对建立广西生态补偿机制的探讨

滕云梅 郭辰 付洁

(广西壮族自治区环境监测中心站，南宁 530028)

对建立广西生态补偿机制的探讨

滕云梅 郭辰 付洁

(广西壮族自治区环境监测中心站，南宁 530028)

广西地处生态脆弱和敏感地区，经济发展相对落后，生态环境与经济发展平衡问题亟须解决。从广西生态补偿实践来看，在取得成效的同时存在补偿资金少、补偿效率低和缺乏统一规范的管理等问题，基于这些问题提出了适合广西的生态补偿办法，为构建广西生态补偿机制建言献策。

生态补偿机制；对策；问题；广西

前言

建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。广西地处西部生态脆弱和敏感地区，民族众多，经济发展相对落后，人民群众为保护和建设我国西部的生态屏障和江河源头区域的生态环境，付出了巨大的成本，损失了许多发展机会。为了建立促进生态保护和建设的长效机制，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿”的原则[1]，加快广西生态补偿机制建设成为广西经济社会发展的迫切需求，对于加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展具有重要意义。

1．在广西建立生态补偿机制的必要性

1.1 广西生态环境脆弱

广西作为西南典型的岩溶地区之一，岩溶资源富集，分布面积之广大、地貌发育完备，在国内其他省区罕见[2]。高温/高湿的气候条件加剧了土壤贫瘠和板结。而集中降雨易引发山洪，加剧土壤贫瘠化。造成的广西生态环境面临严峻形势，存在水土流失严重，石漠化程度进一步加深，生物多样性减少与自然灾害增加等问题[3]。生态系统的脆弱，补偿机制的不完善很大程度上制约了广西整体经济的可持续发展。

1.2 经济发展与环境保护的平衡

广西作为珠江、长江流域的重要水源涵养区和生物多样性功能保护区，对粤港澳和湖南等区域的生态安全、经济社会发展具有不可替代的重要生态屏障作用。但是，因保护生态环境而牺牲的发展机会成本，以及发展的滞后，资金的不足，已经造成当地政府特别是当地居民参与生态保护积极性的减弱，也使得许多生态保护的规定和制度不能落实到实处，失去保护生态环境的信心。为了协调地区的均衡发展和生态环境的保护，只有建立和完善生态补偿机制等措施才是

生态保护工作持续性的重要保障。

2．广西生态补偿机制实践

目前，《广西生态功能区划 》将生态功能区划分为3类一级生态功能区、6类二级生态功能区、74个三级生态功能区，确定了9个重要生态功能区。同时，广西生态补偿实践还主要体现在森林生态效益补偿、重要生态功能区补偿、煤炭资源生态补偿费实践、矿区生态补偿、工程建设森林植被恢复费、自然保护区基础设施建设和管理费、国际组织赠款支持生物多样性保护等。另外还建立广西河浦海草示范区，在保护沿海生态系统方面是一个新的尝试，具有重要意义。

3．广西生态补偿机制存在的问题

3.1 生态补偿积极性不高

生态补偿的尝试在我国已经发展近40年，但由于宣传不够和实践没有取得实质性的进展，生态与发展的矛盾没有直接摆上桌面，造成各级政府对补偿的实践积极性不高，加之现行的“分税制”财政体制，单就财政转移支付和专项资金两种方式无法完成对生态补偿的长期、大量投入，在生态补偿政策的落实上困难重重。

3.2 责任主体不明确，补偿效率低

生态补偿最常见的形式是政府直接补贴给当地居民。直接受益者没有承担补偿责任，政府又无力负担，造成补偿流于形式。责任主体不明确，补偿对象认定模糊不清的现象，是目前生态补偿难以推进的主要原因之一。

3.3 补偿、收费标准不科学，重点不突出

现行的生态补偿标准过低，补偿标准不合理，且重点不突出。如资源县现行的公益林补助标准偏低，每亩仅补助4.75元，与公益林产生的价值不相符，在落后山区又限制开发和利用，失去了林木的处置权和收益权，经营者有不满情绪，使生态公益林建设缺乏经济动力，有相当一部分林农要求解除公益林补偿范围。而非公益林的林地仅出租一年每亩就可收入20～30元，若是自己经营种植收入就会更高，加大了林农和政府在公益林建设上的矛盾与冲突。另外，排污收费的征收标准过低且使用方向过于狭窄，当地征收的排污费主要用于当地的污染物处理设施建设，未能完全达到刺激企业削减污染的效果。

3.4 缺乏统一规范的管理

对于生态补偿政策、资金的征收、发放范围不统一，缺乏严格的法律依据，且征收方式不合理，在一定程度上造成了不公平，生态补偿的效果不明显。另外还存在管理不严格，资金的收取和使用都存在很大漏洞，补偿经费并没有完全用于生态恢复和补偿等，在一定程度上影响了公众和相关单位保护生态环境的积极性。

4．建议及对策

4.1 完善生态补偿法律、法规

建议生态补偿政策制定和实施过程中，各部门间、区域间、利益相关方之间须有效协调和互动，在充分协调各方关系基础上制定和完善生态补偿法律、法规，做到自成体系，协调一致。

4.2 将生态补偿工作纳入考核范围

制定适合当地发展的生态环境保护的标准，在落实生态补偿政策和相关补助政策中，将生态环境保护考核指标实行“一票否决”，切实强化工作考核。对按时完成生态环境保护工作任务、达到区域生态环境保护要求的市、县（区），兑现相应的生态补偿；对未能按时完成、区域生态环境不达标的，应酌情扣减相应的生态补偿。

4.3 增强各种资源费的生态补偿功能

根据广西水资源、森林资源和矿产资源丰富的优势，完善水、矿产、森林等各种资源费的征收使用管理办法，通过“以点带面”的方式，进而带动其他方面包括保护区、示范区和功能区的生态补偿实践，实现全区生态补偿机制全面健康发展，激发各部门和公众参与生态补偿的积极性。

4.4 确定合理收费标准

进一步规范排污费的征收、使用和管理，确保排污费应收尽收，在重点生态保护区域可试点实行“费改税”，全面实施主要污染物排放总量控制计划，切实加大超标排污处罚力度，支持禁止准入、限制准入等重要生态环境功能区环境污染整治。如全面开征城镇污水处理费，尽快将污水处理费征收标准调整到合理水平，杜绝企业违法成本低、守法成本高的现象。

4.5 确定合理补偿标准

目前，国内外主要依据对生态系统服务价值的评估作为补偿标准的依据，采取机会成本法、市场价格法、影子工程法、炭税法、造林成本法等对森林、湿地等生态系统的服务价值进行评估，据此对退耕还林、

退耕还草、退田还湖、移民等行为确定补偿的额度[4]。补偿标准应在我区经济发展水平与其对生态效益的需求间寻求平衡点，不同行业选择不同的补偿依据，采取不同的评价方法，分区规划生态补偿政策，在区内建立适合我区发展的生态补偿标准是实施补偿顺利进行的保证。

4.6 积极探索市场化生态补偿模式

按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设与环境污染整治的投资、建设和运营。目前，由国家来补偿受害人和保护者的损失，无疑是利用全民的税收作为财源，变成全民对该污染或破坏环境的行为负责，违反了环境公平原则，与现代环境法的趋势和理念相悖。因此，建立和完善广西生态补偿机制要探索市场化模式[5]。广西应充分发挥地区优势，效仿浙江东阳和义乌两市的水权交易[6]，开展广西与珠三角地区间水权交易。

4.7 建立健全生态补偿机制的保障体系

为保证生态补偿政策的顺利实施，必须建立相应的保障体系。设立专门机构进行管理和审核，开征生态补偿税，建立生态补偿基金，做到专款专用，补偿资金按时发放。

4.8 构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系

构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系是生态补偿的一个非常重要的部分。以生态环境补偿基金使用效益评价体系，评估地方政府和管理部门履行职能的状况、生态补偿资金使用的效率及经济效益，奖优罚劣，实现生态保护职责和生态补偿受益对称[7]。

4.9 拓宽生态建设和环境保护资金筹措渠道

在生态补偿方式选择上应拓宽资金来源，借鉴其他生态补偿实践的做法，如增加生态补偿费与生态补偿税，建立各级财政生态专项补偿、建立生态建设补偿基金和生态保险金制度，实行优惠信贷，完善交易体系和积极发展生态旅游业等[8]。

4.10 鼓励开展生态补偿试点

在生态补偿试点采取有效措施实施生态补偿。特别是资源、龙胜、三江、融水4个县应结合其资源优势，鼓励开展水资源补偿、特殊工业园区和群众关心和问题突出的饮用水源保护等问题开展补偿试点。

4.11 创新生态补偿制度的实现形式

以广西桂林阳朔大榕树风景区群体纠纷为例，案例中村民希望得到的补偿的要求符合法律规定，是合法要求，但生态补偿的各种形式并不能满足双方当事人要求，生态补偿制度的实现形式仍待创新。如共同开发经营的生态补偿形式既可以解决受偿农民的发展权问题又有利于当地和谐社会的建设[9]。

4.12 构建生态补偿机制社会参与和统一操作平台

生态补偿机制的建立是一项复杂的系统工程，需要政府、社会和公民的广泛参与，需要各利益相关方的协调配合和相互监督[10]。建议对生态补偿机制社会参与内容进行研究和探索，建立有效的社会参与机制、社会监督机制、利益协调机制，构建相对统一的政策运行和协作平台，保障生态补偿政策体系得以有效实施和完善。

5．结论

广西生态复杂性和脆弱性，加之经济发展的压力，只有建立完善的生态补偿机制才能推进资源的可持续利用，加快资源节约型、环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。然而，生态补偿方式多样、情况复杂、标准不一，补偿还需因时因地、公众充分参与才能发挥作用，同时政府的重视，不断总结实践经验，不断探索和研究才能让补偿机制不是一纸空文。

[1] 孙钰 .探索建立中国式生态补偿机制——访中国工程院院士李文华[J].环境保护，2006，（19）：4-8.

[2] 卢远，华璀.广西1990—2002年生态足迹动态分析[J].广西师范学院学报（自然科学版），14（3）：49-53.

[3] 翁乾麟.关于广西生态环境建设与保护的几个问题[J].生态环境建设，2001（5）：49-50.

[4] 王格芳.现代生态补偿研究综述[J].资源开发与市场，2010,26（5）：449.

[5] 尹闯，林中洐.建立和完善广西生态补偿机制的对策[J].广西科学院学报，2011，27（2）：143.

[6] 王克强，刘红梅.由东阳和义乌水权交易引发的对完善我国水权制度的思考[J].财贸经济，2001（1）：62-64.

[7] 王健.我国生态补偿机制的现状及管理体制创新[J].中国行政管理，2007（11）.

[8] 陈洋，李霖.构建广西生态补偿机制对策探析[J].环境科学导刊，2013，32（5）：40-41.

[9] 付健.论我国西部生态补偿制度的实现形式—以广西桂林阳朔大榕树风景区群体纠纷为例[J].法学评论，2008，2：75-78.

[10] 孔凡斌.完善我国生态补偿机制：理论、实践与研究展望[J].农业经济问题，2007,10:52.

Studies on establishing the compensation mechanism in Guangxi

Teng Yunmei Guo Chen Fu Jie
（Environmental Monitoring Center of Guangxi ，Nanning 530028）

Guangxi is located in the ecological fragile and sensitive areas, economic development is relatively backward, need to balance environmental and economic development of ecological solution. From the ecological compensation practice in Guangxi, while the success of compensation, compensation funds are less low effciency and lack of unifed management, based on these issues for ecological compensation method is proposed for the construction of Guangxi, Guangxi ecological compensation mechanism to offer advice and suggestions.

eco-compensation mechanisms；countermeasures；Issue；Guangxi

X71

A

1674-6252（2014）01-0044-03

广西科学技术协会“专家学者建言献策行动计划”.

第一作者（通讯作者）：滕云梅，硕士，工程师.