广西城市社区治理创新的成效与启示

王杰秀 闫晓英 张希 周京

广西城市社区治理创新的成效与启示

王杰秀 闫晓英 张希 周京

面对基层社会治理创新的新要求，我国城市社区治理仍面临许多亟待解决的突出问题。2000年以来，广西壮族自治区全面推进社区建设工作，充分利用社会变革、城市转型的重要契机，积极探索城市社区治理新模式，为破解社区治理难题提供了有益的启示。

找准政府在推动社区治理创新中的位置

如何处理政府管理与社区自治的关系，是当前中国社区治理的一个难题。在推进社区治理创新中，广西很好地破解了这个难题，明确并强化了政府在政策制定、规划协调、投入保障等方面的主体责任。

出政策，为社区治理提供有利发展和保障的环境。社区治理创新离不开政策支持，尤其是在当前全面深化改革的关键时期，更加需要各级政府通过制定一系列政策法规来为社区治理提供有利的发展环境。按照党中央、国务院和民政部关于推进社区建设的有关决策部署和文件精神，广西结合本地实际，认真总结自治区多年来社区建设的经验，先后推动出台了《关于扎实推进城市社区党风廉政建设的意见》《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》等政策文件，明确了新形势下广西城市基层管理服务、城市社区建设的新任务、新要求。2013年，广西出台了《关于加强城市社区建设 创新社区管理服务的意见》，对社区建设的组织领导、部门职责、经费保障、人才建设等多方面提出了明确要求，为进一步强化城市社区自治和社区服务功能奠定了坚实基础。意见出台之后，各地纷纷加强政策创制力度，制定开展社区治理的相关计划、办法、实施意见，为社区治理提供有力的组织保障和经费保障。南宁市委、市政府印发了《关于加强新形势下城市社区建设的意见》，对社区工作人员队伍建设、社区建设经费保障、社区阵地建设、社区管理体制机制等方面工作进行了责任分解。柳州市印发了《关于开展城市社区网格化管理试点工作 提升社区党建“三有一化”水平的实施方案》，通过开展“基层组织建设提升年”活动，推动社区治理创新。梧州市就开展示范性社区建设制定了规范性文件。来宾市把社区建设工作列为党代会报告、国民经济社会发展第十二个五年计划和文明城市创建的重要内容。

转职能，强化社区自治特性、实现社区自我服务。面对社区居民日益增长的、多样化的公共需求，政府必须给社区更大的自由空间。近年来，针对社区行政负担较重等问题，广西逐步清理和整合在社区设立的各种行政工作机构，规范面向社区开展的检查评比达标活动，大力压缩各类会议、台账和材料报表。严格实施社区公共服务事项准入制度，凡委托社区居委会的有关事项，实行权随责走、费随事转。同时，引导各地推动街道办事处职能和工作重心转向社会管理和公共服务，依托街道政务服务资源，建立街道社区服务中心并设立“一站式”服务大厅，为社区及居民群众提供方便快捷优质的公共服务。并进一步明确街道办事处对社区建设和社区管理服务负有规划、指导、协调的职责，支持社区居民委员会依法开展自治工作，但不得干涉依法属于社区居民的自治权利。

搭架子，建立起多元主体的互联、互补、互动机制。如何最大程度激发各个主体参与社区治理的活力，是影响社区治理成效的关键因素。南宁市正在试点的“四位一体”模式就是其中的典型，取得了显著成效。所谓“四位一体”即建立由社区党组织、社区居委会、社区居务监督委员会、社区服务站构成的组织构架，形成社区党组织领导，社区居委会主导，社区居务监督委员会、社区公共服务机构、社区社会组织、业主组织、物业管理机构、驻区单位和社区居民多元参与、共同治理的格局。其中，社区党组织，是社区各项工作的领导核心，领导和协调社区各种组织围绕社区建设发展需要和社区群众需求建设社区；社区居委会，是基层群众性自治组织，行使民主议事、民主管理、自我教育、自我服务职能；社区居务监督委员会，在社区党组织领导下独立行使监督权，组织协调居民或居民代表依法监督社区居民委员会执行党的路线、方针、政策和决议及社区内各项经济、社会事业的情况；社区服务站，是政府在社区层面设立的公共服务平台，全面承接和履行政府延伸至社区的各项社区公共管理和服务职能。通过分工合作，形成各个主体密切配合广泛参与的社区治理模式。

广西城市社区治理的经验表明，政府不仅不能失位，还应找准位置，发挥领导和引导作用。离开了政府的支持，社区自治也难以实现。广西社区治理创新推动了由政府单向管理转变为政府行政管理与基层群众自治有机结合，实现了社区多元主体参与治理。但这种多中心治理模式并不是要求政府从公共事务领域退出和让渡责任，而是政府角色、责任与管理方式的变化。在社区治理中，政府被赋予新的角色和新的任务，即制定多中心制度的宏观框架和参与者行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品供给和公共事务处理提供依据和便利。

加强社区良性运行的保障能力建设

无论是提供服务，还是实现自治，社区治理创新均需要一定的经济保障作为支撑。在财政经费有限的情况下，广西充分调动一切资源力量，通过多种途径，把更多的人力、财力、物力向基层倾斜，探索建立起一套由上至下的社区建设保障机制。

大力度改善社区服务基础设施。在自治区层面，结合实施《社区服务体系建设规划（2011—2015）》，连续三年安排福彩公益金用于改善社区服务设施。2013年争取中央财政800万元、自治区福利彩票公益金2500万元，实施城乡社区服务设施建设项目72个，切实解决了部分困难社区的工作、服务用房问题，更有效地提高和改善了自治区社区服务基础设施的整体水平。南宁市、梧州市、来宾市等地把解决社区居委会办公用房项目建设列入到为民办实事项目。柳州、桂林、北海、防城港等地把社区服务设施建设作为推进城市和谐社区建设的重要内容，加大投入，整合资源，取得了明显成效。目前，全区90%的社区实现了基础设施覆盖。其中，40%社区的服务场所面积达到每百户20平方米的标准。

配备社区惠民专项资金。从2012年起，针对个别公共服务惠及不到社区又没有资金解决的民生问题，南宁市每年按每个社区10万元的标准，各城区（开发区）按1∶1的比例配套投入建立社区惠民项目专项资金。为了确保惠民项目的顺利实施，南宁市先后制定了《2012年南宁市社区惠民资金实施方案》《南宁市社区惠民资金使用管理暂行办法》和《2013年南宁市社区惠民资金项目实施方案》，保证专款专用。柳州市多次下发文件督促各城区财政新增小街巷维护、网格关爱等其他项目经费，用于街道、社区自行开展为辖区居民办理力所能及的社会事务。

引入社会力量参与社会治理。为充分发挥社区社会组织的主体作用，广西积极引导各地通过政府购买服务、设立项目资金等途径，重点培育了一批社区服务性、公益性、互助性的社会组织参与社区管理服务。南宁市采取在试点社区建立“社会组织孵化基地”做法，以低价或无偿的方式，为社会组织提供政策咨询、法律服务、交流培训等服务。得益于各项经费投入，广西城市社区建设逐步从“三无”（无地方、无钱、无人）转变为“四有”（有地方办事、有钱办事、有人办事、有章理事），为各社区进行自我管理、自我服务的良性运行提供了有力保障，促进了社会和谐。

促进社区自治能力和公共服务水平互为增长

改善社区公共服务能力既是社区自治的重要内容， 也是提高社区自治能力的重要途径。广西把提高社区服务能力作为强化社区意识，提升社区自治能力的突破口，实现了社区自治能力与公共服务水平的持续提高，促进社区持续、健康、稳定发展。

利用现代管理手段增强社区服务功能。广西在社区服务能力建设中，利用现代化的管理手段，推动管理触角的延伸和管理方式的精细，真正实现源头管理和服务。柳州市柳南区探索实施网格化社区服务管理模式，依托现有的社区管理体系，以辖区内的居民为服务对象，每个社区划分成若干个网格，在每个网格区域内配置网格党小组、网格服务管理队等服务团队，并明确一名社区工作人员作为网格责任人，承担网格管理职责。通过上门走访、发放信函、电话询问等方式，细化各项服务工作，协调解决矛盾纠纷，切实做到“小事不出格、大事不出街、矛盾不上交”，为社区居民群众提供“精细化”的贴身服务。同时，结合社区信息化建设，柳南区还独立设计开发了网格化信息系统，将网格化管理服务平台和信息平台进行有效融合。网格责任人只需手持信息终端入户收集和储存居民基本信息，系统就可以自动生成相关业务、信息表格。通过与其他线口工作系统连接，资源数据共享，实现社区、街道、职能部门的网上办公。网格化信息系统，使社情民意得到了实时反映、实时处理。在满足居民需求、解决难题的过程中，提升了居民的归属感和认同感。

探索社区服务型自治模式。广西柳州市柳南区属于城铁结合部，原先由柳州铁路局管辖。柳铁南迁后，除了把铁路管辖的司法、学校、医院等部门明确移交柳州市管理外，其他的诸如市政设施、城建等问题并没有明确规定属谁管理，形成了大量的“三无小区（无业主委员会、无物业管理、无安保措施）”。针对“三无小区”卫生环境差、无人管理的现象，柳南区在政府出资招聘环境卫生保洁员负责保洁的同时，注重引导社区居民开展“自助式管理”，实行自我管理、自我服务。其中，南环街道东苑社区的东苑小区由于无专门的物业管理，致使小区一些路段出现垃圾堆积现象。为了改变小区卫生环境，社区组建了一支“巾帼创卫娘子军”，每天定期对小区安全环境进行监督检查。南站街道的太阳社区和大鹅山社区，由社区居民选举一批热心为大家服务的代表组成自管会，对社区事务和向居民收取的清洁经费等费用进行管理。

广西的经验表明，只有不断增强社区居民对社区的认同感、归属感，提高社区居民对社区公共事务的参与度与积极性，才能实现社区自治能力与公共服务水平的持续提高，促进社区持续、健康、稳定发展。在服务型自治实践中，居民的意愿、愿望得到满足，居民的主体价值得到体现。长期以来居民意见大、政府难以管好的各种问题，都迎刃而解。

几点启示

党的十八届三中全会提出“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，“坚持系统治理，加强党委领导、发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节，居民自治良性互动”，突出强调了社区治理在社会治理中的基础作用。作为后发展地区，广西城市社区治理的做法和经验，显示了我国城市社区建设的多样性实践，对于我们探索优化城市基层治理层级、理顺城市社区治理责权、完善城市社区治理结构具有一定的参考意义。立足广西实情，我们认为在城市社区治理创新中应该重点把握以下几点。

一是要注重协同推进，坚持将回归基层群众自治作为落脚点。所谓协同推进，就是要在各级政府层面建立协调机制，明确领导责任和部门职责，加强城市社区建设的顶层设计和整体规划，做好部门间的政策沟通与协调，在整合政府行政资源的基础上，把部门优势转化为推进社区建设的强大动力。社区自治是培育基层社会自治能力的起点，也是重构基层社会治理模式的基础。因此，在推动建立社区治理协调机制的同时，还要坚持将回归基层群众自治作为推进社区治理的落脚点，不断拓宽范围和途径、丰富内容和形势，增强居民自治的吸引力，提高社区建设的服务水平。

二是要创新要素培育，建构社区不同行为主体互动机制。以社区需求为导向，培育社区发展的基本要素，建构社区多元主体互动机制，是确保社区治理决策科学、执行有力、监督有效的关键。首先，要妥善解决好党的领导与社区自治组织之间的关系，科学划分社区党组织和社区自治组织各自承担的职责，全面认识社区党组织发挥领导作用的途径，研究社区党组织发挥领导作用的组织形式。其次，要进一步加强社区自治组织议事协商制度，健全民情恳谈、社区听证、社区评议等对话机制。同时，要强化权力监督，完善社区党务、居务、财务、服务信息公开。逐步推动形成社区党组织领导，社区居委会主导，社区公共服务机构、社区社会组织、业主组织、驻区单位和社区居民多元参与、共同治理的良好局面。

三是要引入市场机制，加快社区服务业的社会化进程。社区居民对社区服务的需求日益多元化和多层次化，在客观上要求将市场机制引入到社区服务领域。要引入市场机制，吸引社会资本，就要正确处理无偿服务和有偿服务的关系。强调开展有偿服务是为了更好地开展无偿服务，有偿服务获得的利润是用来弥补福利服务的资金不足和发展新的社区服务项目，扩大社区服务规模，使社区服务业真正走上以社会效益为目的，以经济效益为手段，自我积累、自我发展的良性发展道路。同时，还要正确处理政府和市场的关系，要充分发挥市场调节作用，政府要把社区服务的工作剥离给社会服务组织承担，把主要精力放在建立一套运转有序、富有活力的组织管理机制、利益分配机制和监督机制上，为更好地吸引社会资本投资社区服务业营造一个良好的环境。

四是要加强文化建设，增强社区居民的认同感和归属感。积极向上的社区文化是基层社会的润滑剂、粘合剂，它可以满足社区居民的精神需要，增进交流沟通，并由此对经济、社会产生正面影响。因此，在社区治理创新中，必须高度重视社区文化建设的重要作用。要加快社区经济发展，不断壮大社区经济实力，切实解决社区经济空壳问题。要逐步完善社区文化建设的相关政策规定，保障社区文化建设的合理有序发展。要充分利用街道文化站、社区服务活动室、社区广场等现有文化活动设施，组织开展形式多样、健康有益的文化活动。通过引导社区居民参与，增强社区凝聚力，提升社区居民的认同感和归属感。

（作者单位：民政部政策研究中心）