改革党对社会组织的领导体制研究

□吴 辉

(中共中央党校党建教研部，北京 100091)

党对社会组织的领导体制，是指为了保证党对社会组织领导的有效性，各级党组织就与社会组织发展和管理相关的党政机构的设置、权责划分及其运作方式等所作的制度安排。本文所要探讨的，是在社会组织快速发展的前景下，党如何变革对社会组织的领导体制，构建与社会组织的合作型领导关系。

一、党对社会组织领导关系的变迁

中国共产党对社会组织的领导，在改革开放前是一种严格控制型的领导，改革开放以后逐步由控制型领导走向合作型领导。

从1949年建国至1978年近30年的时间里，新中国的社会组织主要以社会团体的形式存在，其建立和发展受到严格限制。1978年以来，尤其是20世纪90年代以来，随着市场取向的经济体制改革的不断深入，社会组织发展迎来历史性机遇，出现了规模扩大、类型增多、作用增强等趋势。面对社会组织的发展，党对社会组织的领导关系出现变化。

(一)从严控制

改革开放初期，社会组织得到了蓬勃发展。到1989年，全国性社团已增至1600个，地方性社团达到20多万个。这段时间社会组织的发展尽管繁荣，但是良莠不齐，缺乏引导规范，极大地影响了社会组织在党和政府心目中的整体形象。1984年11月，中共中央、国务院联合发出《关于严格控制成立全国性组织的通知》，针对当时社会组织成立繁多，可能助长某些不正之风和产生新问题，不利于经济建设的情况，明确提出严格控制成立跨行业、跨部门、跨地区的全国性组织。这种控制虽然避免了社会组织的严重泛滥，但也限制了社会组织的正常发展。

(二)规范管理

鉴于以往对社会组织的管理无机构负责的现象，1988年，国务院明确了民政部门负责社会组织登记管理的职责，并在民政部设立了社团管理司(后更名为“国家民间组织管理局”)。1989年10月，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，该条例首次确定了对社会组织实行“双重负责，分级管理”的管理体制，确定民政部门是登记管理机关，有关政府职能部门作为业务主管部门。实践证明，这种“双重管理”模式，实现了从“无人管理”到“有人管理”，可以说是一种管理方式的探索。但这种探索，更多地代表了一种控制型思维，在相当程度上造成了社会组织对党政机构的依附关系，限制了社会组织的自主发展。

(三)植入组织

在实施行政管理的同时，在各类社会组织中建立党的基层组织，也是党最为习惯、最符合党的组织工作传统的做法。1998年2月，中央组织部和民政部专门下发《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》，明确了社会团体建党组织的必要性及具体要求。近年来，在中央的督促下，社会组织党组织的覆盖率逐步有所提高，但也存在问题，如党组织的发展跟不上社会组织的发展，党组织的定位及党员的作用发挥不理想等。

(四)鼓励引导

党的十六大之后，中国共产党将社会建设列入国家建设的战略任务，在这一战略框架下，社会组织作为一种正在兴起的社会力量，已与党、政府共同成为社会建设的重要资源和行动力量。中国共产党在认识到社会组织发展的巨大潜力和积极作用后，将社会组织整合进社会建设“队伍”。自此，党开始走上鼓励和引导社会组织发展、同社会组织建立合作型领导关系的道路。

以上变迁表明，党对社会组织的领导关系不是与生俱来、一成不变的。经济和政治环境的变化在催生社会组织的同时，也改变着党对社会组织的看法和政策。党对社会组织的领导关系，由控制型领导走向合作型领导，顺应了社会发展趋势，是政党理性的表现。

二、党对社会组织领导体制的现行模式

党对社会组织的领导体制，涉及党、政府、社会组织三种力量及其相互关系。党是领导者，对社会组织负有引导和服务责任。政府是管理者，对社会组织行使监管职责。社会组织依法照章活动，享有自治权利。在不同时期、不同地区，党对社会组织的领导体制会有所区别。当前，各地探索的社会组织领导体制大致有三种模式。

(一)党委主导的社会组织领导体制

这种领导体制，与传统的党对社会组织的一元化领导体制有所不同。它在突出党委领导作用的同时，注意整合政府相关职能部门，共同为社会组织发展创造条件。重庆市巫溪县的探索是这一模式的代表。巫溪县委为解决农民对政府满意度低、对农村缺少归宿感、对公共事务缺乏参与热情等问题，于2010年下半年启动实施了“乐和家园”建设，逐步形成了党委主导的社会组织领导体制。其做法:一是成立联系管理社会组织的群众工作部。该部的定位是“县委的工作部门，是党委牵头群众工作的领导机构”。群众工作部部长由县委副书记兼任，整合了民政、信访、司法调解等职能部门。群众工作部的一项重要职能，就是加强对社会组织的规范、引导、联络和服务。二是党委选择与外来型社会组织合作，自上而下推动内生型社会组织建设。巫溪县地处渝陕鄂三省市交界处，是一个典型的山区农业县，社会组织发育不足。为加快培育本地社会组织，巫溪县委选择了与该县有着共同理念的北京著名环保组织地球村为合作伙伴，双方联合实施“乐和家园”建设。地球村的加入，带动了友成基金会等公益组织的参与，推动了当地文体、计生协会和乐和互助会的成立。这样，外援转化成了巫溪社会组织发展的内力。三是为社会组织发挥作用提供资源，腾出空间。比如，巫溪县用政府购买方式，拨款8.5万元给木兰拳协会，让该协会举办一个覆盖周边十几个区县的木兰拳邀请赛。

党委主导的社会组织领导体制，在经济社会欠发达地区，有其存在的空间。在这些地方，社会组织发展较为落后。党组织凭借自身政治优势，能够在较短时间、较高起点上催生社会组织发展。但它也面临很大缺陷，即制度化水平不够，容易出现“人走政息”的局面。如何让一种上层推动的改革制度化，目前是一个难题。

(二)党政一体的社会组织领导体制

这种领导体制，把党对社会组织的领导职能和政府对社会组织的管理职能结合起来，通过成立新的机构或整合原有机构，实现党政对社会组织的一体化管理。这一体制重视发挥社会组织的自治功能，实行以社管社。北京市和广东省的社会组织领导体制是这一方面的典型。

北京市党政一体的社会组织领导体制，可以概括为“一个平台、两个支撑、枢纽型管理”。“一个平台”，是指北京市社会建设工作领导小组及其办公室。其担负的职责是整合党政部门的力量和资源，使包括社会组织发展在内的社会建设工作能够“横向到边”。“两个支撑”，即市、区(县)两级建立了社会工委和社会办，它们作为党委的派出机构和政府的组成部门，合署办公，对社会组织建设、管理和服务工作起牵头作用，解决的是“纵向到底”的问题。在与民政的关系上，市委社会工委、市社会办起牵头抓总作用，负责社会组织的培育发展，民政部门负责依法登记，二者分工明晰。“枢纽型管理”，是指北京市探索突破双重管理体系，以人民团体为主，对同类别、同性质、同领域的社会组织进行联系、管理和服务的社会组织工作体系。近年来，北京市已将原有134家社会组织业务主管单位，减少为以各人民团体为骨干的25家大型联合组织服务管理“枢纽”。枢纽型管理的鲜明特征，是社会组织的自我管理，是实行以社管社，以大社会组织管理小社会组织。

与北京市的做法相似，广东省依托社会工委和民政部门，初步形成了党政一体的社会组织领导体制。广东省在省、市、县三级设立了有统一规划和协调能力的专门领导机构——社会工作委员会。省社工委，既是省委的工作部门，也是省政府的职能机构，其职责之一，就是参与拟订社会组织培育和发展的政策并协调实施。广东省还依托省民政厅，形成了社会组织党建工作体制。2009年3月，广东省在省民间组织管理局成立中共广东省社会组织工作委员会。这是全国首家省级社会组织党工委。在民政部门成立同级党委派出的社会组织党工委，将党建工作和业务工作结合起来，通过登记申报、年检年报等环节，把好关口，督促社会组织落实党建工作，这是广东省社会组织领导体制的一大特色。

党政一体的社会组织领导体制，其优点是有利于消除社会组织管理中存在的部门分割、各自为战的现象，最大限度地整合党政资源和权力，形成对社会组织领导和管理的合力。不足之处在于，社会组织管理机构和层次增加，管理幅度扩大，协调难度不小。更值得忧虑的是，它容易造成社会组织的科层化，以及重管理、轻服务等新问题。

(三)党政分开的社会组织领导体制

这种领导体制，秉持党政分开的原则，区分了党政机构在社会组织管理中的不同职能，致力于实现政社分开和社会组织自治。上海的探索可谓是这一体制的代表。2003年，上海市成立社会工作委员会，作为上海市委的派出机构，主要负责“两新”组织党建工作。2009年，上海市在落实全国“两新”组织体制改革的要求时，把管理“两新”组织的工作全部交回给了民政局和工商联。上海市领导认为，社会建设的实体部门还是放在政府机构为好。2009年以来，上海市社工委已转变为牵头宏观研究的部门，只负责讨论和研究问题，搞综合协调，而不涉及微观事务。社会组织各方面建设均由政府(民政部门牵头)具体推动。这种领导体制与北京、广东的体制有较大差异。对此，上海方面的解释是，这与上海所处的发展阶段有关。上海的社会资本比较发达，市场经济相对完善，政府管理水平较高，社会组织的发展走在全国前列，民众的自主意识越来越强，且呈多样性。社工委若延续传统的路径，搞大机构、集中权力，必然与社会自治的趋势相背离。

上海市民政部门在处理同社会组织的关系时也有自己的考虑，他们不主张对社会组织过度爱护和过度干预。政府支持社会组织成长，不是通过简单地给钱、给物的方式，而是通过“孵化器”建设，发展支持型社会组织，培育社会内部相互支持的力量。认为只有这样的组织生态形成时，社会组织方能真正做到不依附于政府，并发挥社会自治功能。

总结以上模式，它们大体反映了我国社会组织领导体制的现状。巫溪模式可以看作是欠发达地区社会组织领导体制的典型。在这里，党委的权威无可替代，但党委处理复杂社会问题的能力面临挑战，党委需要借助社会组织的力量来解决社会管理和建设中存在的问题，但前提是要把社会组织先培育起来。在这种情况下，党委主导的社会组织领导体制遂应运而生。北京、广东的体制在经济社会较发达地区有一定的代表性。在这些地区，社会组织已有一定程度的发育，但仍需规范和引导。实行党政一体的领导模式，有利于最大限度地整合党政资源，形成对社会组织领导和管理的合力，因而有其合理的一面。但它也容易造成社会组织对党政部门的依附性，形成社会组织内部的科层化。上海的模式是发达地区社会组织领导体制的最新探索。它区分了党政职能，合理定位了政社关系，关照了社会组织的自我发展。三种模式各有特点和优势，反映了我国社会组织发展的阶段性特征和区域化特点。不过，从长远和创新的角度看，这些模式都不同程度地存在局限。首先，在这些模式中，均缺少专门的社会组织领导机构。党的社会工委或群众工作部是领导机构，但其职能宽泛，并不局限于领导社会组织问题。其次，在处理与社会组织关系上，党政之间的分工和衔接不够明确。政府(主要是各级民间组织管理局)对社会组织的监管较弱，职能缺位。第三，社会组织内部和相互之间如何实现自我管理有待进一步探索与完善。

三、创新社会组织领导体制的思考和建议

在我国，建立一种什么样的社会组织领导体制，不完全是一个技术层面的问题，还涉及诸多理论和现实问题，需要通盘考虑，周全规划。

(一)创新社会组织领导体制，需准确把握党、政府、社会组织之间的关系，推进三者良性合作

这是创新社会组织领导体制的理论前提。如前所述，党对社会组织的领导体制，涉及三种力量、三对关系。三种力量，即党、政府和社会组织。三对关系，即党政关系、党社关系、政社关系。只有三种力量分工明确、责任到位，三对关系良性互动、运转顺畅，党对社会组织的领导体制才能算是成功和有效的。

首先，理顺党政关系。党对社会组织的领导与政府对社会组织的管理，是两个有区别的概念。党对社会组织的领导，一是引导，包括政治引导和思想引导;二是服务，包括政策服务、法律服务，也包括物质服务、精神服务。党对社会组织的领导属于党群关系的范畴，不具有强制性，而更多地体现为党以自己正确的政策及党组织和党员的示范、引领作用赢得社会组织的认可。而政府对社会组织的管理，属于政府行政范畴，通常更强调制度，且具有强制性。二者不能混淆。当前，我国许多地方对党政职责未作区分，存在把党的领导活动管理化的偏误。其结果，往往是一旦出现问题，党便成为被指责的对象，使党的合法性不断受到蚕食。所以，从长远看，构建科学的社会组织领导体制，首先要变革党政关系，使党真正成为领导者，党政各就其位、各负其责。

其次，正确定位党与社会组织的关系。政党与社会组织都是社会管理的主体。在不同的政治背景和文化传统下，二者之间既可以是竞争对抗关系，也可以是友好合作关系。中国共产党作为中国社会的领导核心，对社会组织发展享有领导权。同时，党致力于构建社会主义和谐社会，鼓励发挥社会组织的积极作用。所有这些，意味着党与社会组织将形成一种新型领导关系——合作型领导关系。这种关系，不以党对社会组织的单向控制为基础，而是双方双向互动、合作互补。党通过提供政策和法律服务，为社会组织成长开辟空间。

最后，规范政府与社会组织关系。政府代表公共利益，社会组织代表社会利益。二者既功能互补，又相对独立。政府对社会组织负有监管责任，不能过度介入社会组织的成长过程，越俎代庖。“政府官员如果老站在社会组织的立场说话，自己的监督作用就没有了。”［1］P131因此，在处理同社会组织的关系时，政府应同社会组织保持适当距离。

上述三对关系，概括起来，就是党政要分工、政社要分开、党社要合作。

(二)创新社会组织领导体制，需从社会组织实际出发，坚持正确原则

其一，合作原则。以往，党对社会组织发展的领导采取的是一种“硬控制”，并主要表现为三种形式:一是权力控制，比如禁止、取缔社会组织;二是把社会组织转化为党政系统的下属机构，使其成为上下级关系;三是法律控制，通过法律来规定社会组织能做什么、不能做什么，依托政权力量来执行。［2］其中，权力控制与转化为上下级关系是党实施硬控制的惯常手段。当前，在经济全球化、信息多元化、社会多元化条件下，党维持对社会组织的硬控制已无可能。变硬控制为软领导，即合作型的领导，是各级党组织必须面对的选择。合作型领导，要求党对社会组织多扶持、少干预，多交流、少命令，多政策引导、少组织控制。

其二，社会化原则。中国共产党来自社会，与社会有天然的联系。党要赢得社会信任，须不断增强同社会的内在联系。要通过面向社会、深入社会、服务社会的活动，使党组织真正成为社会生活的主导者。实现党的社会化，要求党组织放低姿态，视自己为一种特殊类型的，即政治类型的社会组织，不以行政力量压制其他社会组织。在领导社会组织的实践中，党要克服行政化倾向，改变对社会组织的行政化思维，切实以非权力因素影响社会组织。

其三，差别化原则。这主要体现在，一是社会组织的领导体制应有别于其他类型组织的领导体制。比如与党的组织、政府组织、企业组织的领导体制相比，社会组织的领导体制应体现其自身特点，应与其他组织有所区别。社会组织的领导体制，应当为实现社会组织的性质、目标和任务服务，与社会组织的治理结构相契合。二是社会发展阶段不同的地区可允许实行有差别的社会组织领导体制。例如，不能把上海的社会组织领导体制简单地移植到西部地区。在上海，社会组织已经相当发达，而在西部地区，社会组织尚待大力培育。试图用一个模式来统一全国是不可行的。三是不同类型社会组织的领导体制应有所区分。如工青妇等人民团体和群众团体具有“官办”性质，是政府性的社会组织。对这类组织的领导体制可以参照党政机关。一些全国性的市场中介组织，如中华全国律师协会、中国注册会计师协会，一些专业性较强的社会团体，如中华医学会，与国家司法部、财政部、卫生和计划生育委员会联系紧密。这部分社会组织，宜以“业缘”为纽带，实行“属业”化领导。其他大部分社会组织，则可实行“属地”化领导。

(三)创新社会组织领导体制的具体建议

除以上差别化原则中提到的工青妇等人民团体和群众团体、全国性市场中介组织和部分专业性强的社会组织外，对于大多数其他社会组织，可以借鉴国内外实践经验，在“党委领导、政府负责、社会协同”的大格局下，建立“党的社会组织工作委员会领导、政府社会组织监管委员会管理、社会组织联合会执行”的社会组织领导体制，形成领导层(决策层)、管理层、执行层既分工明确，又协调联动的工作机制。

1.建立党的社会组织工作委员会

目前，我国社会组织发展迅猛，总量扩大，作用增强，形势的发展迫切要求组建专门的党的社会组织领导机构。从目前情况看，可考虑建立党的社会组织工作委员会，隶属于党委社会工委或社会建设领导机构，成为其中的一个重要部门和一项重要工作。为此，建议成立中央社会组织工作委员会。该委员会可吸纳中组部、中央统战部、民政部等相关部门为成员单位。中央社会组织工作委员会的职责定位是:负责草拟和提出有关社会组织发展和管理的大政方针，向国家权力机关提出关于社会组织的立法建议，部署社会组织党的建设。各省、市、县可依据本地实际，建立相应的社会组织党工委机构。

2.建立政府社会组织监管委员会

我国现行社会组织监管体制在名义上统一归口到民政部下属的社会组织登记管理机关，即国家民间组织管理局，但实际上这一监管责任很难落实到位。因为在“双重管理”体制下，除国家民间组织管理局外，各级各类业务主管单位、政府各相关部门都在行使一定的监管职能，而国家民间组织管理局作为民政部下属的二级局不具备与各相关部委直接协调的权能，部际协调存在障碍。这在客观上造成了社会组织监管领域“九龙治水，各显神通”的局面。为改变这种状况，建议将国家民间组织管理局从民政部独立出来，在此基础上，组建国务院社会组织监管委员会，直接隶属于国务院。并建立起从中央至省、市、县的全国性的社会组织监管体系。在2013年“双重管理”体制宣告退出的情况下，以往分散在各业务主管单位、各政府部门的监管职能可逐步统一到新成立的社会组织监管委员会名下。这种体制安排，有利于增强监管机构的统一性和权威性，保证政令统一、信息一致。在这方面，英国慈善委员会的经验很值得我们学习。［3］P59

社会组织的党建工作是落实党对社会组织领导的重要保障。广东等地的实践表明，在政府社会组织监管委员会内设立党的机构——党委社会工委办公室，使社会组织党建和业务同部署、同考核，是做好社会组织党建工作的有效途径。

3.建立社会组织联合会

要形成党对社会组织的合作型领导，除了要有党的正确引导、政府放松管制(如取消“双重管理”)外，很重要的一条，就是社会组织要善于通过联合走向自强，取得与党平等协商的地位。对此，北京、广东等地采取的办法是，以工青妇等人民团体和群众团体为依托，建立枢纽型社会组织。这种办法的优点是，有利于发挥人民团体固有的桥梁纽带作用和优势，促进各类社会组织发展，加强对社会组织的监管。不足是造成了社会组织的科层化，以及枢纽型社会组织管理能力吃紧等问题。社会组织走向联合的另一条途径，是由广大社会组织自愿发起、实行自我管理、自我约束。联合会是会员组织的“娘家人”。相比枢纽型社会组织的联合，后一种形式的联合更平等，更符合社会组织的民主特征，因而也更有生命力。可以设想，这种形式的社会组织联合会的广泛建立，将对社会组织领导体制的完善起到积极作用。

［1］清华大学公共管理学院NGO研究所.中国非营利评论:第9卷［J］.北京:社会科学文献出版社，2012.

［2］闫东.中国共产党引导社会组织良性发展的方式与途径研究［R］.内部研究报告.

［3］陈金罗，刘培峰主编.转型社会中的非营利组织监管［M］.北京:社会科学文献出版社，2010.