农地问题：不在所有制而在二元制

◎刘 奇

党的十八届三中全会提出，要建立城乡统一的建设用地市场，这一新制度的设计直指农村土地问题的关键。一个时期以来，我国工业化、城镇化加速推进，建设用地的刚性需求与日俱增，农地问题更加凸显。农民的财产权等诸多合法权益得不到保障，农民增收困难，土地流转的市场平台难以建立，乱圈乱占耕地现象不断发生，征地强拆引发的群体性事件逐年增多，土地资源浪费严重等一系列社会矛盾和问题频发。据此，不少人把问题归结为土地的公有制所致，认为只要推行农地私有化，一切问题就会迎刃而解。这显然是高昂着头颅叫卖西方的教条，却没能低下头来看一看脚下的土地。中国农村土地制度，问题不在“公”与“私”的所有制，而在“城”与“乡”的二元制。

所有制不是解决农地问题的灵丹妙药

纵观中国历史上的土地制度和当今世界各国土地制度可以看出，那种认为只有私有制才能解决农地问题的观点是一种认识误区。

在中国历史上，多种土地所有制并存是历朝历代的共同特征。在同一时代，其土地所有制一般也是多元的。当然，私有制一直是我国历史上土地所有制的主要形式，而长达几千年的土地私有制并没有使农民过上好日子，国家也并没有实现快速发展。相反，土地私有制更易于豪强兼并，一旦土地被过度兼并，农民成为流民，这种制度即成了引发朝代更替的火药桶。

西周时期的井田制是一种以国有制为特征的多级贵族土地所有制，从天子到领主再到耕种土地的农户，都具有部分的土地所有权，井田制下的土地一律不准买卖，只能由同姓依照嫡庶的宗法关系继承。

隋唐时期的“均田制”是中国历史上土地国有制的典型。除均田制之外，国家所有的土地也实行过“屯田制”、“占田制”等，都是国家将国有的土地按照各种方式分配给农户耕种，收取地租。到了宋、元、明、清各朝代，一般将国家所有的土地称为“官田”，官田虽属国家所有，但在耕作方式上与私田没有多大差别，国家也会将土地交由小农耕种，小农直接向国家交租，甚至官田的租税负担往往比私田征收的还要重。

中国各个朝代私田和官田比例有所不同，但始终并存。在历史上，私田主要有以下几种占有形态：一是土地归属于官僚、大地主所有。二是土地归属于宗族所有，被称为族田。相对于国家所有制来说，这种土地所有制是私有的，但在宗族内部，则是一种集体所有。三是土地占有形式是土地归属于自耕农所有，即小农自己所有土地，自己耕种，可以自由继承、买卖。

租佃制很早就成为中国历史上久盛不衰的土地制度。从唐朝起，无论是官田还是私田，都盛行租佃制度。这种状况一直持续到解放前。租佃制度的出现，标志着土地使用权从土地所有权中分离出来，土地所有者与使用者之间由身份依附关系转变为契约关系。土地使用权可以不断分割，排他性的权利界定是清楚的。使用权一直都是中国土地制度中一种很重要的权利，有时甚至比土地所有权更加重要。

从历史上看，官田和私田的比例是一个互有消长的过程，每个朝代开始的时候，国家力量比较强大，且经过改朝换代的战争，大量土地被抛荒，国家能够聚集大量官田，对土地的掌握力度也更强。每个朝代末期，伴随着经济的发展，私田面积就会不断扩大，国家对土地的掌控力也日渐减弱。但不论在何种情况下，土地所有权市场和土地使用权市场一直都比较活跃。

当今，世界上大多数国家土地所有制都不完全是私有制。美国是土地私有制的典型国家，但其土地并非全部私有，有59%为私人所有；39%为公有，其中联邦政府所有的为32%，州及地方政府所有的为7%；另有2%为印第安人保留地，即专门辟给原来美洲的土著居民的。

英国是典型的资本主义国家，但从英国法学理论角度上讲，英国的所有土地都属国家所有。虽然全英国90%左右的土地为私人所有，但土地所有者只对土地享有永久业权。

日本现行的土地制度也是私有制，但还有相当比例的公有土地。在全国土地中个人所有土地占57%，法人所有土地占8%，国家和地方公共团体所有的土地占35%。为了保护优良农地，日本对不论公私农地都作出了严格的用途管制。

越南土地改革后，则把土地全部收归国有，由县级政府代表国家统一向农民发包，承包期99年。

加拿大所有的土地在名义上属于女皇所有，实际上大部分土地归私人所有，但联邦政府、省（北方地区）及市政府都拥有自己的土地，即为国家所有，各级政府对自己的土地也拥有处置权。同时，加拿大政府为了国家公共利益，拥有向私人收回土地的强制权力和严格的用途管制权。

古今中外土地制度大都具有多元性的特征，这种制度设置都是因地、因时、因势而为，不拘一格，而并非单一的私有制。即使在高度私有化的时代或国家，也不是因这种制度的实施就能使国家发达起来，使人民富裕起来。中国几千年的封建时代如此，当今世界绝大多数实行土地私有制的国家同样如此。同时，即便在高度私有化的国家，私人占有的土地财产权也是不完整的，一是国家要维护总体上的领土主权完整，私人不可将土地随意处置给非本国公民；二是私人拥有在自己土地上做什么的自由，但国家拥有不能做什么的用途管制权。

“城”与“乡”的二元制是中国农地问题产生的根源

上述土地所有制的实例表明，中国农地问题不在所有制。引发一系列社会经济问题的根本原因主要在于城乡二元结构的土地管理制度设计。

一是城乡两种土地公有制权利不平等。农村集体土地和城市国有土地都是公有制性质，但二者处于完全不平等的地位，国有土地享有比集体土地更多的权利，城乡土地市场被人为地隔离，形成国有土地市场和集体土地市场界限分明的两套市场体系。

二是政府垄断土地市场，土地的产权交易无法按经济规律进行。我国《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，国有土地与集体土地的最大的权利差异表现在使用权上，集体土地想进入市场必须通过国家的征用方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位，在此过程中，政府或以行政手段低进高出，或以公益性为名行经营之实，从中获取巨额差价收益，农村集体土地的非农化利用的产权交易难以按市场经济规律进行。

三是征地补偿标准低，农民土地财产权受到严重侵害。由于征地具有强制性，补偿标准由政府制定，征地补偿标准偏低且征地后的土地增值红利不予分享是普遍现象。在征地过程中，多数地方政府仅仅留给农民较低的实际补偿金额。据有关专家测算，农民的补偿金额仅占土地收益的5%～10%，村级集体占25%～30%，政府占60%～70%。政府在完全掌控着土地进入非农建设使用的进出阀门，低价征地，高价出让的土地差价，成为地方政府土地财政的主要来源。这种土地价格“剪刀差”对农村集体土地所有者的利益损害非常严重。

四是不完整的土地财产权限制了农民市民化。我国土地制度体现了国家和乡村集体之间的土地所有权分割，但却没有明确界定出集体和农户之间的权利边界，二者之间土地的财产权益边界处于模糊状态。例如农民一旦退出集体经济组织，就无法获取属于自身的那部分土地财产价值的权利。这种制度设计使得大批转移在外的农民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营，大量的住房空闲。有人形容这种现象为“两只老鼠”，农民把家里的房子留给老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。“两栖型”人口流动造成国家实际上要为之配置两套土地资源，因而形成对稀缺土地资源的浪费。

五是城乡社保的差异使农民难以完成角色转换。在农地征用过程中，一些农民失去了作为生存保障的土地，却又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。这使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体。同时，由于目前对农民补偿方式简单，对失地农民技能培训和就业扶持不够，在从村民向市民的身份转换过程中，隔行如隔山，从务农到务工的职业转换难以完成，造成失地农民难以顺利就业创业。

六是土地市场化水平低，导致不法行为见缝就钻。政府对土地市场的垄断使我国土地市场化水平远远低于劳动力、资金、生产生活资料等生产要素市场化水平。集中体现为对农村集体建设用地中的乡镇村企业用地和农户宅基地的产权转移、流动、交易只加以种种限制，而缺乏合理的制度疏导，尤其是与信贷有关的抵押权。明规则缺失，潜规则便大行其道。例如尽管政府明令禁止城市居民购买“小产权房”，规定“小产权”房屋的买卖合同不受法律保护，但迄今仍屡禁不止，开发出售活动仍然普遍存在，甚至愈演愈烈。“以租代征”方式的农村集体耕地非农化使用现象，更是对这种“世界上最严格”的土地管理制度安排的挑战。

这些都说明，缺乏土地平等地位的城乡土地制度设计和相关政策运作机制已经失灵，启动统筹城乡一体化的土地制度改革势在必行。

城乡“同地同权、同地同价”是解决农地问题的良方

借鉴国内外成功经验，着力深化农村土地制度改革，破除城乡二元体制，加快构建城乡平等的一体化土地制度，实现城乡“同地同权、同地同价”，是解决因农村土地引发的一系列社会经济问题的关键。

一是赋予城乡土地平等的权利。党的十八届三中会会明确指出，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，城乡两种土地公有制应该是两种平等的土地所有权制度，应赋予和保证两种所有制的土地享有参与工业化、城镇化的同等机会和权利。为此，在着力做好确权登记颁证工作的同时，健全农村集体土地权能，赋予其完整的产权，包括长久的占用权、使用权、收益权和处置权，还要逐步赋予发展权、典当权、地上权等土地权利，进而实现城乡“同地同权、同地同价”，构建城乡统一的土地产权结构。

二是建立农村集体土地使用权流转机制，使农地既能体现资源性，又能体现资产性和资本性。政府应按照十八届三中全会要求“建立城乡统一的建设用地市场”，集中力量做好土地集中利用的规划，实行严格的宏观调控和监管；引导各地建立区域性的统一、规范、公平的农地使用权流转市场；培育使用权交易过程中的中介服务机构；明确集体和农户之间的关系，确定使用权流转后的利益分配。以此提高农业现代化水平，促进农业增效、农民增收、农地增值。

三是将土地征用制度法制化。通过立法的方式严格控制征地范围，对于按照法律程序征收的土地要合理确定对被征地农民的补偿标准并妥善安置失地农民，切实保障被征地农民的合法权益。征地应予事前告知，征地价格、补偿条件及标准等都应通过协商议定。被征地人要求听证的，相关主管部门或征地部门应当组织听证，切实维护其知情权。

四是探索宅基地的家庭财产权利的实现形式。对有条件在城镇定居且有稳定收入的农户，通过与集体签订放弃承包地和宅基地的协议，取得由政府财政提供的法定劳动年龄结束后的养老金保障承诺，对宅基地价格进行测算，由政府以补贴方式支付给“农转非”家庭或发给“土地券”，用于城镇购房优惠。在政策上明确农户可用自己的宅基地进行抵押贷款，农转非户可将其宅基地及住房对原集体内的农户进行有偿转让。

五是积极探索在农地问题上“制度供给不足”的解决途径。比如“小产权”房的产生和发展实质上是农村集体土地产权所有者与国有土地产权所有者之间的经济利益博弈。从城乡统筹土地制度角度看是一种对二元结构的制度性挑战。凭什么农村的地变成城里的地就可以卖高价！从制度设置方面看，农村集体建设用地只可以农户或集体组织自用，不可以用于向社会公开出售的商品房开发。只有城市土地才具有这一功能。但就现实情况看，其土地来源只要不是违规、违法侵占耕地，而是通过土地开发整理转换集中或利用原有的乡镇企业用地等乡村建设用地，政府是否对已造成既成事实的“小产权”房，以征收土地占用税、房产交易税、对业主第二套住房征收物产税和限制买卖条件等方式予以认可。但是这种先斩后奏的方式必须遏制，且应立即刹住此风。

从法理上说，农地诸多问题的根源不在“公有”“私有”，而在“公权”“私权”。公权常常缺乏约束越过边界侵入私权。“公有”“私有”涉及的是经济体制特别是所有制问题，而“公权”“私权”涉及的则是行政和司法体制问题，二者是不同的两个范畴，不可混为一谈。农地问题的关键是公权力失控。一些人往往把公权滥用的问题统统归结为公有制上，把私权不受侵害的希望全部寄托于私有制上，这是认识上的误区。解决农地问题的根本不在于改变所有制，而在于规范公权力。公权是私权的让渡，私权是公权的源头。公民通过规范程序出让一部分权利形成公权用以管理社会、维持秩序、保障公平。不论公有、私有都是公权的保护对象。而私权的主体并非仅限私人个体，也可是私企、社会团体乃至国家（如国家不以公权身份参加民事活动的政府采购）。可见，“公有”“私有”都具有“私权”性质。私权以自由、平等、自治为准则，公权则以强制、服从为特征。要加强公权对私权的保护，一要以法制制约公权，二要用私权制衡公权。由此上溯到公权与私权的授于源头“公法”（宪法、刑法、行政法等）与“私法”（民法、商法等），都应作出相应的调整修订，打破城乡二元制度的思维模式，更具体更细化地把公权装进制度的笼子，使农民的各项土地权利得以真正落实。