社会救助制度如何实现法治化？——专家学者就《社会救助暂行办法（草案）》提出建议

策划执行/本刊编辑部

社会救助制度如何实现法治化？
——专家学者就《社会救助暂行办法（草案）》提出建议

策划执行/本刊编辑部

导语

近年来，我国的社会救助事业蓬勃发展，社会救助制度体系基本建立，社会救助制度法治化在探索中前行。

2013年12月25日，国务院总理李克强主持召开国务院第34次常务会议，会议审议了《社会救助暂行办法（草案）》，决定向社会公开征求意见。会议强调，社会救助是向特定困难群众提供及时、必要救助的托底性保障制度，是“保基本”中的基本制度。要下决心进一步推进政府职能转变和部门职责整合，把目前分散的低保、特困人员供养、受灾人员救助及医疗、教育、住房、就业等方面的救助措施统筹起来，加快构建与经济社会发展水平相适应、与其他保障制度相衔接、逐步完善的社会救助体系，使救助工作科学化、规范化、法制化。毫无疑问，在中国社会救助制度建设进程中，这是具有里程碑意义的一项重大决策。

为增强政府立法工作的透明度，提高立法质量，根据国务院第34次常务会议决定，2014年1月2日，国务院法制办就社会救助暂行办法向社会各界公开征求意见。

本刊特别邀请社会救助研究领域卓有成效的专家学者，从不同角度就健全社会救助法律法规建言献策。

建言

应加快制定有质量的社会救助法规

全国人大常委 中国人民大学教授郑功成

社会救助关乎城乡居民特别是低收入群体的起码生活保障，提供的是能够免除公民生存危机的安全预期，体现的是政府的责任，维护的是社会底线公正，具有很强的政策性，迫切需要运行在法制化的轨道上。在各项社会救助制度还需要进一步深化改革才能逐渐走向成熟、定型，而国家立法机关又无法在短期内制定一部专门的社会救助法律的背景下，由国务院先行制定一部有质量的综合型社会救助行政法规就显得特别具有必要性与紧迫性。新的社会救助行政立法，既要以现行法律、法规、政策为基础，又要对现实有所超越，在遵循这一制度内在发展规律的基础上，牢固把握这一制度走向成熟、定型的合理取向，妥善解决立法中的一些关键性问题。

一、社会救助立法需要充分体现两个基本取向

基于社会救助实践中的部门分割、制度叠加与普遍代办及其导致的一系列问题，我国社会救助立法需要充分体现两个基本取向：一是从单一制度走向综合型的社会救助制度。即将基于分散立法与部门或系统分割的最低生活保障、灾害救助及其他基于居民生活困难所必需的医疗救助、教育救助、住房救助等项目，纳入统一的社会救助法规中进行规范，真正形成综合型的社会救助制度，切实守住保障民生的底线。二是社会救助对象需要从低保对象向低收入群体扩展。即受助群体不能等同于低保对象，而应当是低收入群体中需要救助才能维持起码生活保障的城乡居民，低保对象只是低收入群体中最困难的群体，它只是低保制度的对象，而一部分收入虽然超过低保线的低收入家庭当遭遇到特定的困难事件时也会陷入生活危机之中，从而需要相应的救助制度给予援助。现行制度实践中及国务院公布的《社会救助暂时办法》（草案）征求意见稿均将社会救助的受助对象限定为低保对象和特困供养人员，将专项救助简单地叠加在低保制度之上，不仅不利于保障低收入群体的起码生活，而且导致低保对象与靠近低保线的低收入群体的不公，它事实上是社会救助制度的扭曲，并极易形成贫困陷阱。因此，应将社会救助对象明确扩大至“低收入家庭”（收入超过低保线一定额度的家庭），其中低保制度适用于低保线，而医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助等项目宜与低保资格脱钩，将其受益对象扩大至“低收入家庭”，且各救助项目的资格条件应有所不同。唯有如此，才能真正守住社会保障的底线，并避免形成贫困陷阱而让低保对象无法自拔。

二、社会救助立法必须解决好三大关键性问题

财政拨款是社会救助经费的唯一来源，这使得这一制度最能够体现政府的责任与公民的社会权益，因此，立法中特别需要解决好三大关键性问题：

1. 消除群体分割与身份差异，实现社会救助权的平等。一是不再划分城镇居民与农村居民，而是按照城乡一体化原则赋予城乡居民平等的社会救助权，并在制度实践中从城乡分割走向真正意义上的一体化。二是取消农村五保制度或者特困人员救助，在各项社会保障制度已经得到全面发展的条件下，现行五保对象可以根据其生活需要分别纳入生活救助、医疗救助、教育救助和急难救助等项目之中，并可以在待遇标准上有所优惠，但确实不宜继续将某一群体单独拿出来进行综合保障了，因为继续保留原有做法会导致制度紊乱与实践中的不公，这种计划经济时代遗留的保障方式已经不合时宜，应当摒弃。三是消除受灾人员救助的身份差异性，代之以紧急、公平、适度的灾害救助专项制度，即受助对象不再局限于自然灾害，也应当包括人为灾害事故中受灾后难以自我克服困难者，并将政府责任明确界定在紧急救助环节，提供的也应当是公平、适度的救助，需要将灾后重建交由市场与社会来解决。

2. 厘清各级政府的社会救助财政责任，并在中央与地方之间合理划分责任分担比例，做到各级财政优先保障。一方面，立法中应当明确规定社会救助资金和社会救助工作经费由各级政府列入财政预算，并实行专项管理，分账核算，专款专用，任何单位或者个人不得挤占挪用，对社会救助工作经费还应限定支出范围和用途，这是财政预算必须给予优先保障的供款。另一方面，我国地域辽阔、人口众多，地区发展又不平衡，还不可能由中央财政大包大揽，必须实行中央与地方分组负责制，为此，宜明确规定与地方政府的财政供款分担比例（如6∶4或4∶6或5∶5），在现阶段考虑到地区发展不平衡，中央可以多承担一点责任，但以后宜逐步加大地方政府的责任，真正形成“以地方财政为主，中央适当补助”的财政分担机制，但中央与省级对欠发达地区应当有相应的转移支付，以确保社会救助在地区之间的差距逐步缩小。

3. 明确救助对象的权利与义务，将社会救助与扶持受助对象自立紧密结合。在这方面，现实中做得并不好，特别需要强化。例如，社会救助虽然是无偿救助，法律、法规应当确保低收入困难群体的社会救助权得到落实，但受助者必须承担如实申报并接受家计调查等义务，同时努力寻求就业机会或者接受就业部门提供的就业机会。此外，社会救助还宜与扶贫等公共政策有机结合。最好的救助政策是在解决受助者现实困难的同时还能够扶持其自立，立法中应当具有明确的导向及激励机制。

三、社会救助立法应当妥善处理好四对关系

社会救助虽然集中表现为政府责任，但依然需要妥善处理好如下四对关系：

1. 专业经办与普遍代办的关系。社会救助属于基本公共服务，且事务繁杂，服务对象众多，当前的普遍代办方式不仅造成了制度运行规范难以得到保证，而且导致了公众的信任危机，因此，应根据“管办分离”原则，成立专门的社会救助经办机构，负责具体业务经办，配备专业工作人员。立法中宜有专章专门规定社会救助经办机构的设置、职能、运行及问责方式。可以在县级设置专门的社会救助经办机构，负责统一登记、审核、待遇发放等工作，在乡镇设置经办服务点（可以纳入综合型社会保障办事处或者综合性公共服务平台），申请人不再向乡镇政府、街道办事处，而是向经办机构直接提出申请，但基层社区仍然可以做相应的配合工作，如协助家计调查、社会监督等。总的取向应当是由专业经办机构主导，基层组织协助，以确保这一制度良性运行。

2. 惩治违法与维护尊严的关系。一方面，基于现实中“人情保”、“关系保”等现象，应当强化法律责任的规范，包括：对救助机构工作失职或者与申请人合谋骗取救助待遇者，应当有明确的惩罚机制；对骗取社会救助款物的申请人，应当加大惩治力度，对于屡次违法或者长期（如12个月）违法者可明确以诈骗罪论处，不能只作为治安管理处罚。另一方面，应当考虑维护受助者的人格尊严，最好的方式不是公示，而是家庭经济状况调查，因为公示意味着将人的身份“标签化”，是对公民人格权的损害。在家庭经济状况调查不完善、不健全的情形下，为防止社会救助的不当利用，牺牲受助者的部分隐私即对受助者进行公示的做法在现阶段仍然有必要，但这种“公示”的使用范围应有适当限制，一些项目不应当使用，如教育救助中就应当彻底取消“公示”环节，因为“公示”将严重伤害到受教育者、尤其是儿童和青少年的人格，也与现有法律相冲突。在惩治违法行为和维护受助者尊严中寻求平衡应当成为社会救助立法中加以考虑的重要节点。

3. 政府举办与社会参与的关系。严格地说，社会救助是政府不容推卸的责任，不能接受社会捐赠，社会救助立法也不应当将社会捐赠纳入。但这并不意味着完全排斥社会力量参与，因为导致贫困与不幸的原因有许多，政府并非万能，没有社会力量的参与，可能难以完成社会救助任务。例如，教育救助就不只是现金给付的方式，它需要各种各样的教育与培训服务，从而需要社会机构承担相应的事务；灾害救助中不仅需要保障灾民的基本生活，而且需要相应的公共卫生与医疗服务，还需要心理辅导，没有社会力量的介入，很难完成；还有对低保家庭的就业援助，也需要社会提供相应的工作岗位，等等。因此，社会救助确实需要社会力量参与，但这种介入宜由社会组织自主进行，并宜突出强调帮扶，政府则可以利用公共资源购买服务等方式来调动社会力量参与，而不宜采取政治动员或强制募捐等方式来用民间资源替代政府责任。

4. 新旧法规有效衔接的关系。在社会救助领域，现有的一些法律法规已有一些明确规定，有的还是采取规范的行政法规即条例的形式颁布，甚至还有一些法律涉及社会救助。例如，在法律层面上涉及社会救助工作的有《精神卫生法》《职业病防治法》《传染病防治法》《义务教育法》等；国务院颁布的社会救助行政法规有《城市居民最低生活保障条例》《农村五保供养工作条例》《自然灾害救助条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等。除此之外，主管部门还颁布过相当多的社会救助方面的规章，还有一些地方性的社会救助法规或规章。因此，新的立法必须妥善处理好与这些法律、法规及规章的关系，有必要认真梳理现有法律、法规中涉及社会救助的内容，避免相冲突的条款。同时，宜以条例形式颁布新的社会救助法规。

社会救助亟待高层次的立法

中国社科院社会政策研究中心秘书长 研究员

唐钧

据民政部《2013年第4季度社会服务统计季报》披露：2013年1～12月社会救助支出为1918.5亿元。其中，城镇最低生活保障支出724.5亿元，农村最低生活保障支出841.9亿元，城市医疗救助支出57.1亿元，农村医疗救助支出120.7亿元，农村五保集中供养支出73.9亿元，农村五保分散供养支出100.4亿元。（《2013年第4季度社会服务统计季报》，民政部网站）

自从2009年，中国政府的社会救助支出第一次超过了1000亿元（1038.9亿元）以来，仅仅5年，社会救助的支出差不多就翻了一番。于是，近年来，不断有人大代表或政协委员在相关的会议上提出：“这么大的财政投入，没有立法，问题很大。”（《全国人大常委会委员：希望尽快制定社会救助法》，人民网）

然而，虽然《社会救助法》从2005年就开始起草，但是历经9年，屡次提交国务院常务会议审议均未通过。究其原委，是有关方面都想把与扶贫帮困沾点边的现行政策都塞进社会救助法，使得这项法律变成了一个体态臃肿的大胖子，难入国家权力机关的法眼。2013年年中，《社会救助法》又改出了新的一稿，但是这次减肥瘦身又减得过分了，把与最低生活保障制度配套的医疗、教育、住房等“专项救助”都删去了，最终还是在国务院常务会上仍然没有获得通过。

就国际惯例而言，社会救助法本应是所有社会保障法律制度中最为简单明了、最少争论歧义的一部法律。但是，在中国，对“社会救助”的理解上却有着很多的分歧，这在世界各国的社会救助立法中十分罕见。

首先，“社会救助”是一个专有名词，不能理解为“社会的救助”。社会救助的对象一定是政府对收入低于贫困标准因而生活发生困难的人群施行的现金或者实物的救助。在这里强调的是政府的责任，换个角度，社会救助就是人民的权利。按照这个划分标准，作为民间的社会行动的“扶贫帮困”就不应该纳入，而应该由“公益慈善法”去规范。

其次，衡量一项制度是不是社会救助，就看这项制度是否把“家庭经济调查”作为制度实施的前提条件，这是社会救助的一个最明显的特征。按社会救助的这个特征，对于低保对象的医疗救助、教育救助和住房救助，应该属于救助，因为这些制度都是对低保对象实施的，这也就意味着是事先经过了家庭经济调查的。同时，医疗、教育和住房都属于最基本的“社会权利”，在这几个方面，社会救助对象都是应该得到切实保障的。社会救助法关于制定救助标准的规定是这样表述的：“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市人民政府按照当地居民生活必需的食品、衣物、水电、燃料、取暖、市内公共交通、日常生活用品等费用，参照上年度当地居民人均消费支出的一定比例确定、公布”。上述规定中显然没有将医疗、教育和住房这几个与基本生活相关的影响因素考虑进去，所以必须另有配套的医疗、教育、住房等“专项救助”。

再次，社会救助是保障公民“社会权利”的，这也意味着公民“政治权利”的保障不在其列。以前法律界人士主张把“法律援助”纳入社会救助法，这应该是个认识误区。作为一个法治国家，法律援助是一项非常重要的制度。因为，法治的基础是一整套尽可能完备的法律制度，在由专门的法律术语建构而成的大部头法律制度面前，不具备专业知识的普通公民往往只能求助于通晓法律知识并富有诉讼和调解经验的专业律师来帮助自己。但是，在当今世界上，律师提供的法律服务是基于市场配置的，这使收入有限的困难群体望而生畏、望洋兴叹，形成了“法院大门朝南开，有理没钱莫进来”的尴尬局面。因此可以说，在现代社会中，若是没有法律援助制度，“法治”将只是一个虚幻的传说。

在这样的社会经济背景下，法律援助制度应运而生。中国的法律援助制度在2003年立法创立，十年来，在推动法治建设、帮助困难群体方面起到了重要的作用。但是，因为投入不足，其效果仍然不尽人意，但这不应该成为把法律援助纳入社会救助法中的理由。因为这样做，实际上是降低了法律援助的地位。目前在国内，很多地方都用低保标准作为确定法律援助对象的“生活困难标准”，但这样做并不妥当。有研究表明，低保对象对法律援助的需要并不迫切；而需要法律援助的，往往是收入高于低保标准但生活又有困难的社会群体，譬如农民工、妇女、老年人、残疾人和未成年人等等。所以，法律援助应该单独立法，使之成为与社会救助法并列的一部基本法律：社会救助用于实现贫弱群体的社会权利，而法律援助应帮助社会困难群体实现“法律面前人人平等”。

还要指出一点：在《中华人民共和国宪法》的第二章《公民的基本权利和义务》中，有这样的规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法已经明确赋予人民社会救助的权利。

最后，关于社会救助立法进程有“迂回前进”的说法，于情于理，似乎都说得过去。然而，社会救助与社会保险同样属于社会保障法律体系中的基本法规，因此还是需要提高立法层次才够力度。

建立更加积极的社会救助制度

南开大学社会建设与管理研究院院长 教授

关信平

《社会救助暂行办法》（征求意见稿）的发布，意味着我国社会救助法制化迈出了积极的一步。笔者认为，目前制定社会救助法规的意义不仅仅是为了对现有的实践做出制度规范，还应该通过颁布《社会救助暂行办法》进一步提升我国社会救助制度的功能，促进建立更加积极的社会救助制度，使其在反贫困、改善民生和促进公平正义方面发挥更加积极的作用。更加积极的社会救助制度体现目标更加积极，措施更加有效，管理更加科学等方面。

首先，我国建立社会救助制度的目标应该更加积极。过去我们建立社会救助制度的目标只是定位在为贫困者提供基本温饱。在当代社会中，这是一个非常低的目标。由于基本目标的低下，导致我国社会救助制度的水平低下，包括标准的低下、覆盖面的不足、救助水平的低下和社会救助功能的发挥不够。2012年，全国城市和农村低保标准仅为城市和农村居民人均可支配收入的16%和25%左右，从国际比较上看属于很低的标准。低保标准的低下不仅导致救助水平的低下，而且还导致覆盖面窄（目前我国城乡低保对象仅占总人口的5.7%左右，救助面很窄）。同时，政府在社会救助方面的支出水平也很低。目前，每年全国在城乡低保制度上的各级政府支出仅占GDP的0.3%左右。将所有社会救助项目的支出加在一起，再加上扶贫开发资金投入也不到GDP的1%。这样的社会救助制度仅能做到维持最贫困家庭的最基本温饱，而难以扭转贫困家庭与普通居民之间越来越大的差距，最终会导致贫困家庭遭遇越来越大的社会排斥，这与我国全面建成小康社会和提升社会公平的发展目标是不相符合的。为此，《社会救助暂行办法》首先应该体现出更加积极的发展目标：社会救助制度的基本原则不仅仅是基于对穷人基本人道主义式的同情怜悯，而是要体现社会公平；社会救助制度不是仅仅让贫困家庭保持基本的温饱而已，而是要让贫困家庭也能分享全面建成小康社会的经济社会发展成果，并且还应该对缩小收入差距做出一定的贡献。

其次，应该制定有效的措施来实现上述更加积极的目标。《社会救助暂行办法》中应该更加明确地规定社会救助的总体水平。建议按照当地人均收入（或收入中位数）的一定比例来确定低保标准。在现阶段，城市和农村低保标准应该分别不低于当地人均收入的25%和30%。同时，在低保标准之外还应该再设立一个“低收入家庭”的标准，作为申请低保救助之外的其它社会救助项目的资格标准。现阶段低收入家庭的标准可以是当地城市人均收入的35%，农村人均收入的40%。为此，各级政府应该较大幅度地提高对社会救助的支出水平。《社会救助暂行办法》应该明确规定政府社会救助支出的年度（或五年）增长率不应低于同期财政收入的增长幅度。到2020年全面建成小康社会时，社会救助的覆盖面应该达到8%～10%的水平，政府社会救助支出水平应该达到GDP的1.2%左右。也就是说，政府通过社会救助制度将全国年度创造的总财富中的1.2%直接转给全社会最贫困的8%～10%的贫困者，使他们能够过上有基本尊严的生活，帮助他们更好地实现社会融入，同时也对缩小全社会的收入差距做出一定的贡献。

除了提升标准、扩大覆盖面和提高财政支出水平之外，还应该有更加积极的救助办法。如果救助办法不合理，提升社会救助水平有可能导致“福利依赖”的问题。我们一方面不应该因害怕出现福利依赖而放弃积极的社会救助目标，更不应该简单地将穷人和懒人划等号，给提升社会救助水平贴上“福利养懒人”的污名，但另一方面也应该采取更加积极的、更有针对性的救助办法去防止或降低福利依赖。过去我们习惯于用一些控制性的措施去防止福利依赖，如控制低保标准、采用“应得收入”、加强收入和财产审查等。对积极的社会救助而言，仅靠这些控制性的手段是难以达到目标的，而应该大力发展更加积极的服务救助。也就是说，在提升社会救助总体水平和增大财政投入的同时，应适当降低现金救助的比例，增大服务救助的力度。尤其是应该大力促进社会工作专业人才介入社会救助，为贫困者提供更有针对性的服务，既帮助他们克服生活中的困难，更帮助他们增强信心，恢复和提升能力，并且为他们提供社会支持，帮助他们克服社会排斥，使他们能获得更多的就业和发展机会。《社会救助暂行办法》在这些方面有一些促进性的规定，但还应该进一步加强，应该明确地将服务救助规定为社会救助的重要方式之一。

再有，《社会救助暂行办法》应该促进建立更加科学的社会救助管理体系。一方面，应该明确规定中央政府和地方各级政府在社会救助中的财政分担责任，最好能规定一个大致的财政分担比例。另一方面，应明确规定设立社会救助经办机构或岗位，应该强调社会救助管理的专业化和社会组织参与社会救助管理，将各类社会救助项目的基层经办委托给专业化的社会组织承担，以替代街道和乡镇政府的社会救助管理职能。再一方面，应该鼓励在社会救助审批和动态管理过程中采用更加科学和专业化的方法，逐步替换“民主选贫”、“公示”等不够科学的或效果不太好的方法。

社会救助立法应体现“四个整合”

中国人民大学劳动人事学院教授

韩克庆

经过近20年的改革试点和制度运行，对社会救助制度进行系统反思和顶层设计，出台一部指导我国社会救助制度发展的法律，就显得尤为迫切和必要。正是在这一背景下，经过多年酝酿的《社会救助暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）终于出台，并向公众征求意见。本文就我国社会救助立法中应当注意的几个问题提几点看法。

本文认为，社会救助立法应当体现以下四个“整合”。

第一个“整合”：法律主体和目标对象的整合。首先，就国际经验看，社会救助的主体是国家或者说政府。正因为如此，社会救助也叫公共救助。因此，社会救助的主体责任在政府是一个基本前提。其次，在具体的制度设计上，社会救助的法律主体应当明确和肯定。可能受我国特定的行政管理体制的影响，《暂行办法》规定，在中央政府层面由“国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设（第三条）。”但是，到了地方政府层面，社会救助的管理主体，由民政部门开始变为县级以上人民政府。《暂行办法》规定：“县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算（第五条）。”“县级以上人民政府应当按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享（第六条）。”这样在中央政府和地方政府两个层面，就出现了法律主体的错位，抛开现实的考虑，至少在语序上是不周延的。再次，就社会救助的目标对象而言，《暂行办法》中界定了太多的救助客体：既有最低生活保障家庭，又有特困供养人员，还有受灾、意外伤害等特殊困难家庭。如此，社会救助对象的确定标准是什么、社会救助对象的基本单位是什么，在《暂行办法》中体现得就不是很明确，甚至有点混乱。这一问题既牵涉到救助对象的选择，也涉及社会救助制度的未来发展。本文认为，救助客体应当尽量简单化处理，如以贫困、失依、遭遇风险为标准来进行厘定。

第二个“整合”：社会救助、社会保险与社会服务的整合。《暂行办法》显然考虑到了社会保障制度的整体运行和发展问题，尤其是考虑了社会保险、社会福利（服务）与社会救助的关系。然而，《暂行办法》中最大的制度漏洞是没有解决好社会救助与社会福利（服务）的关系。众所周知，我国传统意义上由民政部门统筹管理的社会救助与社会福利是两个相互交叉的概念：社会救助由社会救济演变而来，社会福利则承担着社会救助的职能。如果说《暂行办法》有缺漏的话，那么最大的缺漏就是漏掉了由民政部门管理的社会福利领域所涵盖的制度内容和覆盖对象。另外，《暂行办法》中专门有 “就业救助”一章。本文认为，鼓励就业固然是社会救助的重要方面，但是，贫困群体的就业促进功能，应该更多地交给社会保险制度、尤其是失业保险制度来完成。将“就业救助”纳入《暂行办法》，不仅不似诸如“以工代赈”那般顺理成章，而且还有越俎代庖之嫌。

第三个“整合”：救助项目之间的整合。《暂行办法》中各章规定了如下救助项目：最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助。总体来看，很难从中寻找出一条逻辑主线。如果单就需要满足而言，可以从衣食住行等基本需要方面入手，但《暂行办法》中又缺少精神慰藉和心灵关怀的内容；如果从救助对象的角度考虑，则应该按照贫困者、失依老人、失依儿童、残疾人、风险受害者的逻辑顺序展开；如果从社会保障的研究领域来划分，住房救助和教育救助又明显带有社会福利或者公共福利的色彩。尤其是教育，在9年制义务教育等制度不断完善的前提下，更多是一种福利，而不是救助。

第四个“整合”：惩诫与救助的整合。《暂行办法》中专门有一章就“法律责任”进行了规定。本文认为，《暂行办法》中有关惩诫的法律规定有些偏软，对于违法行为的处理不够强硬。“惩诫从严”与“依法救助”应当是社会救助立法的两个基本目的。对于社会救助的制度运行来说，依法救助既包括工作人员的照章办理、秉公行政，也包括救助对象的诚信无欺、遵纪守法。如果违法的机会成本太低，无疑会损害法律的尊严和公正。在《暂行办法》的相关规定中，单单依靠对工作人员的行政处分、对救助对象的罚款和治安管理处罚是远远不够的。

社会救助法的定位和框架

南京大学政府管理学院教授

林闽钢

本文从借鉴发达国家和地区社会救助法的立法经验出发，基于目前《社会救助暂行办法》的讨论，着眼于今后我国《社会救助法》的制订，从社会救助法的定位和框架两个主要方面提出相关的建议。

一、我国社会救助法的定位

（一）社会救助的目标。从发达国家和地区社会救助法的目标来看，主要包括两个方面的内容：一是从个体的层面来看，在维护公民的基本生活权利同时，要强调帮助其个人和家庭自立。二是从国家层面来看，促进社会和谐稳定。因此，建议《社会救助暂行办法（征求意见稿）》第一条修改为：为了加强社会救助，保障公民的基本生活，并帮助其自立。从而促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本办法。

（二）社会救助的原则。第一，社会救助工作主要是政府行为，必须要遵循公开、公平、公正的原则，各国社会救助法一般不强调。第二，社会救助权是积极的人权，要求国家积极主动地作为，国家采取积极有效的措施才能保证公民社会救助权利的实现。因此，《社会救助暂行办法（征求意见稿）》的第二条强调了社会救助工作应当遵循及时的原则，还应该加上有效的原则，为今后开展社会救助的绩效评估，进一步推动我国社会救助优化提供法律依据。因此，建议《社会救助暂行办法（征求意见稿）》第二条修改为：社会救助工作应当遵循及时和有效的原则。

（三）社会救助的筹资。社会救助的筹资是社会救助立法的关键。第一，在社会救助资金来源上，发达国家和地区的社会保障法或财政预算法规定社会救助支出在财政总支出中有一专门科目列支，并单独编制社会保障预算，从而保证社会救助财政责任的落实。为确保社会救助的有效实施，许多国家都建立了社会救助经费由各级政府分担的机制。为了保障我国社会救助制度的实施，社会救助资金强调由各级政府列入财政预算。第二，社会救助工作经费由各级政府列入财政预算，在分账核算，专款专用的基础上，还应限定支出范围和用途。第三，为鼓励社会力量进入救助领域，积极开展社会救助，各级人民政府应鼓励社会组织建立社会救助公益基金，开展社会救助活动。因此，建议《社会救助暂行办法（征求意见稿）》第五条修改为：完善社会救助资金、物资保障机制，社会救助资金和社会救助工作经费由各级政府列入财政预算。社会救助资金实行专项管理，分账核算，专款专用，任何单位或者个人不得挤占挪用。社会救助工作经费应限定支出范围和用途。各级人民政府鼓励社会组织建立社会救助公益基金，开展社会救助活动。

（四）社会救助的服务。目前实施的城乡居民最低生活保障制度属于现金型社会救助，即为救助对象提供现金支持，通称“救济金”。一般而言，现金支持只能帮助目标群体维持某种最低的生活水平，因此，这类现金型社会救助又被称为“最低收入支持项目”。从发达国家和地区经验来看，社会救助服务应该提到与经济援助同等重要的地位，将经济援助和救助服务有效连接起来，应是城乡贫困家庭缓解和摆脱贫困的一个有效措施，也是我国社会救助制度发展的方向，需要鼓励社会力量参与。因此，建议《社会救助暂行办法（征求意见稿）》第七条修改为：国家鼓励、支持社会力量参与社会救助服务工作。

二、我国社会救助法的框架

（一）社会救助法项目的设置。第一，从发达国家和地区社会救助法有关项目设置来看，一般是按内容来进行划分，主要包括：生活救助、医疗救助、急难救助、灾害救助等主要内容。从《社会救助暂行办法（征求意见稿）》第二章到第九章，分别为最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助。其中，特困人员供养和受灾人员救助是按照救助对象进行划分的，而最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助、就业救助是按照救助内容进行划分的。所以，在社会救助对象上和内容上，存在划分标准不一致，内容重叠的现象。第二，不宜采用“最低生活保障”作为法律和法规名称，可以采用“生活救助”或“生活扶助”。“生活救助”不仅符合国际惯例，而且还涵盖了今后我国社会救助在对象和内容上要从绝对贫困向相对贫困发展变化的可能。第三，归并特困人员供养。在《社会救助暂行办法（征求意见稿）》中，特困人员供养主要是指五保供养人员。今后可以把农村五保人员的一般生活纳入生活救助内容，医疗方面的需求可以纳入医疗救助，安葬等方面内容可纳入急难救助来解决。第四，“急难救助”不仅应包括目前征求意见稿中的临时救助，还应包括特困人员等人员的临时救助。

（二）社会救助法框架的取舍。从理论上讲，凡是有关社会救助的对象和内容都应该纳入到《社会救助法》中，事实上，发达各国和地区的《社会救助法》都会依据政府的管理架构和职责划分、历史和社会等多种因素，有选择性的入法。我国的国情更是如此，从目前的社会救助体系内容来看，形成了以城乡最低生活保障制度、农村五保供养制度为基础，以灾害救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，与住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的社会救助体系。

社会救助体系所包括的内容是否都要列入社会救助法的框架？本文认为，第一，要从政府职能的设定来考虑取舍。其中，住房救助、教育救助、就业救助和法律援助不在民政部“三定”职能中，并且住房救助、教育救助、就业救助和法律援助等专项救助制度其管理与运行机构与最低生活保障制度存在着较大差异。第二，更重要的是，目前已实施的《公共租赁住房管理办法》，其对象为中等偏下收入住房困难家庭；《就业促进法》，其对象为就业困难人员。而住房救助和就业救助在《社会救助暂行办法（征求意见稿）》中，实施对象仅限定在最低生活保障家庭成员，在实施对象范围上反而比以前缩小了。第三，住房救助方面已有《公共租赁住房管理办法》（2012），就业救助方面已有《就业促进法》（2008年），法律救助方面已有《法律援助条例》（2003年）。因此，我国社会救助法框架中可以不包括住房救助、教育救助、就业救助和法律援助等专项救助，由此，建议《社会救助暂行办法（征求意见稿）》第二章到第九章进一步整合为：第二章 生活救助，第三章 医疗救助，第四章 急难救助，第五章 灾害救助。

关于《社会救助暂行办法（征求意见稿）》的几点建议

中南财经政法大学教授

赵曼

《社会救助暂行办法（征求意见稿）》共十三章七十条内容，涉及最低生活保障、特困人员供养和专项救助共八个方面的内容，并强调严惩骗取社会救助资金行为，鼓励社会力量参与、促进社会救助与其他社会保障制度的衔接，以及克服救助制度的“碎片化”等。根据国务院法制办的征求意见通知，笔者提出十二项修改或新增内容的建议。

建议一

将第五条改为：社会救助资金来源于国家财政拨款、信贷扶贫、社会捐赠和国际援助、社会救助基金增值等。县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。

社会救助资金实行专项管理，分账核算，专款专用，任何单位或者个人不得挤占挪用。社会救助资金的支付，按照财政国库管理的有关规定执行。

各级民政部门对社会救助经办机构各项业务、各个环节进行全程动态监督，确保社会救助规范操作。

理由：旨在使该条款契合社会救助资金的筹集、管理、运用、监管的流程。

建议二

将第六条改为：县级以上人民政府应当按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享。

建立全国跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，对社会救助对象实施动态管理。

理由：旨在进一步强调社会救助管理信息系统的功能及其运用。

建议三

将第七条和第八条合并。合并后的内容为：国家鼓励、支持社会力量参与社会救助。对在社会救助工作中做出显著成绩的单位、个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。

理由：合并“同类项”，这两条说的都是社会力量参与社会救助。

建议四

将第十一条改为：申请最低生活保障，按照下列程序办理。

（一）由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，村民委员会、居民委员会应当帮助其提出申请。乡镇人民政府、街道办事处无正当理由，不得拒绝受理。

（二）乡镇人民政府、街道办事处应在村民委员会、居民委员会协助下，对申请家庭100%入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。

（三）县级民政部门在全面审查乡镇、街道上报材料的基础上，要按照不低于30%的比例入户抽查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。

（四）建立社会救助经办人员、村民委员会和居民委员会干部近亲属享受社会救助备案制度，对备案的社会救助对象严格核查管理。

理由：旨在使本条款与国发【2012】45号《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》的内容保持衔接。

建议五

将第十四条改为：国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人、重症患者以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。

理由：新增了“重症患者”为特困人员供养对象，旨在使其与本暂行办法第五条有关特困人员供养的内容保持一致。

建议六

将第十八条和第十九条在行文中的位置进行互换。

理由：第十八条和第十九条的内容都是针对特困供养人员的，旨在使第十七条、十八条和十九条的行文逻辑更清晰。

建议七

将第三十三条改为：国家对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员、以及县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员，给予教育救助。

对在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，不能入学接受义务教育的残疾儿童，以及县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员，根据实际情况给予适当教育救助。

理由：新增“县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员”为教育救助对象，旨在体现社会救助工作因地制宜原则。

建议八

将第三十八条改为：住房救助采取政府救助与社会帮扶相结合的原则。城市住房救助主要是配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴；农村住房补助主要是资助农村特殊困难农民搬迁、修缮和新建住房，资助因灾倒房户恢复重建。

理由：旨在对城乡住房救助的对象与方式进行细分。农村危房改造的情况千差万别，是否给予救助以及救助金额多寡应有标准。

建议九

将第四十七条改为：国家对在日常生活中由于各种特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭，给予非定期、非定量的临时性生活救助，其对象主要包括：

（一）在最低生活保障、特困供养人员和其他专项社会救助制度覆盖范围之外，由于特殊原因造成基本生活出现暂时困难的低收入家庭，重点是低保边缘家庭；

（二）虽然已纳入最低生活保障、特困供养人员和其他专项社会救助制度覆盖范围，但由于特殊原因导致基本生活暂时出现较大困难的家庭；

（三）当地政府认定的其他特殊困难人员。

理由：旨在使本条款中临时救助对象的确定与教育救助、医疗救助等对象的确定标准保持一致。

建议十

将第五十九条和第六十一条合并。合并后的内容改为：县级以上人民政府社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处在履行社会救助职责过程中，可以查阅、记录、复制与社会救助事项有关的资料，询问与社会救助事项有关的单位、个人，要求其对相关情况作出说明，提供相关证明材料。有关单位、个人应当如实提供相关资料。县级以上人民政府社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处履行社会救助职责的工作人员对在社会救助工作中知悉的公民个人信息，除按照规定应当公示的信息外，应当予以保密。

理由：旨在合并“同类项”，这两条说的都是有关社会救助对象的个人信息的管理问题，合并之后行文逻辑更清晰。

建议十一

建议在本暂行办法第一章后新增有关社会救助分类的内容。

（一）经常性的社会救助，主要包括城乡最低生活保障、特困人员供养、教育救助、医疗救助、就业救助等。

（二）紧急性的社会救助，主要包括受灾人员救助、住房救助。

（三）临时性的社会救助，主要包括低收入人群的救助和流浪乞讨人员的救助等。

理由：旨在界定社会救助的外延或职能边界。

建议十二

建议在本暂行办法第一章后新增有关社会救助标准确定原则的内容。

（一）社会救助标准的确立以家庭为单位；

（二）社会救助标准以维持最低生活保障为基准。经济发达地区，可以将社会救助标准与促进就业进行适当的结合，实施积极社会救助；

（三）具体的社会救助标准由县级以上人民政府确定。各类社会救助标准依据各地区经济发展水平和财政承受能力，以本地区基本食品费用支出和其他生活必需品费用支出为基础，综合考虑物价上涨等因素，原则上每年进行一次动态调整。

理由：基于有关社会救助标准的确定原则在该暂行办法中应有一席之地。

结语

专家学者的研究与建议，是他们长期探索的结晶，充分体现了专家学者对民生的关注、对使命的担当。加强社会救助法规建设是一项长期性的工作，当前，我国的社会救助正处于制度创新和体制转型的关键时期，期望相关专家学者在此基础上加大对社会救助实践经验的总结和提炼，积极建言献策，为中国社会救助事业发展提供重要的智力支持。