浙江省实行最严格水资源管理制度的工作进展

沈仁英,王亚红,江 影

(浙江省水利厅,浙江 杭州 310009)

1 工作背景

随着经济社会快速发展,水,这一不可或缺的战略资源,其作为生命之源、生产之要、生态之基的重要作用正被越来越多的人所认识,成为民众关心的热点,党委、政府工作的重点。浙江省有着 “江南水乡”的美誉,水资源总量丰富,但人均占有量较低。浙江省人均水资源1 760 m3,低于全国人均水平2 200 m3,已逼近世界缺水警戒线。另一方面,浙江省水资源时空分布不均、年际变化较大、水环境状况形势严峻。因此,浙江省基本水情是 “人多水少、水资源时空分布不均、水体污染严重、区域性水资源短缺”。水环境污染、水资源短缺、水生态脆弱等问题,已成为影响浙江省经济社会可持续发展的重要因素。主要表现在以下几个方面:

一是区域性水资源短缺问题依然突出。浙江水资源人均占有量低于全国平均水平,水资源时空分布不均,与耕地、人口和生产力布局不相匹配,加之部分河流水质污染,使得水资源供需矛盾加剧,制约了经济社会的可持续发展。

二是水资源使用尚显粗放。浙江省水资源存在结构型、生产型和消费型浪费,加上部分区域产业布局不合理,水资源利用率总体有待提高。万元工业增加值用水量、农业灌溉水利用系数、工业用水重复利用率等主要指标与国内先进地区和发达国家相比仍有一定差距;供水管网跑、冒、滴、漏现象仍较为严重。

三是饮用水源安全保障能力仍然不足。部分水库型饮用水源地呈富营养化趋势;平原河网饮用水源地现状水质较差,安全隐患多;大型河道型饮用水源地(如钱塘江)受上游突发水污染事件和下游咸潮的双重影响。城市供水水源单一,应急供水储备能力不足。

四是水生态环境形势严峻。尽管近年来各级政府加大水资源保护和水污染治理的力度,但水环境状况仍不容乐观,特别是全省平原河网和城市内河水质污染依然严重,湖泊存在不同程度的富营养化现象,部分城市的饮用水水源水质尚达不到标准。一些水域被人为占用,导致河湖萎缩,功能退化。

探索一条经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调的水资源管理之路,已经成为浙江省迫在眉睫的大事。2012年12月,《浙江省人民政府关于实行最严格水资源管理制度全面推进节水型社会建设的意见》颁布施行,标志着浙江省实行最严格水资源管理制度正式全面启动,水资源管理由此迈入更为科学规范的“最严”时代。

2012年,水利部开始了最严格水资源管理制度 “三条红线”指标体系省级分解方案的制订,确立了 “用水总量”、“万元工业增加值用水量下降率”、“农田灌溉水有效利用系数”、“水功能区达标率”4项国家级考核指标,明确了2015年、2020年和2030年的指标目标。2013年国务院办公厅印发了《实行最严格水资源管理制度考核办法》,明确了考核的原则、考核组织方式、考核内容、考核评定、考核程序、奖惩措施、以及附带的各省考核指标。浙江省2015年考核指标:用水总量229.49亿m3,万元工业增加值用水量下降率2015年比2010年下降27%,农田灌溉水有效利用系数2015年为0.581;水功能区达标率62%。考核工作与国民经济和社会发展五年规划相对应,每5 a为一个考核期,采用年度考核和期末考核相结合的方式进行。年度考核是对各省区人民政府上年度目标完成、制度建设和措施落实情况进行考核;期末考核是对各省、自治区、直辖市人民政府5 a考核期末目标完成、制度建设和措施落实情况进行全面考核。考核结果与领导干部考评紧密挂钩,对年度或期末考核结果不合格的省区,将暂停该地区建设项目新增取水和入河排污口审批,暂停该地区新增主要水污染物排放建设项目环评审批。

2 浙江省落实最严格水资源管理制度的工作进展

省委、省政府高度重视水资源管理工作,2011年《中共浙江省委、浙江省人民政府关于加快水利改革发展的实施意见》中,明确提出了要建立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度以及水资源管理责任和考核制度,为最严格水资源管理制度的贯彻实施指明了方向。为深入贯彻国家和省委省政府文件精神,推进浙江省最严格水资源管理制度的实施,浙江省水利厅于2011年出台了 《关于开展我省最严格水资源管理制度实施试点工作的通知》,在浙江省5个市、县(市、区)开展试点工作,其中舟山市、永康市为全面实施最严格水资源管理制度的试点市、县;绍兴市本级(含绍兴县)、平湖市为限制纳污控制红线的试点市、县;台州市本级为用水总量控制红线的试点市。通过3 a时间,各试点地区根据试点建设的要求和任务,有重点地实施最严格水资源管理制度,基本建立水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污“三条”控制红线,建立水资源管理责任制和考核制度,加快推进水资源管理系统建设,提升水资源管理能力,完成各项目标考核指标,为全省推进最严格水资源管理制度的实施积累经验,起到典型示范作用。

2012年12月,浙江省政府出台了 《浙江省人民政府关于实行最严格水资源管理制度全面推进节水型社会建设的意见》(以下称《意见》),对实行最严格水资源管理制度做出了系统安排,文件明确了浙江省2015年 “三条红线”控制的指标目标,用水总量控制在229亿m3以内,万元GDP用水量控制在78 m3以内,万元工业增加值用水量控制在39 m3,农田灌溉水有效利用系数提高到0.58以上,主要水功能区达标率提高到60%以上,县城以上集中式供水水源地水质达标率达到90%以上,全省1/3的市、县 (市、区)基本达到节水型社会建设标准,初步建立最严格水资源管理制度,到2020年,全省基本建立起较为完善的水资源管理制度和监督管理体系,节水型社会基本建成。《意见》的总体框架共分3大部分:第一部分是总体要求,阐述了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则和主要目标;第二部分是重点任务,提出了建立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线,以及全面推进节水型社会建设的各项任务。第三部分是保障措施。《意见》的重点任务是建立水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线,全面推进节水型社会建设。在建立水资源开发利用控制红线方面,严格规划和建设项目水资源论证,严格取水总量控制管理,加大地下水管理力度,严格实施取水许可制度,严格实施水资源有偿使用制度和强化水资源统一调度;在建立用水效率红线方面,全面加强节约用水管理,积极推进水价改革,强化节水监督管理,加快推进节水技术改造,鼓励非常规水资源利用;在建立水功能区限制纳污红线方面,严格水功能区监督管理,加强饮用水水源保护,推进水生态系统的保护与修复,建立健全水生态补偿机制;在节水型社会建设方面,启动节水型社会标准化建设和开展节水型载体建设。

2013年3月浙江省政府办公厅印发了《浙江省人民政府办公厅关于启动第一批县 (市、区)节水型社会建设工作的通知》(以下称《通知》),明确要求以节水型社会建设为抓手,推进最严格水资源管理制度的实施。到“十二五”期末,各有关县 (市、区)按照制度完备、设施完善、用水高效、生态良好、持续发展的要求,建立政府调控、市场引导、各方参与的节水型社会体系,促进经济结构调整和用水方式转变,促进经济社会发展与水资源、水环境承载能力相适应、相协调。《通知》明确要求列入第一批节水型社会建设工作的余杭区、余姚市、慈溪市、象山县、乐清市、江山市、开化县等27个县(市、区),在调查摸清本地水资源及其开发利用、用水水平、水生态与环境、管理制度建设现状等的基础上,明确节水型社会建设的目标和各项指标任务,重点抓好最严格水资源管理和节水型社会制度、工农业和城镇公共节水、水生态与环境保护和治理、非常规水利用、水资源监控体系等领域的建设。

同时,浙江省还开展了 “三条红线”指标各市分解方案的制订,根据浙江实际,于2013年6月,印发了 《浙江省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》(以下称《办法》),明确考核由省水利厅牵头会同有关部门组成考核组,考核对象为各设区市人民政府,考核内容为考核指标完成情况和工作综合测评情况,其中考核指标浙江省为3大项8个指标,即用水总量控制指标、用水效率控制指标、水功能区限制纳污指标等3大项。用水总量控制指标包括用水总量、生活和工业用水量2个指标;用水效率控制指标包括万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、万元GDP用水量3个指标;水功能区限制纳污指标包括重要江河湖泊水功能区水质达标率、跨设区市河流交接断面水质达标率、城镇供水水源地水质达标率3个指标。考核方式为年度检查和期末考核相结合。《办法》还规定了省级有关部门考核职责的要求、奖惩措施,以及各市2015年指标控制目标。考核结果将与市政府主要负责人的考核评价及该地区建设项目新增取水和入河排污口审批、新增主要水污染物排放建设项目环评审批挂钩。

为落实省政府文件,浙江省水利厅对各项任务进行了梳理,出台了《浙江省落实最严格水资源管理制度实施方案》(以下称 《方案》)。《方案》 共列出了浙江省 “十二五”期间要开展的24项重点任务,并落实了任务时间表和责任部门。2013年4月,省水利厅为更好地规范和指导第一批县 (市、区)做好节水型社会建设工作方案的编制工作,印发了 《浙江省县 (市、区)节水型社会建设工作方案编制大纲 (试行)》。

实施最严格水资源管理制度,从开发利用水资源总量、水利用效率和水污染控制3方面进行严格监管,是实现节约用水提高用水效率、实现严防水污染,保障供水和水环境、实现合理配置水资源、实现严格监督管理的迫切需求,既考虑满足当前发展的需要,又为今后发展留有空间,也是解决全省水资源紧缺、保障经济可持续发展的重要途径。