社会组织发展改革观察

耕 荒

社会组织发展改革观察

耕 荒

导论

政府、市场、社会是人类社会的三大主要领域，任何治理体系都围绕三者关系在进行。当前我们正在进行的社会治理创新，核心就是厘清三者的边界，重建良性互动关系。在市场和社会领域，除了政府发挥好自身功能外，需要进一步加大培育社会组织和社会力量，让渡社会权力，引导社会组织全面参与公共服务供给、社会矛盾化解、推进基层民主建设等领域的公共事务，谋求政府治理、政社合作治理、社会自身治理的有机结合。其中，社会组织的发展壮大，并让其有序地参与社会事务的公共治理，是创新社会治理的核心内容和关键所在。

社会组织，国外也称非营利组织、非政府组织、第三部门。在我国，它又称作民间组织，是指依法建立的、相对独立于国家政府系统和政党系统，以社会成员的自愿参加、自我组织、自我管理为基础，以社会公益活动或互益活动为主旨的，具有民间性、非营利性、公益性等基本特征的一类组织。在我国，通常意义上的社会组织主要有三类：社会团体、民办非企业单位和基金会。

20世纪70年代以来，社会组织在全球范围内得到了迅猛发展。美国学者萨拉蒙基于对22个国家的分析指出：“世界上几乎所有的国家里，都存在着一个由非营利组织组成的庞大的非营利部门。”无论是在发达国家还是在发展中国家，社会组织都致力于解决各种社会问题，积极参与各级各类公共事务，在各国经济、社会、文化、环保、社会保障等广泛的领域乃至国际舞台上发挥着越来越重要的作用。它与政府、企业共同构成现代民主国家的三大组织支柱，是人类社会发展史上一次伟大的组织制度创新。

党的十七大以来，我国社会组织建设和管理普遍受到重视，社会组织加快发展、积极作用日益显现，同时，也面临许多新课题，需要进一步完善相关政策措施。

我国社会组织的兴起和发展

中国自秦汉以降几千年来都是单一制集权型国家，在治理体制上政治与经济、国家与社会高度统一。新中国成立后实行计划经济体制，国家和社会结构具有高度的同质性。政府作为社会治理的唯一合法主体，拥有绝对的权力，社会成员并不存在自主支配的权力和资源，其权利完全镶嵌在单位之中，因而主张社会成员自主权利的社会组织也就无从生长。

新中国成立后，我国即着手对社会团体进行社会主义改造。1950年9月，政务院制定了《社会团体登记暂行办法》；1951年3月，内务部制定了《社会团体登记暂行办法施行细则》。这两部法规的制定与实施，对社会组织（当时称为“社会团体”）进行了改造和规范，将社会团体区分为人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体和宗教团体等五类。到1965年，全国性的社会团体由解放初期的44个增加到近百个，地方性社会团体发展到6000多个。1966年至1978年，由于“文化大革命”的影响，全国社会管理陷入瘫痪状态，社会组织发展因此停顿。改革开放前，我国社会组织发展基本处于停滞状态。

计划经济时代，我国建立起高度集中、政府包揽一切的社会管理体制。单位体制与街居体制下，单位既是工作组织，也是生活保障部门和社会管理部门，同时塑造了一种尽量把各种社会问题化解在单位的体制。街居模式则成为单位模式的辅助。这种体制一方面使国家对社会具有极强的动员能力和控制能力，可以调动一切资源和力量，但另一方面，又使政府权力过于集中，对社会控制过严，窒息了社会活力。

总体上看，我国社会组织是随着改革开放的不断深入而逐步发展壮大的。解放思想标志着党和政府在观念上逐步走向开放包容，改革开放标志着中国社会发展走向新的征程。随着社会主义市场经济体制的确立和完善，市场活力和市场力量得到凸显。与此同时，单位人逐渐变为社会人，整个社会结构在悄然发生深刻变化。这些改革、变化都为社会组织的发展集聚力量因子，积累量变因素。同时，市场经济的深入发展，政府与市场在提供公共产品和服务、实施社会治理等方面遭遇越来越多的难题，“市场失灵”和“政府失灵”现象不断涌现。而20世纪70年代开始的“全球性社团革命”，也通过各种途径对中国社会的发展产生持续不断的影响。这些因素的聚集、叠加，使社会资源的获得和社会成员自组织状况大大改善，社会自主空间扩大，公共领域和私人领域逐渐分离，从而为社会组织的发展创造了条件。

某种程度上，我国社会组织的兴起和发展源于改革开放的不断深化，得益于市场经济的发展完善，根本上在于我们对政府、市场、社会关系认识的不断深化，在于我们对国家治理和社会治理规律的不断探索和把握。改革开放三十多年来，我国社会组织的发展大体经历了四个阶段。

第一阶段：1978年至1987年，以分散管理为特征，属于恢复发展阶段。1978年党的十一届三中全会以后，社会组织开始恢复性的增长。到1980年代末，社会团体数量由1976年的6000多个猛增到近20万个，增长33倍。由于社会组织恢复性增长较快，制度和体制上没能形成统一、明确的制度框架和管理机构，且社会组织运作及管理也没能提供统一的模式和范本，导致社会组织发展的无序化，有学者称之为“放任发展”。为规范社会组织发展，1984年11月17日，中共中央、国务院下发了《关于严格控制成立全国性组织的通知》。

第二阶段：从1988年至1989年，以归口管理为特征，属于规范管理阶段。归口管理指的是将社会组织的管理权限统一归口到特定的管理机关，通过赋予其相应的法定权力及行政职能，形成在法律上和行政上统一管理的体制。1988年，国务院批准民政部成立社团管理司。明确社会团体登记管理工作由民政部门统一负责。国务院先后颁布了三个涉及三类社会组织的重要法规，即《基金会管理办法》《外国商会管理暂行规定》《社会团体登记管理条例》。尤其是1989年通过的《社会团体登记管理条例》，确立了登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制，这是国家加强民间组织管理工作所迈出的关键的一步。在限制发展和归口管理的基础上，“双重管理”的管理体制逐渐成形并成为我国社会组织管理的基本制度。

第三阶段，1990年至2006年，以分类管理为特征，属于稳步发展阶段。分类管理是指根据社会组织的性质、功能、结构等特点进行类别划分，分别将其纳入不同的系列进行登记管理，并相应地采取不同的政策和制度形式加以规范及引导。1997年，民政部成立了社会团体和民办非企业单位管理司（1998年机构改革后改名为民间组织管理局）。1998年9月25日，国务院通过《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，废止了1989年发布的《社会团体登记管理条例》。1999年6月，《中华人民共和国公益事业捐赠法》施行，规范了公益性社会团体和公益性非营利的事业单位的捐赠行为。2004年3月，国务院颁布了《基金会管理条例》并于同年6月正式施行。从此基金会从社会团体中独立出来，成为社会组织中的一个独立类型。2006年，党的十六届六中全会第一次使用“社会组织”一词，提出“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”、“健全社会组织，增强服务社会功能”。截至2006年底，全国共有民间组织35.4万个，其中：社会团体19.2万个，占总数的54.2%；民办非企业单位16.1万个，占总数的45.5%；基金会1144个，占总数的0.32%。

第四阶段：2007年至今，以改革发展为主题，进入战略发展阶段。2007年，党的十七大明确提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。可以说，十七大为社会组织的发展提供了政治保证，并将社会组织的发展提到了战略高度。此后在四川汶川、青海玉树、四川雅安抗震救灾等重大事件中，社会组织在全面参与中进一步壮大了自己。2012年党的十八大则更加明确提出“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，体现了中央对社会组织改革发展进行顶层设计的重要意图。此后，一系列重要举措密集出台。2013年3月，第十二届全国人大一次会议批准通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出改革社会组织管理制度，加快形成现代社会组织体制，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制。重点培养、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任。坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。2013年10月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买社会服务的意见》，规定了承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织等社会力量，促进了社会组织参与社会治理、承接政府职能、提供公共服务的积极性。十八届三中全会通过的《决定》，围绕“创新社会治理体制”的新命题，对社会组织改革发展进行专章部署，明确提出要“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快政社分开，推进社会组织明确责权、依法自治、发挥作用”，这一论述，确立了社会组织改革发展的总要求、总基调、总目标，社会组织改革与发展由此进入顶层设计、整体谋划、上下互动、统筹推进的新阶段。

据统计，截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，比上年增长9.6%；吸纳社会各类人员就业636.6万人，比上年增加3.8%；形成固定资产1496.6亿元。全国社会组织增加值为571.1亿元，比上年增长8.7%，占第三产业增加值比重为0.22%；全国社会组织共接收各类社会捐赠458.8亿元；全年共查处社会组织违法违规案件3117起，其中取缔非法社会组织46起，行政处罚3071起。此外，截至2013年底，全国共有社会团体28.9万个，比上年增长6.6%；全国共有基金会3549个，比上年增加520个，增长17.2%；全国共有民办非企业单位25.5万个，比上年增长13.1%。

社会组织改革发展的地方实践

近年来，随着改革开放全面深化、持续推进，我国社会组织发展面临着新的机遇和挑战。各地政府积极应对，着力创新社会组织体制机制，不断推动社会组织发展。广东、北京、上海、云南、浙江等地相继出台了加快社会组织改革发展的意见和决定。民政部与上海、重庆、湖北、山东、深圳等地方政府签订合作协议，在上海、广东、云南、新疆、青岛、深圳等地设立改革创新观察点，支持、鼓励地方大胆探索，先行先试。

创新培育发展政策

推动政府向社会组织转移职能。广东省将3大类17项职能通过授权、委托及其他适当方式依法转移给社会组织，在部门“三定”规定中明确转移事项。深圳在改革中明确提出，凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位。海南省海口市作出了转移政府职能、让渡空间，发挥社会组织作用的决定。

推进政府向社会组织购买公共服务。2009年，广东省出台了《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》，初步建立起政府向社会组织购买服务的制度。上海市从福利彩票公益金中列支5000万元，开展社区公益服务项目招投标和公益创投工作，鼓励扶持有能力的公益性组织参与安老、济困、扶幼、助残等社区公益服务项目。2010年，北京市把社会组织公益服务纳入统一规划，引导社会组织围绕扶贫救助、服务“三农”、促进就业等十大民生领域开展公益活动。

创建社会组织孵化机制。北京、上海、深圳、南京、广州等地按照“政府支持、民间运转、专业团队管理、政府和公众监督、社会组织受益”的孵化模式，扶助公益组织发展成长。浦东新区建成全国首个社会组织集聚办公、共享服务资源的“浦东公益服务园”；深圳市将“社会组织孵化基地”项目建设列为重大项目，“社会组织孵化实验基地”已正式挂牌运作；南京市组建了“南京社会组织培育中心”。

制定和完善配套政策。为构建社会组织税收优惠政策体系，民政部、财政部、国家税务总局出台了《关于公益性捐赠所得税税前扣除有关问题的通知》《基金会公益性捐赠税前扣除资格审核工作实施方案》和《社会团体公益性捐赠税前扣除资格认定工作指引》等文件，初步建立了以民政部门的年检、评估为依托的民政、财政、税收三部门相互配合的社会组织税收优惠和监管体制。广东、北京、上海等地积极协调财政、国税、地税部门出台了公益性捐赠税前扣除资格认定工作实施办法。

创新登记管理体制

探索直接登记。广东省出台了《行业协会条例》，把业务主管单位改为业务指导单位。对行业协会实行“五自四无”改革，实现协会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”以及“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”。2010年，广东省将双重管理体制改革从行业协会推进到异地商会、公益性社会组织和经济类社会组织。北京市从2011年始，工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类四类社会组织无须“挂靠”主管单位，可直接到民政部门登记。

推广备案管理。为适应公共管理和服务重心下移，各地探索、实行由县（区、市）民政部门统一备案，由街道办事处（镇政府）作为业务主管单位并履行指导监督职责的备案管理制度。上海、山东、江西、陕西、宁夏、青岛等地专门出台文件，大力推动登记和备案双轨制，效果明显。

推进行业协会、异地商会改革。按照国务院办公厅发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，目前，广东、天津、河北、上海、浙江、重庆等省市完成了行业协会与行政主管部门脱钩工作，其他省市的脱钩工作正在进行中。为推动区域经济合作，新疆、山西、安徽、广东等地出台文件，鼓励、规范异地商会发展，把异地商会登记权限下放到地（市）和县（市、区）级。

创新监督管理体系

推行社会评估。民政部颁布了《社会组织评估管理办法》，下发了《关于推进全国社会组织评估工作的指导意见》，形成了分类组织评估标准体系，完善了评估工作方法和程序。江苏省出台了《江苏省社会组织评估管理办法》。青海省把委托“第三方”评估与登记管 理机关监督有机结合，并纳入全省社会诚信体系建设之中。青岛市制定下发了《青岛市社会组织评估实施办法》《行业协会评估指标体系》等一系列配套文件，积极推进评估工作。

完善执法机制。江苏出台《社会组织登记管理机关实施行政处罚程序规定》，细化了行政处罚的执法程序。甘肃省出台了《加强社会组织执法监察工作的意见》，建立了执法协同机制。天津、浙江、西藏等地横向成立了多部门联合执法工作机制。青岛市积极推行“积极执法”、“规范执法”、“和谐执法”等措施。

探索涉外社会组织规范和管理。2007年，民政部将云南省作为境外非政府组织管理工作的“改革观察点”。2009年底，云南省公布实施了《规范境外非政府组织活动暂行规定》，实行境外非政府组织备案制度。这是国内首个由地方政府发布的规范境外非政府组织在本地活动的公开管理文件。

创新社会组织党建工作

按照中央部署，各级登记管理机关成立指导小组，大力探索社会组织党建工作，推动社会组织的党组织覆盖面迈上新台阶。上海、广东、安徽、新疆、福建、河北等地的社会组织实现党组织全覆盖，四川、重庆、山西、云南、新疆生产建设兵团等地社会组织的党组织覆盖率也大幅提高，党建管理体制取得新突破。广东、山东、宁夏、海南、青海、新疆等地依托民政部门成立了社会组织党工委，形成了登记管理与党建管理的合力。山东、宁夏两地将社会组织党工委这一党建管理体制全面覆盖到省（区）、市、县三级，并在所属社会组织较多的业务主管单位设立社会组织党委（总支），形成各级党委领导、组织部门管理、社会组织党工委具体负责的社会组织党建管理体制。

社会组织发展面临的问题

总体上，我国社会组织尚处于发展的初级阶段，仍然存在不少问题，概括起来，社会组织发展存在多重困境。

一是观念性困境。一些地方和部门对社会组织在经济社会发展中的地位作用仍然存在认识偏差：对社会组织不了解、不认可、不重视、不信任；不能全面正确认识社会组织，对规范管理重视不够；忽视、否定、防范限制社会组织，培育发展措施不力导致社会组织作用得不到有效发挥。由于对社会组织功能作用尚未完全形成共识，没有把社会组织纳入一个相对独立的行业体系来对待，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险、承接政府转移职能以及参与提供公共服务等方面，缺乏完善、具体的政策规定，社会组织的发展受到很大制约，有的甚至面临着生存危机。

二是合法性困境。合法性可以理解为合法律性，即成立的法律依据和基础。当前我国有关社会组织的立法主要是国务院公布实施的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等三个条例，以及民政部出台的《民办非企业单位登记暂行办法》和《取缔非法民间组织暂行办法》等，尚无一部基本法律。现有法规主要以程序性规范为主，实体性规范不足，对社会组织的社会地位、权利义务和法律责任缺乏系统规范，无法切实保障社会组织的合法权益。而现行双重管理体制的不适应性越来越突出，一是登记“门槛”过高，二是大量社会需要的组织找不到业务主管单位而无法登记，三是业务主管单位与登记管理机关职责不清，监督管理职责难以落实。这样，一方面大量社会组织因没有进行登记而不具有“合法律性”，另一方面经过登记的民间组织也可能因疏于监管，其行为违反法律、法规的规定而丧失其合法律性，或者导致合法律性不足。

三是独立性困境。社会组织在决策和活动方面都应是自主的，但实际上这种自主性往往受到限制。一方面，因严重缺乏资金、人才，因而无法实现自治；另一方面，这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等局限形成恶性循环。由于历史原因，中国有相当一部分社会组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者是由各级党政机构直接创办的，或者本身就是从党政机构转变过来的，有些则是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办的。它在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，变相地行使着政府的职能，社会组织难以自主发展、自主运行、自我管理、自我约束，缺乏发展的动力和活力。

四是公信力困境。无论是政府构建型的社会组织，还是民间自发型的社会组织，均面临公信力缺失的困境。民间自发型的社会组织由于缺乏政府的实质支持，发展缓慢，社会认可程度低，开展活动影响面小，公信力程度较低。而政府构建型的社会组织由于行使部分社会权力，内部运作行政化色彩浓厚，在制度不健全又缺乏监管的情况下，频频遭遇信任危机。总体看，各类社会组织多数尚未建立现代社会组织制度，少数社会组织活动不规范，有的甚至违规违纪，更是遭遇公信力危机。

访谈 打开社会活力的闸门 营造社会组织的春天——访清华大学NGO研究所所长 王名

改革开放以来，我国社会组织已从1988年的4446个增长到2013年的54万多个，开始进入一个相对成熟和稳步发展的新阶段。在十八大报告提出的社会建设总体思想和加快形成现代社会组织体制的基本框架下，我国社会组织如何更加健康有序的发展?如何进一步发挥社会组织在社会建设和社会治理中的作用？本刊记者专访了全国政协委员、清华大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学NGO研究所所长王名。

一：作用

记者： 改革开放以来，我国社会组织取得了长足发展，在社会建设和社会治理中的主体地位越来越凸显，发挥的作用也越来越大。社会组织的作用主要体现在哪几个方面？

王名：我认为，社会组织在社会建设和社会治理中的作用主要体现在四个方面：一是社会组织提高了整个社会的组织化水平，成为多元化社会服务乃至公共服务的供给主体，成为慈善事业的主导力量，对于整个社会和谐发挥举足轻重的作用；二是社会组织和民营经济成为改革开放后新社会力量的代表，构成社会主义经济建设和社会建设的两翼，对改革开放和整个社会转型发挥重要作用；三是社会组织日益成为创新社会治理的生力军，在社会建设和社会体制改革中发挥重要的主体作用，推动着政府职能转变和治理体系变革，也推动着事业单位改革和人民团体改革；四是社会组织作为基层城乡社会治理的参与主体，为公民有序政治参与创造条件，并推动着城乡基层民主和治理水平的提高。

关键词二：新特点

记者：近年来，伴随经济社会的发展和转型，我国社会组织的发展呈现出一些值得关注的新特点，请问这些特点是什么？

王名：依我看，近年来，中国社会组织的发展有以下几个特点，显示一个新的历史阶段——改革发展新阶段的到来。

第一个特点，社会组织从数量增长转向结构优化。近年来，社会组织发展在数量增长减缓的同时，呈现出较为显著的结构优化趋势：一是基金会等资助型组织、支持型组织发展迅速，特别是以企业家和富人为主体的非公募基金会几乎是爆炸式增长；二是城市基层的社区社会组织空前活跃，所开展的活动受到各方面的关注；三是社会组织之间特别是草根社会组织的横向联系趋于紧密，社会组织网络化趋势加强；四是社会组织中的各种服务类组织发展较快，公益资源较多地向公益服务领域集中，政府购买服务也主要向服务类社会组织倾斜。

第二个特点，改革已成社会组织发展的优先主题并形成不可逆转之势。自2006年广东省通过地方立法取消行业协会的业务主管单位以来，改革社会组织双重管理体制就已正式纳入了政府议程。2011年3月通过的“十二五”规划纲要中明确提出“改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”。2012年7月，广东省率先突破社会组织双重管理体制，取消社会组织的业务主管单位，在全省建立起社会组织统一直接登记的新体制。民政部也启动了对跨部门、跨行业社会组织的直接登记程序。到目前为止，全国绝大多数省份已实行社会组织统一直接登记试点，9个省份下放了非公募基金会登记管理权限，8个省份下放了异地商会登记管理权限，4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点，以统一直接登记、统一监管为主要特征的新体制已经落地。与管理体制的全面改革相呼应，行业协会的“去行政化”、社会团体的“政社分开”、基金会等公益组织的规范治理等组织治理层面的改革也在大力推进，社会组织改革发展成为具有广泛社会共识性的主题。

第三个特点，社会组织的资源结构发生显著变化。一是资源供给主体发生显著变化，多元主体开始取代单一主体。除突飞猛进涌现的大量非公募基金会外，各级地方政府通过购买服务也成为社会组织的资金来源，跨国公司、大型国企、富人阶层等也在建立和社会组织的合作关系，成为其资源的供给者。二是资源供给规模发生显著变化，开始出现大型乃至于巨大型基金会，政府购买服务的支出规模也在急剧增大。三是长期制约中国社会组织发展的资源约束有所缓解并有望在不久的将来得到根本改善。

第四个特点，政府和社会组织的关系格局发生显著变化。近年来，随着各级政府加大对社会组织发展的政策支持力度，购买服务蔚然成风。中央财政2012年安排2亿元专项资金，2013年保持同等规模，用于支持社会组织参与社会服务。地方政府通过出资建立社会组织孵化基地、培育中心、枢纽型组织等支持机制，积极培育社会组织，并发布政府向社会组织转移职能的清单，通过购买服务等方式推动社会组织参与公共服务和社会管理，许多城市每年用于向社会组织购买服务的预算规模都在上亿元，且增长迅速。同时，各级政府在积极落实对社会组织的税收减免等优惠政策，城乡社区社会组织备案制等试点工作也全面开展起来。中国政府与社会组织的关系格局开始发生显著变化，在购买服务基础上政府与社会组织之间的合作伙伴关系在积极形成。

关键词三：政社分开

记者：十八届三中全会明确提出创新社会治理，激发社会活力，推进国家治理体系和治理能力现代化。请问现阶段我国社会治理创新的关键是什么？

王名：我认为，现阶段我国社会治理创新的关键在于进一步推进政府职能转变，加快并下大决心落实政社分开，努力实现向社会放权和释放更多的公共空间；同时积极扶植和支持社会组织开展能力建设，努力培育健康开放的社会组织良性生态，推动社会组织激发自身活力，广泛参与各个层面的社会治理创新实践活动。

记者：我们怎样理解“政社分开”？

王名：政社分开是深化政府改革并推动社会体制改革的核心，也是全面推进社会治理创新的重要前提。只有实现政社分开，政府在社会领域的职能才能界定清楚，才能从无限政府转变为有限政府。“政社分开”不是削弱政府的公共管理能力，不是政府退出社会，而是要在继续深化政府改革并推动社会体制改革的同时，解放思想、创新体制，厘清政府职能的边界，把政府该管的事情管得更好，把政府该提供的公共服务做得更加充实有效。同时，把那些政府管不了、管不好、管不到、不该管的事情坚决剥离出去，通过培育发展、孵化支持、购买服务等多种机制，大力培育发展多种形式的社会组织，鼓励社会创新，推动社会组织积极参与到公共服务和社会管理等公共事务中来，在改革中建构政府与社会组织合作共治的社会协同局面。

记者：如何才能实现政社分开？

王名：要实现政社分开，有两个关键环节需要引起重视：第一，要避免政府只转移职能和责任，不转移公共权力和资源，使得社会组织无力承担这些职能和相应责任，降低服务质量，导致更多的社会矛盾和问题的出现。第二，要积极培育社会组织的发展和能力建设，应在社会组织得到一定发展、有能力承担相应的职能及责任的条件下，逐步将一定的公共权力和资源转移给他们。

关键词四：社会组织活力

记者：您是如何看待“激发社会组织活力”这一问题的？

王名：激发社会组织自身活力要以组织发展为目标，即以培育社会组织的能力、扩大社会组织的规模、充分发挥社会组织的积极作用、促进社会组织发展为主要目标，构建培育扶持社会组织的政策体系，引导社会力量支持社会组织的发展，督促社会组织提高自身能力建设。这一方面要求政府和社会力量积极鼓励和培育社会组织在社会领域的广泛参与，建立起一套有利于社会组织发展的支持体系；另一方面要求社会组织自身应开展能力建设，提升内部治理水平，改善服务质量。

记者：这套支持体系都包括哪些内容？

王名：这套支持体系首先包括国家关于社会组织培育发展、扶植推动、优惠补贴等各种支持性政策和制度的总和，这是国家行使公权力并动用公共资源培育社会力量、加强社会建设、推动社会组织健康发展的一种国家制度。这套支持体系还包括其他社会力量对社会组织的支持，例如公民的志愿服务、企业和大型基金会的捐助与资助、社会力量创办的社会组织培育孵化平台等。这些社会力量对社会组织的支持也需纳入法治化的轨道之中，使得社会组织的支持体系能够规范健康运作。因此，社会组织的社会支持体系是一个完整的包含着企业、社会组织、社会大众、传播媒介之间跨界合作的体系。在这种社会支持体系之下，可以为社会组织拓展出更多的社会资源，一方面与其他社会主体建立起长效合作机制，另一方面可以与企业合作开发新的产品和服务，也可以利用各种媒介的宣传，建立起一个有效吸引社会大众的捐资平台，以实现社会组织的增量发展。

记者：社会组织如何开展能力建设？

王名：社会组织自身开展相应的能力建设包括四个方面：其一，社会组织需要通过开展培训、学习与交流，建立专业的人才队伍，以提高参与公共服务的专业服务能力；其二，社会组织需要提高公开透明的自我约束能力，以提升社会信任和公信力。加快建立完善社会组织的自律他律机制，通过健全规范的自律他律标准和相对完善的内部治理结构，以制度约束的方式来保证社会组织的规范有序运行，不断提高社会组织的自身建设水平；其三，社会组织迫切需要提高对社会责任和民生诉求的社会支持能力，尤其是在培育公民意识，提高公民素质，培养公共秩序，倡导合作精神，增强社会信任，提升社会资本，社会组织具有不可替代的优越性；其四，社会组织迫切需要提高适应社会治理的创新发展能力。在以社会改革和社会建设为背景的社会转型形势下，社会组织必将成为我国社会治理创新的重要力量。因此，社会组织要依托国情党情社情，加快民间化进程，调整功能定位，增强独立性和自主性，立足社会，服务民生，不断提高社会组织的生存发展能力，努力探索一条具有中国特色社会组织的创新之路。

关键词五：基本法

记者：今年两会，您建议全国人大将社会组织的基本法纳入立法规划，尽快开展相关立法调研和起草工作。这是出于怎样的考虑？

王名：社会组织的发展既需要党和政府的高度重视，需要激发自主社会力量的广泛参与，更需要相应的制度建设。在依法治国、建设法治中国的背景下，法制建设对于社会组织的发展具有重要意义。法律制度对于厘清政府和社会的边界，为社会组织的发展创造一个宽松的环境，促进社会组织的规范发展具有重要作用。随着社会组织的蓬勃发展，我国规范社会组织的法制建设也在推进。上世纪80年代后期以来，国务院陆续出台了有关基金会、社会团体、民办非企业单位等重要法规，建立了以各级民政部门为主的登记管理体制，近年来相关法规的修订工作也在加紧进行。但必须看到：与蓬勃发展的社会组织相比，我国现行法律法规等制度建设存在突出的问题，主要表现在三个方面：一是法律体系不健全，只有关于不同类别社会组织登记管理的专项法规，在宪法之下缺乏有关社会组织的基本法，因而无法对社会组织的许多一般问题如公民成立社会组织、社会组织法律地位、社会组织内部治理等诸多方面进行统一规范，限制了人们的认识，限制了社会组织作用的发挥，也影响到政府治理方式的转变；二是法律位阶过低，相关的制度规范主要限于行政法规甚至部门规章，且主要为部门立法，导致法律法规政策间缺乏衔接、配套甚至相互冲突，影响了社会组织的定位，也影响了政府的规范管理；三是法律权威性不足，重登记轻监管、重限制轻发展的制度安排，导致大量社会组织绕开法律法规，恶法不改、执法不严又使得社会组织有法不依成为常态。可以说，现行法律制度已成为制约社会组织健康规范发展的瓶颈。改变这一局面，既需要尽快修订完善现行法律法规，更需要加快制定社会组织的基本法等新的重要的法律制度。鉴于上述，我在今年的两会上建议全国人大将社会组织的基本法纳入立法规划，尽快开展社会组织基本法的立法调研和起草工作。

记者：社会组织基本法的基本定位是什么？

王名：努力形成现代社会组织体制，是中共十八大以来推进社会体制改革的主要目标，社会组织基本法的立法宗旨和定位，应来自现代社会组织体制这一现实的改革基础。政社分开、权责明确、依法自治是加快形成现代社会组织体制的三大前提。体现在法律体系建设上，需要建设和完善三方面的法律体系：一是关于政社分开的法律体系，其中一方面应逐步明确政府的职能边界，另一方面则应从法律上规范和保障社会组织的基本职能、组织合法性、治理结构、运作和管理规则等诸多方面；二是关于国家与社会关系的法律体系，应从制度上保障国家与社会尤其是社会组织之间逐步形成平等的合作关系，并形成相应的互动、协商机制；三是社会自治的法律体系，应从法律上保障公民基于宪法所规定的结社自由，明确社会组织在社会治理中的主体地位，推动社会组织依法推进社会自治。社会组织基本法作为现代社会组织体制法律体系中不可或缺的重要组成部分，不应是现行三个行政法规“提取公因式”的简单升级版，而应基于现代社会组织体制，在价值诉求、制度理念、规范架构等方面重新定位，彰显对现代中国社会的洞察力和现代社会组织体制的想象力。

关键词六 购买服务

记者：您强调政府要加大向社会组织购买的力度，现在很多地方都在细化政府购买社会组织服务的目录清单。在您看来，如何把政府购买服务这项工作做实做细？

王名：我认为，扎实做好做细政府向社会组织购买服务这项工作，需要从以下三方面做起：

第一，要明确政府在服务购买过程中的角色和职责定位。一方面，政府要尊重市场规律，比如通过签订合同，规范购买的具体流程，明确双方的权利义务；另一方面，政府应当提供政策支持，把提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作。可以鼓励各地建立社会组织发展专项基金，以项目资助方式或以奖代补等多种政策推动社会组织参与提供公共服务。

第二，要健全法律和制度建设，主要是完善政府向社会组织购买公共服务的法律和制度体系。我们现在政府采购法需要进一步完善，比如将采购法中的“服务”从后勤类服务扩展到公共服务；我们还要完善相应的公共财政制度，比如制定《政府公共服务采购分类与考核表》，逐步将公共服务购买纳入政府采购目录和公共财政预算。此外，还要注重地方结合实际制定具体办法和配套措施，这些办法、措施要具有较强的操作性和可执行性。

第三，要注重长效机制建设。政府购买服务是大势所趋、是长久之事，要有长远规划。一是要在参照社会发展总体规划和财政预算计划的基础上，制定具有可操作性的整体规划，确定购买公共服务的项目、标准、数量、购买方式，做好合理预算，并向社会公布服务需求，向社会公开招标，同时要对竞标机构的专业资质和综合服务能力进行认真考核，择优选择中标机构签订合同。二是要完善监督体系。建立严格专业多元的监督评估机制，发展独立专业多元的外部监督机制，发展独立的第三方监督机构；完善内部监督机制，建立项目动态管理与动态监督机制，及时发现问题、追究责任、采取补救措施。三是要完善评估体系。建立专业多元的绩效评估机制，创建开放性的评估系统，健全绩效评估多元主体参与机制。四是要加强信息公开，使购买参与者等所有利益相关者明确相关信息。五是要建立中央和地方政府两个层面上的服务购买机制，完善中央与地方政府、政府不同部门间购买服务政策协调机制，促进不同层级政府间的纵向合作以及政府不同部门间的横向合作。

国外关于社会组织的理论和管理经验

20世纪70年代以来，非政府组织在全球范围内迅猛发展，除了经济、社会、文化和历史的因素以外，还有重要的理论背景。

理论背景

（一）从政府与市场关系看，主要围绕市场与政府失灵问题提出了一系列理论。

1. 市场失灵理论

如何有效地配置资源是所有社会经济活动的本质问题。市场决定资源配置是市场经济的一般规律。所谓的市场失灵就是指市场失去效率，即市场配置资源出现低效或无效率时，就出现了市场失灵。首先，市场不能向社会有效地提供公共物品。其次，市场无法解决生产或消费的外部性问题。此外，在市场经营中，由于市场供需的不完全一致或不平衡性，还存在着由供需矛盾导致的“市场失灵”现象。

纠正和克服“市场失灵”，一方面需要政府的宏观调控和干预，另一方面需要允许各类非营利组织的介入和参与。由于非营利组织自身的特点以及它们提供公共物品和公共服务志愿性地满足集体或公共利益的目标，使得它们能够在上述方面弥补市场的不足甚至比市场更有效率或者更能体现社会的公正性。

2. 政府失灵理论

为了纠正市场失灵，各国政府采取了一系列干预行为来调节市场机制。20世纪30年代，英国实行的凯恩斯主义经济政策，美国实施的“罗斯福新政”，就是政府干预经济的有力例证。这种政府干预在某种程度上弥补了市场缺陷，纠正了市场失灵。但政府本身的行为也有其内在局限性；市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失败会造成更大的资源浪费。随着社会的进一步发展，政府干预也逐渐陷入困境，产生了许多新问题，仅靠政府的力量是不能解决所有社会问题、满足全社会对公共物品的需求。这就为非营利组织的介入提供了前提条件。越来越多的公共机构将服务以契约形式交给非营利组织来完成。非营利组织快速地出现在世界各国的社会经济生活中，承担起了政府和市场难以承担或不宜承担的某些社会经济或文化功能；同时，也正是非营利组织的参与，使得提供服务的成本不断降低，服务质量不断提高，并在很大程度上增加了服务资源的配置效率，使得服务与顾客的需求更好地匹配。因此，“政府失灵”同样解释了由非营利组织提供某些公共物品的必要性，成为各国非政府组织求得生存和发展的重要理论依据。

3. 契约失灵理论

在市场经济条件下，市场不仅在提供公共物品时存在着“失灵”，而且在提供私人物品时也存在着功能缺陷。由于市场的信息不完全，客观上存在着生产者和消费者的信息不对称，因此，在生产者和消费者之间仅仅依靠契约难以避免出现生产者坑害消费者的机会主义行为现象，造成“契约失灵”。

在市场经济条件下的某些领域，由于产品和服务的购买者并不是最终消费者，而只是中间环节；或者由于产品和服务本身的性质太复杂、太专业，导致消费者对它的质量难以做出评估。例如，捐款者很难判断慈善机构的表现，因为捐款者“购买”的服务是让第三者受惠。信息不对称使消费者往往缺少足够的信息来评估产品和服务的质量，这就使得他们往往在最初不能达成最优的契约，即使契约达成，也很难让它得到真正实施。在这种情况下，由营利性组织构成的市场竞争只能是无效率的，生产者完全有可能通过提供劣质商品来获取额外的收益，甚至出现逆向选择问题，即劣质商品把优质品逐出市场的现象，这就是契约失灵。非营利组织是消费者无法通过通常的契约方式来监督生产者（即“契约失灵”）时的一种制度反应，契约失灵理论更多地关注非政府组织本身的特性，解释了由非政府组织提供某些私人物品的必要性及其优势，并成为市场失灵理论和政府失灵理论的有力补充。契约失灵现象的存在，为非营利组织的发展提供了广阔的空间。

4. 志愿失灵理论

志愿失灵理论又被称作第三方管理理论，是针对市场失灵、政府失灵和契约失灵理论的局限性而提出的又一重要理论。

该理论的主要内容是：政府在提供社会服务时，更多的第三方机构——大学、医院、行业协会及其他非营利组织代其实施政府功能，而政府则主要为第三方机构提供资金和制度保障。其理由是，非营利部门与市场和政府一样也有其局限性，也会产生失灵，即“志愿失灵”，这也是非营利组织自身所固有的缺陷。非营利部门的固有局限性主要表现在四个方面：慈善资源供给不足，即慈善捐款的数量与非营利部门实际支出之间有着巨大缺口；慈善事业的特殊主义，即它们所服务的对象一般是某些特定的社会群体，结果一部分群体可以享受到完善的各种服务，而另一些往往是最需要帮助的群体的利益却被忽视；慈善组织的家长式作风，即那些控制着慈善资源、掌握非营利组织经济命脉的人拥有资源的使用、项目的安排等权力；慈善事业的业余性，即非营利组织的工作通常由那些富有爱心的业余人员来做，这就不可避免地会影响到服务的质量。

上述非营利组织的弱点恰好是政府组织的优势。政府因其掌握着全社会的资源，能够通过立法、运用民主政治程序等方式较好地克服非营利组织或部门的缺陷；而非营利部门则具有较强的灵活性，能够提供多样化、个性化或者较小范围内的服务等优势。所以，政府和非营利组织在各自组织特征方面形成了良好的互补性，政府和非营利组织之间应建立起合作关系。因此，志愿失灵理论同样证明了发展非政府组织的必要性。

（二）从国家与社会关系看，围绕社会组织在社会政治生活中的功能、地位、作用，也形成了一系列理论。

1. 公民社会

根据英文术语“civil society”翻译而来。在当代学术语境中一般译为“公民社会”，也被译为“市民社会”和“民间社会”。“公民社会”概念孕生并演进于西方社会，它在不同的时代、以不同的理性结构出现在社会理论中。其基本含义是指一个国家或政治共同体内的一种介于“国家”和“个人”之间的广阔领域。它由相对独立存在的各种组织和团体构成。它是国家权力体制外自发形成的一种自治社会，是衡量一个社会组织化、制度化的基本标志。在政治学意义上，公民社会强调公民的政治参与和对国家权力的制约。公民社会应该具有的要素主要包括：个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性、法治、社会自治。

2. 法团主义

法团主义是当代西方政治思潮的主要流派之一，其思想渊源于两种哲学的综合：欧洲天主教教义和民族主义。法团主义的另一个思想来源是社会有机体理论，认为社会是一个整体，主张重新解释“公共”和“个体”领域的分野。法团主义实际上是一种对国家和社会间常规互动体系的概括。

法团主义的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。法团主义提倡以行业为单位，将利益代表垄断化，原先同行业内的多个利益团体整合进入新法团的层级秩序。法团内部实行自我管理，“整理成员的利益而不是单纯代表成员的利益”。通过自我管理，“利益团体接受了公共利益的价值，不是仅仅把眼光放在自我利益上”最后，法团和国家之间建立起制度化的沟通渠道：法团向国家提供咨询，提出利益诉求；国家也对法团进行管制。从而通过利益表达的制度化，使每一种利益都有了平等有效的表达机制；国家的独立和权威也保障了基本的公共利益。

3. 治理理论

治理理论是在对政府与市场、政府与社会、社会与市场这三对基本关系的反思中产生的，其目标在于促成以政府和公民合作为特征的“善治”。治理的主体包括了各类公共组织、私人机构、政府、个人等构成整个社会的组织和个人。治理理论要求国家权力向社会回归，其最高标准是达到“善治”，要求实现公共利益最大化，其本质特征是政府与社会组织、公民对公共事务的合作治理，包括国家与社会组织的合作、公共组织与私人组织的合作、强制与自愿的合作。在公共政策制定方面，治理理论强调增强政府对社会组织要求的回应性，认可社会组织参与政策制定的能力与地位。

任何理论都有观察和分析社会现象的独特视角，都有揭示探索事物发展本质规律的独特价值，但也不可避免存在各自的局限性，难以全部概括纷繁复杂的社会现实，中国社会组织的发展明显不同于西方，这需要我们在借鉴的基础上更深入思考和面对来自本土经验的挑战。

管理经验

由于发达国家产生现代意义的社会组织时间较早，在社会组织培育与发展方面以及政府与社会组织互动方面也给我们提供了重要的借鉴。

（一）以完善的法律作为规范和保障社会组织运行的重要基础

发达国家一般有较完善的法律来规范社会组织的运行与发展，如美国主要通过《联邦税法》《信息自由法》，各州的《非营利公司法》《财产法》等法律法规及有关判例对社会组织进行规范管理。英国早在1601年颁布了首部《慈善法》，为了鼓励和支持志愿精神，英国议会于 1872年制定了《慈善受托人社团法》，并多次修改慈善法。新《慈善法》于2006年11月8日正式生效，对非政府组织的活动及规范运作进行了规制。1993年，英国又制定了《彩票法》，规定慈善组织募捐行为实行许可证制度。德国建立了以基本法为基础，以民法典为基本规则、联邦社团法为补充的非政府组织法制体系。其基本法规定两个以上的法人或自然人依照同一宗旨组成社团，其权利受法律保护，以非营利为目的的社团，必须到社团所在地辖区的区法院进行登记，获得法人资格。同时社团法对违反宪法规定设立的社团做出管制性规定，包括管制机关、禁止令的发布及社团应承担的法律责任等，既保障了非政府组织的法律地位，又规范了非政府组织的运作。日本对非政府组织直接以法人来命名，将其与拥有独立法律人格的公司法人的法律地位相等同。日本《民法典》明确规定：注册的会员社团或注册的服务于宗教、慈善事业、学术、艺术和其他对公众有益且为非营利性的基金会，可以通过取得管理机关的批准而成为法人组织。澳大利亚政府主要通过《社团法》《税收法》等一系列的法律法规来实现对社会组织的管理与监督。

（二）以法人登记作为监管社会组织的重要手段

国外非政府组织的设立制度主要有自由设立、登记设立、行政许可、强制设立和特许等方式。其中，最为普遍的是自由设立和登记设立。自由设立模式是指社会组织可自由成立，而无须经过任何登记手续，一旦存在违法犯罪行为，国家将予以追查惩罚，因此它又被称为追惩制或承认制。英国、美国、印度等国采取该模式。登记设立模式是指非政府组织必须按法定程序向特定行政机关申请注册登记，获得批准方可设立，因此它又称为预防制或强制注册制。德国、日本、新加坡、泰国等国采取这种模式。无论何种模式下，已登记注册组织和未登记注册组织共存是各国的一个普遍现象，法人登记作为一种必要的管理手段，成为政府对社会组织进行监管的一个重要关口。在自行设立模式下，尽管法人登记并不构成社会组织获取合法性的前提，但社会组织若想获取法人资格并对组织行为负有限责任，则必须进行法人登记。政府透过法人登记起到了规范组织内部治理和明晰组织法律责任的规制效果。在美国，社会组织注册受公司法和税法等有关法律的规范，具体方法各州不尽相同，社会组织可以自由选择是否注册，不注册的不具有法人资格，不能享受免税待遇，注册由州务卿办公室批准，然后由州司法部进行注册登记，颁发法人证书，州务卿办公室对社会组织的章程进行审定。

在登记设立模式下，法人登记作为社会组织获得合法性的前提，事实上控制了社会组织生存的起点，它在政府对社会组织的整个管理链条上居于不容置疑的关键环节。登记设立模式分为两种，一种是单一登记制，社会组织向登记管理机关申请成立时，仅受形式审查，无须其他相关部门批准，如新加坡；另一种是双重登记制，社会组织在向登记管理机关申请登记之前，必须取得有关业务部门批准，登记管理机关据其批复做出登记与否的决定，如日本。

无论非政府组织的登记是采取自由设立方式或者登记方式，国家都会将非政府组织进行具体分类，具体规定非政府组织的成立条件。在德国，非政府组织类型主要分为社团型非政府组织和基金会型非政府组织。德国《民法典》第21条规定社团型非政府组织的设立条件为：（1）成员在7人以上；（2）拥有明确的章程，并必须记载社团的目的、名称和住所，并载明社团以登记为成立要件；（3）实施社团董事会制度，董事会必须由会员全体大会民主选举任命；（4）若要获得法人地位还需进行登记。基金会型非政府组织的成立条件是：（1）首先需要公证部门的公证，然后到州一级政府登记，在获得基金会登记证书后最后到联邦和州一级财政部门认可其公益性；（2）拥有办公场所、章程、董事会；（3）注册资金不得少于50000欧元。日本的公益法人是其十分重要的非政府组织表现形式，其成立条件为：（1）制定有详细的章程，章程内容应包括成立目的、具体名称、固定办公场所，以及涉及资产、理事任免、社员资格的相关规定；（2）制作有财产目录和社员名单；（3）选举出理事和董事；（4）召开了成立大会。其中，章程必须报审批机关批准而后方可设立。

（三）以税收政策作为引导和激励社会组织发展的重要杠杆

无论是采取自行设立模式还是登记设立模式的国家，税收优惠对社会组织获取资源至关重要，但除了依法豁免免税登记的组织以外，税收优惠并不会自动实现，通常需要预先向政府申请免税资格，进行免税登记。免税资格的申请标准通常比较严格。美国联邦税法是美国政府管理非政府组织的主要工具，美国联邦税法501（C）3条款明确规定，对于支持教育、卫生、消除贫困、宗教、科学发展、促进社会福利等方面的慈善组织可获得税收优惠。英国的《收入和公司税法（1988年）》第505条第1款和第2款规定，非政府组织从事商业活动所得收入的免税范围包括不动产收入、股息、利息、版税、养老金和扣税捐赠物品，这些收入必须用于慈善目的。德国的税法规定获得税收优惠的决定性条件是“公益目的”，《德国税收通则》具体诠释的“公益目的”包括三种类型：（1）一般公益目的，包括科学研究、教育事业、民族间的援助、保护环境和文化遗产、扶助青少年和老年人、支持民主事业等；（2）慈善目的，“一个组织所从事的活动的目的旨在支持或帮助处于危难中的人士，无论这些人士是经济状况使然，还是其身体、精神或心理状况使然”；（3）宗教相关目的，如对宗教团体的支持和帮助、礼拜堂的建设、精神抚慰、宗教教育等。

（四）以平等合作作为发挥社会组织作用的重要方式

发达国家政府十分注重与社会组织之间建立合作关系。如 1993年，时任美国总统克林顿签署了“授权社区计划的社区项目法”，实施“国家社区服务计划”，鼓励各年龄段的美国人积极参与社区志愿服务。英国布莱尔政府1998年签署了具有里程碑意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT），从国家层面确立了政府与社会组织战略合作框架，该框架协议标志着英国联邦政府和地方政府在与社会组织进行合作上达成了较高的共识，这对英国社会组织的发展起到了巨大的推动作用。联邦政府各部门以及地方政府立足于这个框架，结合各自职能为社会组织提供多样化的支持和服务，通过各层面的公共服务购买合同等机制具体落实该框架协议中的各项指导性原则，英国社会组织的作用得以彰显。德国政府使公民更有社会责任感，激发社会组织和广大公民的能动性，将大量社会福利工作交给社会组织。澳大利亚政府于2010年起实施“全国性协议”，建立起联邦政府与社会组织之间全面合作的关系。在合作框架下，以购买公共服务的方式扶持社会组织，发挥社会组织优势和作用，是近年来发达国家的普遍做法。购买公共服务既包括政府将现有的部分职能转移给社会，又包括从社会购买政府目前还没有提供的服务。公共服务通常采取“公开招标、合同运作、项目管理、评估兑现”的方式外包给社会组织。英国、美国、日本、德国等国家大都如此。在英国，政府每年提供给社会组织的财政资源共约33亿英镑，其中大约一半来自英国政府的博彩收益——文化部将每年博彩收益的28%，通过其下设的新机会基金和社区基金这两个政府基金，以公开招标的形式竞争性地分配给全国各级各类社会组织；此外，联邦政府和地方政府的各个部门也积极在财政预算中列出专门类别用于向社会组织购买公共服务，积极扶持资助社会组织。

（五）以部门协调构建对社会组织的多元监管格局

无论在哪个国家，即使是在理想状态下，对社会组织的监管所涉及的往往不止一个部门，通常需要构建一个主体多元的监管体系。从实际情况来看，各国都比较重视通过登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门形成依法监管社会组织的合力。美国等国主要依靠税务机关、登记机关、审计机关、司法机关等多个部门进行相应监管。美国以税收管理为重点，税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径，对社会组织的免税资格进行认定和更新，如果发现被抽查组织存在问题，将依据具体情况采取罚款、取消免税资格等处罚措施对组织存在的问题做出处理。负责法人登记管理的州务卿办公室可以就《美国非营利法人示范法》中规定的事项以行政手段解散法人。州首席检察官通过调查、审计等方式对社会组织的财产进行监督，就社会组织的违法问题以国家公诉人的身份提起诉讼等。英国、日本和新加坡政府重视发挥登记管理机关的日常监管权责。英国慈善委员会是直接向议会负责的免税慈善组织的独立监管机构。除了负责慈善组织的登记以外，还通过年度报表制度、审计与独立财务检查制度、公益募捐管理制度、访问制度、质询调查制度等手段，负责对慈善组织的日常监管，并为慈善组织提供信息、咨询等方面的支持性服务。日本则由业务主管机关负责日常监管，由于奉行业务主管机关和登记管理机关双重登记的做法，分散在政府各个部门中的业务主管机关除了对社会组织的登记进行审批外，还通过年度报告制度、现场检查制度、行政处罚等进行日常监管。新加坡则充分发挥社团注册管理机构的监管作用，由社团注册管理机构负责社团的登记和日常管理，为保证社团履行公布信息、提交所得税申报表等责任而拥有对社团的检查权、调查权和处罚权。值得注意的是，这些国家都很重视发挥税收、审计、检查、司法等部门的力量，通过多部门合作进行联合监管。

结语

一百多年前，歌德就设问过：“什么是最好的政府？就是指导我们自己去治理自己的政府。”后来的社会学开山人物埃米尔·涂尔干则直言不讳地指出，社会问题主要是一个协调问题，是个人的共同情感的培育问题。为防止我们的社会变得平庸浅薄、矫饰造作，就必须重建集体意识和社会规范。在他所处的年代，以团结互助、关爱他人、危难相扶为宗旨的社会组织就是他构想的“有机团结”的重要元素。

而从社会发展的长远看，社会组织的角色远不仅是初期的帮贫济困、拾遗补缺。国际经验和其在中国改革开放以来的发展历程均显示，它们是公共服务的主体之一，在教育、医疗、社会服务等各方面扮演不可缺少的角色；它们也是公共治理的倡导者，在公共政策参与、权利维护、诉求表达、利益协调、追求社会公平正义和促进人类发展中，都是积极的行动者；它们还是公民自治的组织，是群体自我发展、互助共益的首要责任主体。更为确切地说，在当下和未来的中国，社会组织是市场经济的重要组成部分，是协商民主的重要渠道，是提供社会服务的重要力量，是国家治理和社会自治的重要载体。

（联系：cgeditor@yeah.net）