。

三是统一操作程序，规范操作。发展混合所有制及其员工持股，在操作程序上必须有统一的规定。企业在改革中，必须严格执行，规范操作。

四是统一红线清单，设立禁区。要从国家战略出发，以维护国家基本经济制度为依据，以增强国有经济“三力”为出发点，明确划定少数不宜开展混合所有制行业和企业的红线清单。要从维护国家利益、维护社会分配公平正义出发，明确划定哪些实行混合所有制的行业和企业不宜搞员工持股的禁区清单。

五是统一产权管理，强化监管。产权管理必须统一到国有资产监管机构。在产权管理上，要采取得力有效措施，强化国有资产监管。防止国有资产流失的措施主要有七个方面：明晰产权关系；搞好产权登记；完善公司章程；规范公司治理；强化资产评估；规范产权流转；加强资产监管。

（四）防止国有资产流失，要重点关注员工持股问题。

《决定》提出，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。这是国有企业改革的一项重要措施，为国有“资产池”注入“活水”，有利于激发企业活力和员工积极性，提高企业管理效率。国资委将积极探索有效途径和办法。

下一步实行员工持股，要采取切实措施，重点关注和解决下面三个方面的问题：

一是流失问题。国有资产属于全体人民，国有企业的品牌、政策垄断或市场垄断地位、技术与产品及营销渠道等巨大的创造财富的能力，不能内部人局部利益化，绝对不能流失到局部的内部人口袋里面，造成新的土豪和两极分化，不能产生新的造富运动。防止国有资产流失，主要是改制前公平评估、改制中阳光操作、改制后规范运作。

二是公平问题。企业外部方面主要是处理好国家利益、人民利益与个人利益关系，要处理好不同企业之间、不同行业之间的关系；企业内部方面，主要是处理好管理层、技术骨干及普通员工之间的个人利益关系。

三是效率问题。主要是处理好新老员工之间持股问题，重点是岗位持股与人头持股的关系。

为什么多数企业员工对员工持股积极性高涨，而且感觉持股数量越多越好？这里面一定有持股带来的巨大利益。所以，员工持股最基本的问题是功能定位问题：是作为激励还是一般投资？如果作为激励，就应该设定激励条件和激励数量；如果作为一般投资，就应该考虑公平问题。为此，要研究确定：

1.员工持股范围：哪些行业和企业亮红灯不能搞，哪些亮黄灯暂缓搞，哪些亮绿灯鼓励尽快开展。政策性业务为主、国家定价为主的企业，企业效益与员工积极性并不直接挂钩，这些企业实行员工持股正面作用不明显，相反国有资产流失的负面可能会显现。而市场竞争的经营性业务为主的企业，实行员工持股正面作用就较大。

2.员工持股对象：作为激励的，可以是管理层持股、管理层与技术骨干和营销骨干持股；作为一般投资的，可以考虑全员持股，或有意向的员工持股。

3.员工持股数量：作为激励的，数量比例要严格控制；作为一般投资的，应该与外部投资同等看待，只考虑要根据行业性质来决定国有经济是否绝对控股、相对控股还是参股。

4.员工持股方式：员工持股方式多种多样，比如业绩股票、股票期权、虚拟股票、股票增值权、限制性股票、延期支付、账面价值增值权、管理层或员工收购等，需要根据企业的具体情况和员工持股功能来确定。

5.员工持股程序：员工持股必须经过严格、规范的程序。首先要经过反复调研、民主讨论形成较为合理的预案；然后，经公司董事会讨论形成初步方案；还要经职工大会或职工代表大会讨论通过；最后，上报国资监管机构审议批准。只有经审批同意的员工持股方案，才能开始正式操作。