社会工作：社会治理创新的重要制度安排

民政部副部长 宫蒲光

社会工作：社会治理创新的重要制度安排

民政部副部长 宫蒲光

社会工作是现代化的重要标志，是工业化、城市化、市场化发展到一定阶段的必然产物，它是在社会服务和管理领域，由专业组织和个人通过专业理念、知识、技能和方法，向社会提供的专业服务，就内涵而言，称其为“专业社会服务”更为贴切。作为创新社会治理、促进社会和谐的一项重要制度安排，社会工作担负着实施社会服务、传递社会政策、维护社会稳定的重要功能。

民政部是最早意识到社会工作的重要作用并将其引入业务领域的政府职能部门。1983年1月，当时北京市分管民政的副市长、著名社会学家雷洁琼在全国民政工作理论研讨会上提出“民政工作就是中国特色的社会工作”，“民政干部职工都应学习运用社会工作专业理念、知识与方法”。这是理论和认识上的重大建树。1987年，民政部和国家教委在北京马甸召开社会工作专业教育论证会，这次会议确立了我国社会工作教育发展的基本方针。同年，民政部社会工作教育研究中心成立，时任民政部副部长的张德江同志兼任中心主任。1988年，民政部资助北京大学设立了社会工作专业，为民政系统培养社会工作硕士。1991年，中国社会工作协会成立，这是社会工作发展史上的重要里程碑。此后20多年，民政部一直以教育培训为切入点，积极推进社会工作人才队伍建设，为社会工作深入发展奠定了坚实基础。

2006年党的十六届六中全会，第一次做出了建设宏大的社会工作人才队伍的决策部署，标志着社会工作发展的春天来到了。同年底，中央组织工作会议强调“要像高度重视选拔培养经济建设人才那样，高度重视选拔培养社会工作人才。”2010年《国家中长期人才发展规划纲要》，将社会工作人才队伍建设纳入国家六支主体人才队伍范围。2011年中央18部委联合印发了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，2012年中央19部委联合印发了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划》，描绘了社会工作的发展蓝图，明晰了社会工作的发展方向，开启了社会工作发展的新时代。目前，全国持证社工12.3万人；社工岗位8.2万个；全国购买社工服务投入17.2亿元；民办社工机构2452个；去年培训26.6万人；全国社工人才36万人。社工事业蓬勃发展，已成为社会建设的重要力量。

一、发展社会工作是社会治理创新的客观要求

当前，我国正处在现代化建设的重要时期，进入改革深水区和矛盾高发期，进入经济转轨、社会转型和发展升级的关键期，迫切需要社会治理创新，加快实现社会管理向社会治理的转变。推进社会工作制度建设，正是这一转变的题中应有之意。

（一）完善社会服务体系需要社会工作。社会治理创新的根本出发点就是要强化社会服务，促进公平正义。随着人们的社会服务需求日益多样化、个性化，迫切需要以社会工作为抓手进行服务体制和方式创新。一是发展社会工作可以促进流动人口融入城市。我国现有流动人口2.67亿，其中年龄在28岁以下的新生代流动人口占一半。发展城市社会工作，可以为他们提供环境适应、生活扶助、就业援助、生计发展、权益维护等服务，可以帮助他们尽快融入城市生活。二是发展社会工作可以使农村留守人员感受社会关爱服务。目前，全国有1.57亿农村留守人口，包括6000多万农村留守儿童、5000万留守老人和4700多万留守妇女。发展农村社会工作，可以为留守儿童提供成长辅导、权益保护服务，为留守老人提供生活照料、心理慰籍服务，为留守妇女提供技能培训、精神减压服务，让农村留守人员生活得更踏实、更安全。三是发展社会工作使困境人群得到社会救助服务。我国现有城市低保人员1998万，农村低保人员5315万，农村五保供养人员534万，失独家庭100多万，共近8000万，占总人口6%左右。他们迫切需要在做好物质救助的同时，提供心理疏导、资源链接、社会融入等社会工作服务，帮助他们提升发展能力，重树生活信心。四是发展社会工作为老年群体、残疾群体提供社会照顾服务。去年底，我国老年人口数量突破2亿，老龄化达14.9%，失能、半失能老人3700多万；残疾人达8500万，迫切需要专业社会工作者，为他们提供精神慰籍、生活照料、残障康复、文化娱乐等服务，使他们过上有保障、有尊严的生活。

（二）预防化解社会矛盾需要社会工作。社会治理创新的一个重要任务就是有效预防和化解社会矛盾，最大限度增加社会和谐因素。社会工作在这方面可以发挥重要作用。一是通过社会工作，可以及早发现矛盾。社会工作者具有深入群众、贴近基层的优势，能够及时发现、及早介入基层矛盾和社会问题。广州在全市150多个街道设立了家庭综合服务中心，安排3000多名社工到各个社区，开展入户调查、需求评估、问题排查，及时发现问题苗头、消除安全隐患，避免了很多社会矛盾的发生与激化。二是通过社会工作，可以及早化解矛盾。社会工作者作为政府与当事者之间的“第三方”，可以更好地协调各方关系，更好地化解矛盾。2011年，富士康接连跳楼事件发生后，深圳市政府要求民政局紧急抽调400多名社工进驻富士康，有针对性地开展了心理干预、劳资协调、生产适应等服务，帮助富士康成功走出了跳楼阴霾。此后，深圳全面推进企业社会工作，并成为一种制度安排。三是通过社会工作，可以改进矛盾化解方式。对有不良行为青少年、艾滋病患者、重症精神病患者、接受社区矫正人员、刑释解教人员等特殊人群，仅仅依靠传统的刚性管教方式往往是治标不治本，迫切需要社会工作者帮助他们解决生活困难，疏导心理情绪，纠正行为偏差，重新融入社会。

（三）应对社会重大风险需要社会工作。社会治理创新的另一个重要任务就是降低社会风险。社会工作在社会风险干预和应急处置中具有独特作用。一是在风险发生前，社会工作者可以组织培训志愿者，普及风险防控和危机应对知识，提升居民的风险预防、风险识别和风险抵抗能力。二是在风险发生中，社会工作者可以为灾难受害者提供哀伤辅导、心理疏导、情绪抚慰等服务，组织引导志愿者有序参与，弥补政府救援处置力量的不足。三是在风险发生后，社会工作者可以深入灾区，靠前服务，持续关怀灾难受害者，帮助他们走出灾难阴影，提升自我恢复与发展能力。

（四）激发社会活力需要社会工作。社会治理创新的核心目标，就是要不断激发社会活力，建立一个既充满活力又和谐有序的现代社会。社会工作在这方面有着独特的优势。一是发展社会工作，可以提升人们的社会参与能力。北京西城区、浙江嘉兴市、成都锦江区、济南历下区、杭州上城区等地，大力发展社区社会工作，积极发挥社会工作者助人自助、宣传倡导、资源策动的优势，培育社区居民的参与意识，逐步形成了社区建设人人参与、共建共享的良性格局。二是发展社会工作，可以壮大社会参与的力量。近年来，山东泰安市充分发挥社会工作者引领志愿者的作用，创造了“菜单式”志愿服务管理模式，实现了群众个性服务需求与志愿者专门服务供给的有效对接，既降低了政府管理服务成本，又拓展了社会服务范围、融洽了居民关系、增强了社会凝聚力。三是发展社会工作，可以拓宽社会参与的平台。社会组织是社会参与的重要载体，社区是社会参与的重要平台，社会工作是连接社会组织和社区参与社会治理的重要纽带。近年来，北京、上海、江苏等地，积极探索建立社工、社会组织、社区“三社联动”机制，进一步激发了社区、社会组织的活力，畅通了社会参与的渠道。

二、当前发展社会工作面临的几个主要问题

我国社会工作虽然取得了重要进展，但总体看，与创新社会治理、构建和谐社会的要求和人民群众不断增长的服务需求相比，还有不小差距，还存在许多瓶颈问题。

（一）认识问题。当前，社会工作发展，在认识上还存在三个突出问题：一是不熟悉社会工作。不少人对社会工作的内涵外延缺乏基本了解，把社会工作等同于传统的党的群众工作和思想政治工作、泛化为所有的社会治理和社会建设工作；将专业社会工作者宽泛理解为广大城乡基层组织党员干部、社区工作者、群众工作骨干以及志愿服务者。二是不认同社会工作。一些地方政府和领导认为社会工作投入高，见效慢，不适合中国国情；认为社会工作只适合在经济发达地区开展，经济欠发达地区还不具备条件发展社会工作；认为我们党有传统的群众工作法宝和思想政治工作优势，有强大的基层党组织和群团组织网络，不需要另搞一套社会工作体系；还有的认为社会工作是可有可无、可干可不干的锦上添花工作。三是不重视社会工作。一些地方和单位认为发展社会工作是职能部门的事情，用不着兴师动众，也不值得太多投入。这些认识问题，不但在广大群众中存在，而且在许多领导干部中也存在，成为影响社会工作发展的首要问题。

（二）理论问题。如何建构符合中国国情、反映时代要求、与国际接轨的社会工作发展体系，是当前急需研究解决的重大理论问题，也就是社工理论界说的“本土化”问题，解决这个问题，需要研究处理好三方面关系：一是社会工作与思想政治工作、党的群众工作之间的关系问题。思想政治工作和群众工作是我们党在长期的革命和建设实践中探索形成的发动群众、组织群众、服务群众、引导群众的重要方法，也是我们党的一个传统优势。专业社会工作与群众工作、思想政治工作在目标、对象等方面有很多相通之处，但在理念、方法、视角等方面存在显著的区别。在建构中国特色社会工作中，如何理解专业社会工作与党的群众工作之间的关系？如何实现社会工作与思想政治工作和群众工作的互相借鉴、融合发展？这是需要认真研究的一个重要理论问题。二是社会工作与基层社区工作之间的关系问题。在构建中国特色社会工作中，如何明晰社会工作在基层社区中的发展路径，如何发挥社会工作在基层社区中的专业作用，如何处理好社会工作专业人才和传统社区干部之间的关系，也是需要深入研究的重要问题。三是社会工作与社会服务之间的关系问题。社会服务是社会政策的实现载体、社会保障的重要支撑。作为一种专业化的社会服务，社会工作如何有机嵌入现有社会服务体系之中，对传统社会服务进行提升、补充、整合和规范，是又一个需要研究的重要问题。

（三）实践问题。社会工作在实践中遇到的问题，突出体现在四个方面。一是政策问题。尽管确立了国家顶层制度框架，但缺乏社会工作立法，各行业、各领域社会工作专项政策不够完善，社会工作相关配套制度尚未建立。二是队伍问题。一方面是社工机构发展缓慢，全国才2452个，除广东、浙江、四川、上海和内蒙古超过100家外，其余省市都只有几十家。民办社工机构普遍存在生存和发展上的困难，体制性的保障有但比较薄弱。另一方面是社会工作专业人才队伍规模还较小，仅占全国总人口的0.26‰，与发达国家2‰的比例相比还有较大差距；结构不太合理，尤其缺乏能够解决复杂社会问题、开展社会工作服务的高端人才。社会工作专业人才激励保障机制不健全，薪酬待遇较低，人才流失严重。三是岗位问题。相对于36万多社会工作专业人才，目前8万多的社会工作岗位严重不足；许多群众团体、事业单位、社会组织和社区社会工作岗位还不明确、不规范；民办社会工作服务机构数量还很少，吸纳社会工作专业人才的能力还有限。18部委印发的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》中关于社工岗位设置的要求，还没得到很好的落实。全国只有北京、广东、上海三个省市社工岗位过万。四是保障问题。各地执行政府购买社会工作服务政策情况差异很大，不少地方还没有落实到位，大部分县市根本没有这方面的财政投入。从上到下的社会工作行政管理体系尚未建立，“无专职人员”、“无专门机构”、“无专项经费”的“三无”问题还很严重。此外，社会工作发展不均衡问题也比较突出。东部发达地区社会工作发展快于中西部欠发达地区，城市快于农村，民政领域快于其他领域。全国有70%以上的县（市）尚未真正开展社会工作，越到基层、工作越薄弱。

三、加快发展社会工作，担当时代重任

顺应我国现代化发展的客观需要，加快发展中国特色的社会工作，充分发挥社会工作在创新社会治理中的独特作用，是今后一个时期必须着力推进的一项重大社会工程，也是民政部门应该主动承担的一项重要使命。

（一）社会工作发展的总体思路

今后一个时期，我国社会工作发展的总体思路是：明确一个定位、促进两个融入、建全三个机制、实现四个转变。

——明确一个定位。就是明确我国社会工作还处于起步发展阶段的基本定位。推进中国特色社会工作，必须立足于这个实际，正确看待这个阶段存在的困难、问题和挑战，科学提出切实可行的发展思路、战略目标与重点任务，恰当把握社会工作推进的规模、速度和力度。

——促进两个融入。一是促进社会工作融入社会治理大局。要积极推动社会工作与社会治理相结合，加快推动教育、卫生、公安、司法、信访、扶贫、人口计生、工会、共青团、妇联、残联等部门，在本系统、本领域积极发展社会工作，使社会工作逐步成为社会治理和社会建设的重要专业力量。二是促进社会工作融入民政事业发展大局。社会工作是树立现代民政理念的重要抓手。要在各项民政业务中积极推广社会工作专业理念，大力普及社会工作专业知识，率先开展社会工作专业实务，切实增强民政为民服务、为民解困的实效。

——健全三个机制。一是健全社工、社区、社会组织“三社联动”机制，在社区、社会组织中有效运用社会工作的价值理念、知识方法和人才资源，提升社会组织能力，完善社区服务功能。二是健全社工、义工“两工互动”机制，形成社会工作人才引领志愿者、志愿者协助社会工作人才开展服务的互动格局，增强社会服务成效。三是健全政府购买社会工作服务保障机制，加快推进政府购买社会工作服务政策创制，完善政府购买服务价格形成、服务流程、成效评估等标准规范。

——推动四个转变。一是在工作重点上，推动社会工作由顶层制度设计向底层实践深化转变。二是在发展路径上，推动社会工作由少数地区、局部领域先行试点向各地区、各领域全面推进转变，由注重人才培养向人才培养与实务推进并重方向发展。三是在推动主体上，由民政部门单独推动，向积极争取党委政府的重视支持，加快建立组织部门牵头抓总、民政部门具体负责、有关部门密切配合、社会力量广泛参与的工作机制转变，促进社会工作全面发展。四是在服务成效上，推动社会工作由少数人认知、少数人群享有向全社会认同、全体居民共享转变。

（二）当前要着力抓好的重点工作

发展社会工作是一项长期性、复杂性、系统性工程，从我部工作部署上看，当前急需抓好五项工作。

一是强化激励保障。抓紧出台社会工作专业人才激励保障政策，协调有关部委将持证社会工作专业人才纳入专业技术人员管理范围，参照评定职称待遇；研究制定不同等级社会工作专业人才的薪酬指导标准，纳入政府购买社会工作服务资金测算体系；鼓励有条件的地方在引进落户、档案管理、保险交付等方面创新突破，解决社会工作专业人才后顾之忧。

二是深化人才评价。按精简行政审批的精神，一方面，尽快将社会工作者职业水平考试职能从部里转移出去；另一方面，积极做好政策修订、标准完善和监督检查等工作。同时要协调出台高级社会工作师职业水平评价办法，加快建立初级、中级、高级相衔接的职业水平评价体系。

三是推进岗位开发。继续抓好社会工作岗位的认定、开发与设置，率先在民政系统开发出一批社会工作岗位。将岗位开发作为推进社会工作发展的突破口，抓紧研究制定社会工作岗位开发设置的指导性政策，在城乡社区、相关事业单位与群团组织内设立一批社会工作岗位，推动相关企业和社会组织新增一批社会工作岗位。

四是促进社工服务机构发展。加快落实《民政部关于进一步促进民办社会工作服务机构发展的意见》，通过购买服务、公益创投、提供办公场所和启动资金、落实税收优惠和直接登记政策等措施，努力发展一批民办社会工作服务机构，力争到2020年实现培育发展8万家民办社会工作服务机构的目标任务。

五是夯实工作基础。抓住创新社会治理和转变政府职能的契机，积极争取在民政系统内设立社会工作行政管理机构、配备专门人员，确保社会工作政策有机构、有人员落实。积极协调财政部门将社会工作经费纳入财政预算科目，鼓励有条件的地方争取设立社会工作发展专项资金；积极引导企事业单位、基金会和公民个人捐资支持社会工作发展，加快形成以财政资金为主体、社会资金为补充的社会工作投入格局。

社会工作是社会矛盾的调和剂、社会和谐的润滑剂、社会稳定的减压器，社会文明进步的重要标志。民政系统要牢牢把握中央全面深化改革的契机，加快社会工作发展步伐，加快建构社会工作制度体系，为创新社会治理、建设和谐社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出民政人的应有贡献！