村级事务“1+5管理法”的沛县实践

欧正海 魏垂敬

村级事务“1+5管理法”的沛县实践

欧正海 魏垂敬

村级事务“1+5管理法”是江苏省沛县农村协商民主制度化的创新与探索，是积极开展基层协商民主的有益尝试，丰富和发展了基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。村级事务“1+5管理法”运作起来公开、透明、公正、民主，对于全国其他地区的农村来说，具有普遍性和推广意义。——编者

村级事务管理是农村社会管理的主要组成部分，也是农村社会管理的关键和基石。村级事务是村民的事务，村民的事务需要通过协商民主下的村民自治来完成。党的十八大报告提出：“要加强和创新社会管理，必须加强社会管理的体制机制建设，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”近年来，江苏省沛县推行的村级事务“1+5管理法”正是创新社会管理的体制机制建设的有益尝试。村级事务“1+5管理法”的“1”是指一个核心，即村级党组织的领导；“5”是指由大家协同参与村级事务管理的提议、商议、决议、执行、监督五个环节。就是在村级党组织领导下大家通过提议、商议、决议、执行、监督五个环节决定村级重大事项、解决村级重大问题。村级事务“1+5管理法”的提出，这一民主制度性的程序设计，缘起于沛县栖山镇胡楼村农民协商民主建设新社区的实践。

一、村级事务“1+5管理法”的缘起：胡楼村协商民主建社区

1. 动因：改善生活环境。日益变差的旧村软、硬环境成为农民迁居建新社区的内生动力。2005年冬季，胡楼村两委带领大家多次召开党员和村民代表大会，最后商定：从2006年开始迁移农户到交通方便的龙河路西边建设新社区。

2. 过程：全民参与，全程协商。（1）自主选房型。胡楼村民根据生产生活实际需求，选建了“1+2新农居”的新户型，农户对“1+2新农居”十分认可和欢迎。（2）自主调地。对于建设新社区的用地，胡楼村民并没有出钱购地，村民商议，把建新用地与将来复垦的旧村土地进行调节置换。（3）自主拆建。先拆旧房、后建新房，不但避免了“建新难拆旧”的难题，而且部分旧料还可重复利用。“1+2新农居”一栋楼的16家农户联合把新房的建造工作清包给本村的施工队，施工队按照农民的意愿进行施工。（4）自主理财。建房款的使用是农户最为敏感、最为关心的事情。如何理财、把钱花在刀刃上，农民充分发挥其智慧。选人。一栋楼的16户充分协商讨论，选出其中两名代表，一名负责购料，一名负责收料和看料。管账。每户预先拿出建房款交到村里群众最信得过的两位老党员手里，一位管账，另一位管钱。购料者从两位老党员处签字支取购料款。每栋楼的建筑费用清单和各户结账清单，复印后发放到16家农户手中，农户心如明镜。2011年，胡楼村民自建的160平方米的“1+2新农居”，每户只占0.16亩宅基地，总造价6万多元。“1+2新农居”在胡楼村收到了造价低、质量高的效果。（5）自主管理。农民入住新社区后，由村两委提议，村民代表商议、决议，筹建了由农民自己组成的绿化管养、卫生保洁、文明宣教、民事调解、治安联防五支队伍。

二、村级事务“1+5管理法”的提炼、形成与推广

1. 提炼。上述胡楼村新社区建设过程中的几件主要事务，几乎都包含村支部领导下提议、商议、决议、执行、监督的环节，下面作简要分析和提炼，用以体现村级事务“1+5管理法”的程序。（1）提议是基础，是协商民主的敲门砖。胡楼村在群众和村支部的一次次提议中，推进着新社区的建设。“提议”环节给了所有人最基础的发言的平台，也是集体决策最基础的思想来源。（2）商议是重要前提条件，是协商民主的必然内容。事关百姓切身利益的大事，商议是重要前提条件。尽管商量过程中费尽周折、嘁嘁喳喳乱如麻，但正是通过“乱”的过程，终究能够“乱”出“理”来、理出个思路来。（3）决议是关键，是协商民主的自然结果。只有通过民主决议，才能科学制定政策、合理解决争端。决议一旦形成，任何人都不能随意更改，必须坚决贯彻执行。（4）执行是归宿，是协商民主的具体化。“执行”环节是水到渠成的决策实施的过程，是协商民主的具体化，也是协商民主的归宿。（5）监督是保障，是协商民主的得力措施。在提议、商议、决议、执行的全过程中，胡楼村民、村民代表的眼睛都是雪亮的，即，“监督”在一切环节中进行，是全程的、全方位的。（6）村级党组织始终起领导作用。俗话说，“家有千口，主事一人”，五个环节的实施都始终有一个主心骨，这就是村级党组织的领导。所以“1+5管理法”的“1”是核心、是重点。

2. 形成。典型的做法需要总结、提炼、归纳，需要程序化、制度化，才能便于推广。沛县县委县政府高度重视，抓住胡楼这个典型，政策研究部门、党建部门、民政部门等多家联合，对胡楼实践进行剖析，形成了协商民主管理村级事务的“1+5管理法”——在村级党组织领导下大家协同参与村级事务管理的提议、商议、决议、执行、监督5个程序（环节）。从群众中来，到群众中去。沛县把民政局作为业务指导部门，把来源于群众的程序化、规范化的民主制度运用到更广泛的农村，要求各镇村因地制宜运用到实践中。

3. 推广。具体推广措施为：（1）形成规章，建立机制。沛县出台了村级事务“1+5管理法”《工作意见》和《实施细则》，把村级事务“1+5管理法”的运用纳入对镇、村年度目标考核的范围。（2）部署动员，组织实施。沛县召开了推行村级事务“1+5管理法”部署动员会，对各镇组织委员、民政助理及试点村支部书记和村主任进行培训，每镇至少确定一个行政村进行试点，并逐步推行，以便培树典型，示范带动。（3）加强督导，稳步推进。一是在“法治沛县建设”活动中对各镇落实情况进行督查；二是组织部门在调研村两委换届选举时进行调度；三是民政部门对贯彻落实情况进行指导检查、常态化督导，推进“1+5管理法”的开展。（4）结合创建，引向深入。在省、市级“民主法治示范村”创建中，把推行村级事务“1+5管理法”作为重要申报条件之一，以进一步提高村级事务“1+5管理法”覆盖的深度和广度。（5）七簿一册，规范台账。运用“七薄一册”（七薄为：提议记录簿、商议记录簿、决议记录簿、村委会会议记录簿、民主理财记录簿、村务公开记录簿、村务公开处理意见记录簿；一册为：基层民主政治建设资料汇编）规范台账资料，对议事决策的事项全过程认真登记，做到文字记载规范，档案资料齐全。

三、村级事务“1+5管理法”的作用与成效

沛县推行“1+5管理法”以来，各村根据自身情况，因地制宜运用于村务管理中，涌现出了一个个民主管理生动的例子。例如，杨屯镇西姚桥村通过协商民主销售煤矸石、管理集体资产；河口镇孟庄村通过协商民主大力整治村庄环境、旧貌换新颜；鹿楼镇蔡集村通过协商民主实施土地集零归整；河口镇张李庄村通过协商民主创新了“村统建统调、户分包”的土地流转办法；张庄镇潘庄通过协商民主创新发展了江苏省第一家真正意义上的土地股份合作社；胡寨镇草庙村和沛城镇的任庄村通过协商民主建设了新社区、长茄生产基地、大棚葡萄基地；张寨镇陈油坊村和张庄镇的姚楼村通过协商民主改造民居、村容村貌各具特色，等等。

“1+5管理法”在沛县村级事务管理中发挥了重要作用，取得了一系列成效：（1）大大增强了农村基层党组织的执政能力。实施“1+5”程序管理的村干部纷纷反映，很多村务放手让群众去做，村干部工作起来更顺利、更省力，多难的事情只要通过群众出点子、想办法，就变得相对容易，甚至迎刃而解。（2）推进了基层民主建设，促进了农村社会各方面的和谐发展。农户与村两委和谐共融。实施“1+5”管理程序的村两委坚持：农户能够自己做的自己做，能够联合做的联合做，村两委从不包办，而是放手引导农户民主理财、自我管理，创造了一系列新农村建设的成绩。村干部给予了农民自主，让一切事务在公开透明环境中运行，实施了村务管理过程中的群众有效监督，消除了干群之间的猜疑抵触情绪，建立了彼此互信的基础。农户与农户和谐共融。农户在自我联合、自我管理和民主理财的过程中，不断商量各种事情，加强了交流和沟通；这种紧密的合作和互帮互助，很大程度上消除了过去邻里之间的诸多矛盾和隔阂，大大培养了农户的团结意识和合作精神，使村集体变成了名副其实的“村集体”。（3）增强了农村社会信任度，成为构建农村社会信任的重要路径。“1+5”程序下村级事务的管理为村民合作共事、高度信任提供了一个相互交流、了解、合作的载体和平台：为了共同的事务和利益，村民之间融为一体，找到共同的语言、增进了友谊、提高了合作能力，民主成了生活的一部分。（4）“1+5”程序体现的协商民主成为创新社会管理、化解社会矛盾、维护社会稳定的妙方。村级事务“1+5管理法”，是从最基层的源头做起，通过群众积极主动参与村务的“管”，达致社会的条理和顺。它充分发挥协商功能，基层群众有了利益诉求和表达的渠道，诸多矛盾冰消雪融。

（作者单位：江苏省沛县民政局、沛县人民政府督查室）