国库集中支付制度在乡镇财政的创新应用

刘建军

按照财政部“纵向到底、横向到边”的改革要求，2014年起，乡镇财政国库集中支付制度改革提上改革日程，部分先行改革的乡镇进行了有益的探索。乡镇财政国库集中支付制度如何从现行财政国库集中支付制度中汲取经验，实现制度的创新、完善，是乡镇国库集中支付制度改革面临的重要课题。

一、乡镇财政国库集中支付制度为何需要再创新

（一）创新是解决现行财政国库集中支付制度缺陷的需要

1.财政直接支付和财政授权支付两种支付方式下的业务流程差异缺陷。财政直接支付方式和财政授权支付方式两者最大区别在于资金支付主体和支付账户的不同，而现行国库集中支付制度把两种方式的区分过分扩大，增加了业务流程复杂性、操作及管理难度。一是，用款计划按支付方式区分为两种类型，分为财政直接支付用款计划和财政授权支付用款计划，用款计划附加支付方式实际形成了双重计划、双重预测，增加了不必要的用款计划剩余、不足和计划调整，既影响资金支付效率，更不利于国库执行机构和预算单位对支付方式的执行控制。此外，财政授权支付方式下，需将计划额度事前即时通知银行，需要银行参与计划额度的控制管理。二是，资金清算按支付方式区分为两种方式。在财政直接支付方式下，国库支付执行机构每日出具清算通知单，通知国库行、代理银行进行当日资金清算，而在财政授权支付方式下，国库行、代理银行需自动按照先前的授权支付额度通知单进行控制清算。三是，预算单位会计核算按支付方式采取不同核算方式。财政直接支付方式下，预算单位按实际资金支付清算数登记收入数和支出数，而财政授权支付方式下，预算单位先按用款计划额度数登记收入数，再陆续按资金实际支付清算数登记支出数，导致授权支付的收入虚增和结余虚增，既与收付实现制的记账原则相矛盾，又造成财政部门与预算单位拨款、收入的核对困难。

2.国库行和代理银行依据计划额度控制资金支付、资金清算的缺陷。现行国库集中支付制度下，银行参与对预算单位的用款计划额度控制管理，既要及时登记用款计划额度，又要依据额度进行资金的支付、清算控制，事后还要进行剩余计划额度对账，制度设计缺乏合理性和必要性。一是，从管理职责看，国库行及代理银行的职责仅在于资金的支付与清算，银行既不具备参与用款计划管理的能力、条件，也不具备参与用款计划管理的内在动力。二是，从银行结算制度看，银行的资金支付、清算的依据应当是支付指令和合法支付票据，指令相符的情况下即可支付、清算。在收到支付清算指令的同时，银行又要查询审核计划额度，这种双重审核要求，增加了资金支付清算操作的复杂性，影响资金结算效率，更重要的是与银行结算制度存在冲突。

3.年终剩余用款计划额度处理方式缺陷。按照现行制度要求，预算单位年终剩余计划额度要进行结转次年处理，同时，在会计处理上，财政国库部门要将剩余额度虚列支出、挂暂存款项，预算单位要将剩余额度转为“财政应返还额度”虚列收入，形成单位年度收支的虚结余。一是，背离收付实现制的记账原则。年终剩余额度、剩余指标是由于预算单位部分支出业务未实际发生，按财政预算管理原则，两种情况应当实行收付实现制的记账原则处理，使用权责发生制原则虚列收支是不规范的。二是，背离国库集中支付制度的基本目标。国库集中支付制度的实质在于：按实际支出确定拨款额和收入额，预算单位不应当形成新的结余。

（二）创新是适应乡镇财政管理现实状况的需要

乡镇财政管理具有自身特点，除少数乡镇实施了乡财县管的财政体制改革外，较多乡镇财政仍然是独立的一级财政体制，简单复制现有模式，无法解决好乡镇财政管理存在的现实问题。乡镇财政国库集中支付制度必须实现三个方面的创新。一是，要在制度的规范化上进一步创新。要对乡镇财政国库集中支付制度进行优化完善，较好解决现行国库集中支付制度存在的主要缺陷和问题。二是，要在预算管理上加强监管，进一步发挥好预算指标对资金支付、会计核算的控制、约束作用，克服指标窜用、借用问题，解决预算指标与预算执行、会计核算多张皮的问题。三是，要在软件及业务流程设计上进一步突破，适应乡镇财政资金支付的复杂多样，切实解决好管理精细化与工作量增加之间的矛盾。

二、乡镇财政国库集中支付制度如何创新

1.统一财政直接支付与财政授权支付两种支付方式下的业务处理办法。首先，统一两种支付方式下的用款计划的处理模式，即，将财政授权支付方式下的用款计划下达和资金清算模式向财政直接支付方式下的流程模式转变，取消财政授权支付用款计划额度下达需先行通知代理银行的业务流程，代理银行不再参与授权支付计划的登记管理。其次，统一两种支付方式下的资金清算方式。即：按照财政直接支付方式下的资金清算模式对财政授权支付业务进行资金清算。第三，统一两种支付方式下的拨款收入会计核算方式。即，将财政授权支付方式下的财政资金收入核算方式，从按用款计划额度虚列收入改为按支付清算额列收入，与财政直接支付方式下的收入登记方式一致，确保预算单位收拨经费额与财政部门的方便核对和核对一致。

2.将财政直接支付方式与财政授权支付方式的划分延后到资金实际支付环节。分月用款计划是对年度预算的细化，用款计划与实际资金支付往往存在误差，例如，预测需要财政直接支付的资金很可能受客观条件限制，在实际支付资金时，可能需要调整为财政授权支付方式，而这种调整过程不改变资金是否需要支付的基本点，同时，调整过程需要按调减再提报计划的程序操作，过程复杂而无实际意义。在创新后的制度下，计划提报的环节不设定财政直接支付、财政授权支付的属性，也就是对用款计划不区分财政直接支付和财政授权支付，只是在资金实际支付的时候才根据实际情况和制度要求区分两种方式支付，从而支付方式的划分才是准确的、可控的和方便操作的。

3.优化年终剩余额度处理办法。年终时，首先将剩余额度恢复为剩余指标，财政预算管理部门对全部剩余指标进行审核后，区分情况将剩余指标结转到次年或平衡预算，财政部门和预算单位都不再通过暂存款、财政应返还额度等方式虚列支出和收入，这不仅简化年终处理的复杂性，同时也符合收付实现制的记账原则，真正实现以支列收的国库集中支付制度要求。

4.实现支付业务与会计核算、预算指标与会计核算的衔接。开发建立资金支付数据自动生成会计记账凭证的软件功能模块，实现预算指标与资金支付、会计核算的数据衔接一致。这不仅会减少重复录入数据工作量，同时也客观上提高了会计核算的准确性，更重要的是打通了预算与执行的衔接，在很大程度上解决预算与执行两张皮的问题。