关于新时期创新吸毒人员管理工作的思考

李 利（北京师范大学马克思主义学院副教授）

高 鹏（北京师范大学中国社会管理研究院）

关于新时期创新吸毒人员管理工作的思考

李 利（北京师范大学马克思主义学院副教授）

高 鹏（北京师范大学中国社会管理研究院）

吸毒人员管理不仅是司法行政工作的难点，也是社会管理的一大难题。作为一个特殊的社会群体，吸毒人员既是违法者，又是毒品的受害者、病人，在对其违法行为惩戒的同时不能忽视了对其救助。而戒除毒瘾是一个极其漫长的过程，强制隔离戒毒人员出所之后，往往面临复吸的风险。据统计，吸食海洛因的吸毒人员在解除强制戒毒后，其在一个月内和一年内的复吸率分别高达54.8%和88.2%①孟建柱：《国务院关于禁毒法实施和禁毒工作情况的报告——2012年6月26日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-07/11/content_1729565.htm。；为了筹集毒资，他们很容易再次走上违法犯罪道路，威胁社会和谐与稳定。为了加快我国禁毒事业的发展，巩固禁毒成果，着力解决好吸毒人员的社会管理问题，国家先后颁布实施了《中华人民共和国禁毒法》（2008年）和《戒毒条例》（2011年），提出了社区戒毒的新理念。在2014年国际禁毒日到来之际，习近平总书记提出：禁毒工作要标本兼治、多管齐下，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，统筹运用法律、行政、经济、教育、文化等手段，最大限度减少毒品的社会危害②《坚决遏制毒品问题蔓延势头》，载《新华每日电讯》2014年6月26日第1版。。2014年7月，中共中央和国务院又印发了《关于加强禁毒工作的意见》，之后，司法部专门召开了全国司法行政戒毒工作会议。推动新时期吸毒人员管理工作的开展，需要从整体上把握其特点，并采取切实有效的措施。

一、吸毒人员管理的新特点

（一）管理模式的变化

在《禁毒法》颁布之前，我国主要采取强制戒毒和劳动教养戒毒相结合的吸毒人员管理模式。1990年12月28日全国人大常委会颁布的《关于禁毒的决定》规定：“吸食、注射毒品的，由公安机关处十五日以下拘留，可以单处或者并处二千元以下罚款，并没收毒品和吸食、注射器具”、“吸食、注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除”。根据这一规定，吸毒成瘾人员不仅要接受拘留、罚款、没收违法器具等行政处罚，还必须接受强制戒毒；强制戒毒结束之后，如果有复吸行为发生，必须接受劳动教养。强制戒毒由公安机关强制戒毒所实施，劳教戒毒由劳教机关（归属司法行政机关）负责。《禁毒法》和《戒毒条例》颁布实施之后，我国吸毒人员管理制度发生了巨大变化，强制戒毒与劳动教养戒毒相结合的戒毒模式被自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒与社区康复相结合的新型戒毒模式所取代。根据《禁毒法》的规定，吸毒未成瘾人员可以自行到具有戒毒治疗资质的医疗机构接受戒毒治疗，可免于治安管理处罚；对成瘾人员，公安机关可以责令其接受社区戒毒，社区戒毒期限为三年，由城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作；对于拒绝接受社区戒毒的、在社区戒毒期间吸食、注射毒品的、严重违反社区戒毒协议的人员，或者通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员，以及自愿接受强制隔离戒毒的人员，实行强制隔离戒毒；对于被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复。

（二）管理理念的变化

国务院于1995年制定的《强制戒毒办法》提出要“教育和帮助吸食、注射毒品成瘾人员戒毒”，这在一定程度上表明我国对吸毒人员的认识已经发生变化，即其不仅是违法者，还是受害者。2003年司法部颁布的《劳动教养戒毒工作规定》不仅继承了这一思想，而且提出要对吸毒人员进行分阶段管理和治疗（包括急性脱毒期、康复期和巩固期三个阶段），为配合管理和治疗，可在劳动教养场所内设置医疗戒护、康复教育、矫治管理等功能区域；而且，该规定还将吸毒人员治疗专门作为一章，体现了立法者对吸毒人员康复工作的重视。国家颁布的《禁毒法》、《戒毒条例》都不同程度地提出：“国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员”、“戒毒工作坚持以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助的原则”。这些均表明：我国关于吸毒人员管理的思想已经发生了重大变化，已经不再将吸毒人员仅仅视为违法人员，而是将其看作毒品的受害者和患者；已经不再单纯强调对其违法行为的惩戒，而是惩戒、治疗、教育、感化并重，这更多地体现出一种以人为本的理念。

（三）工作格局的变化

根据中共中央和国务院2014年印发的《关于加强禁毒工作的意见》，我国要将禁毒工作纳入国家安全战略和平安中国、法治中国建设的重要内容；要大力加强自愿戒毒工作，全面推进社区戒毒、社区康复工作，规范强制隔离戒毒工作，研究完善戒毒康复场所管理体制，扩大戒毒药物维持治疗覆盖面，提高戒毒实效；加强戒毒康复人员就业帮扶和社会保障工作。《意见》提出，到2020年，新吸毒人员滋生速度要明显减缓；戒毒康复体系更加科学完善，戒治挽救吸毒人员能力明显增强；禁毒工作责任全面落实，党委和政府统一领导、禁毒委员会组织协调、有关部门齐抓共管、全社会共同参与的禁毒工作社会化格局真正形成③《中共中央、国务院印发〈关于加强禁毒工作的意见〉》，载公安部官网，http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/n803715/4073390. html。。这为吸毒人员管理的改革完善指明了方向。

二、吸毒人员管理的地方创新

云南省和贵州省由于独特的地理位置，聚集了大量的吸毒人员。在《禁毒法》颁布前后，两省分别就吸毒人员管理工作进行了探索和创新。通过分析两省吸毒人员管理创新的成功经验和其存在的问题，可以为司法行政戒毒工作的完善提供借鉴。在云南省开远市，当地修建了专门供戒毒康复人员居住的雨露社区，并参照街道社区居委会管理体制，建立了以公安机关管理为辅，以戒毒康复人员自我管理为主的管理模式。社区内建有住宿区、康复生产区、医疗区、运动区等功能区，能够有效满足戒毒康复人员生产、生活、心理矫治、医疗救助等方面的需求。借鉴雨露社区经验，云南在全省范围内推行了戒毒康复人员社区管理模式④高鹏、伍琼：《戒毒人员的社区管理模式——以开远市雨露社区为例》，载《云南警官学院学报》2012年第5期。。2010年，云南省出台了《云南省强制隔离戒毒职能移交实施方案》，决定将强制隔离戒毒职能全部移交司法行政部门。经过调整，公安部门主要负责吸毒人员康复社区的建设，引导吸毒人员的自主管理；司法行政部门则具体负责强制隔离戒毒工作的开展，帮助吸毒人员戒除毒瘾，恢复身心健康。而且，司法行政部门在工作中还形成了“三期九项一延伸”的工作模式，即生理脱毒期开展“医疗关怀、生活关怀、身心关怀”，突出关怀救治；康复治疗期开展“身心康复、认知矫正、技能培训”，激发戒毒意愿；回归巩固期开展“拒毒能力、适应社会能力、修复家庭关系能力”，重建社会功能；延伸管理期建好“信息共享平台、持续帮扶平台、回访调查平台”，提高戒毒巩固率⑤《云南强制隔离戒毒全面推广“391”模式》，载甘肃禁毒网，http://www.legaldaily.com.cn/gsjdw/content/2014-04/23/ content_5472970.htm?node=8300。。但是，调整后司法行政部门也面临许多问题，包括：强制隔离戒毒人员移交之后，司法行政部门工作压力增大；强制隔离戒毒场所无法满足需求，工作人员和经费不足等。

为了破解吸毒人员戒毒成果巩固难、就业困难等问题，贵州省结合社区戒毒和社区康复工作，于2011年在全省推行了阳光工程——以“吸毒人员就业安置”为核心，以“阳光企业”为载体，集“生理脱毒、身心康复、就业安置、融入社会”功能于一体的吸毒人员社区戒毒康复模式。在吸毒人员集中的地区，由政府和热心社会公益的“阳光企业”合作、引进适合戒毒人员素质技能的生产项目，对其集中安置就业；在不具备集中安置条件的地区，由政府部门对其进行职业技能培训，之后推荐到企事业单位就业；对于有创业意愿的人员，政府通过提供市场信息、小额担保贷款等方式，鼓励其自主创业；对于就业能力较差的吸毒人员，政府为其设置公益性岗位；对于丧失劳动能力而无法就业，或者生活困难的戒毒康复人员，由政府将其纳入城乡最低生活保障，并提供临时社会救助。在解决就业问题的同时，政府还将企业与家庭、社区、强制隔离戒毒场所相衔接，通过整合社区禁毒专干、医护人员、康复人员亲属、志愿者等社会资源，并免费提供美沙酮治疗，积极做好戒毒康复人员的戒毒巩固工作。截至2013年12月31日，该省已建成各类安置基地218个，累计安置吸毒人员近五万人。然而，在开展吸毒人员社区戒毒康复工作过程中，贵州省也面临一些问题，主要是：企业生存压力较大、部分地区吸毒人员就业安置工作效果不明显、强制隔离戒毒和社区戒毒康复工作两者之间缺乏有效的衔接以及社区戒毒康复工作人员不足、待遇偏低等问题⑥尹栾玉、高鹏：《中国社区戒毒管理模式的经验、问题及对策分析——以云南、贵州两省为例》，载龚维斌主编：《社会体制蓝皮书（2014）》，社会科学文献出版社2014年版。。

三、加强吸毒人员管理工作的建议

（一）转变工作理念，创新工作方式

戒毒是一个世界性的难题，难就难在戒除毒瘾难、戒毒成果巩固难、戒毒人员社会融入难。在新形势下开展戒毒工作，要充分认识到吸毒人员既是违法者，又是受害者和患者的特殊性。一是要切实转变对吸毒人员的认知，保障其各项合法权益。要树立以人为本的工作理念，善于与其交往，关心其需求，灵活采取结对帮教、谈心、及时督促等工作方式。云南省和贵州省在实际工作中就提出了“关爱是雨露，真情是阳光”、“医疗关怀、生活关怀、身心关怀”、“爱心除隔阂、关心促沟通、细心建真情、热心搞服务、耐心换回归”等工作理念，值得其它地区学习。二是要采取科学的戒除方式，将生理脱毒、身心脱毒、融入社会三者相结合。要为吸毒人员提供必要的医疗、心理咨询及体能恢复、文化娱乐等设施，积极组织开展职业技能培训，为其回归社会打下基础。三是要加强信息化建设，及时掌握并更新吸毒人员信息，出所之后做好回访工作，加强动态管理。

（二）加强制度建设，完善制度保障

随着吸毒人员管理体制的改革，司法行政戒毒工作的重点已经转移到强制隔离戒毒及指导社区戒毒和社区康复工作上来。虽然《禁毒法》和《戒毒条例》对社区戒毒和社区康复等事项做了详细的规定，但是，关于社区戒毒和社区康复的场地、人员管理等问题，还缺乏明确的规定。在实践过程中，贵州和云南两省已经通过修改戒毒规定、出台就业促进政策等方式，完善了与社区戒毒和社区康复工作相关的制度。借鉴其经验，有关部门应尽快出台全国性的社区戒毒和社区康复工作指导意见，以解决社区戒毒和社区康复场所不足、人员不足、工作人员的待遇以及戒毒人员和社区康复人员的医疗、职业培训、就业保障、社会救助等问题。

（三）加强部门间交流与合作

当前，强制隔离戒毒实行的是公安部门与司法行政部门管理相结合的工作模式。司法行政部门要加强与公安部门的交流与合作，及时交换信息，了解吸毒人员的戒毒情况，为吸毒人员移交之后戒毒工作的有序有效开展创造条件。对于社区戒毒和社区康复工作，司法行政部门要加强对乡镇、街道等具体负责部门的工作指导和协助，要与各级禁毒委员会密切配合。对于吸毒人员管理工作涉及到的医疗、就业、社会保障等问题，要加强与卫生、社保、民政等部门间的协调；要按照中央《关于加强禁毒工作的意见》提出的要求，自觉将各项工作统一到党委和政府的领导下，最终形成党委和政府领导、部门联动、社会参与的工作格局。

（四）鼓励社会力量参与

社区戒毒和社区康复工作的特殊之处在于希望吸毒人员能从社区和家庭中获得关爱，重新树立人生的自信，最终融入社会。而国家治理体系和治理能力现代化、社会治理创新中的“治理”所强调的也是社会多元力量的参与。因此，司法行政部门在开展戒毒工作的过程中，要积极鼓励社会力量的参与，要善于运用社会的力量破解吸毒人员管理难题。一方面，要加强司法行政戒毒工作的公开度和透明度，自觉接受社会的监督；要变封闭式戒毒为开放式戒毒，加强与社会公益组织的合作，鼓励家庭参与。另一方面，要为社会力量参与创造条件，可通过设立各类禁毒基金会并提供税收减免优惠，激发公众捐赠热情；通过设立开放日等方式，加深公众对于戒毒场所和吸毒人员管理工作的了解和支持；对于公众自发成立的各类禁毒志愿组织，要鼓励其开展活动，可通过政府购买公共服务等方式，为其提供一定的财力支持。

（责任编辑 张文静）