小煤矿安全发展、科学发展研究

李祖国

（黑龙江煤矿安全监察局，黑龙江省哈尔滨市，150001）

1 小煤矿存在的突出问题

（1）小煤矿行业管理体制不合理。目前，国家和省国资委只对国有煤矿进行行业指导和监管，而小煤矿发展规划长期缺失，大量的小煤矿因无行业主管部门而无序地进入市场，经历了无序而低质量的高速发展，虽然满足了国家对煤炭的需求，但也造成了资源浪费、环境破坏，重特大恶性事故频发等。

（2）小煤矿数量多、规模小。全国装备水平差、管理能力弱、职工素质低、作业环境差的小煤矿数量仍占全国的80%，黑龙江省30万t／a以下小煤矿数量更是高达94.7%。

（3）小煤矿安全管理和安全基础薄弱。小煤矿投资人构成复杂，依法办矿意识淡薄，违法办矿、违法生产现象时有发生，采煤方法落后，回采率低，专业管理人员和技术人员缺乏，从业人员素质较低，流动性大，“三违”现象时有发生。

（4）小煤矿资源整合存在诸多问题。其一是一些地方整合进度较慢，存在差距。其二是一些地方对整合工作认识不清、政策把握不准，国家关闭矿井补偿政策不到位，有的强行将虽然相邻但技术上不够合理的小煤矿整合在一起，整合方案根本无法实施，造成整合主体井和被整合井均怨气冲天。其三是采矿审批存在 “瓶颈”。

（5）小煤矿开发利用对生态环境影响较大。

2 小煤矿的安全发展、科学发展是落实科学发展观、全面建成小康社会的重要组成部分

（1）党和国家高度重视煤矿安全工作，强调发展不能以牺牲人的生命为代价。党的十八大以来，习近平总书记和李克强总理多次就安全生产事故做出重要批示，习近平总书记指出：“接连发生的重特大安全生产事故，造成重大人员伤亡和财产损失，必须引起高度重视。人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线”。更是指出安全生产要实行 “党政同责”，可见党和国家将安全生产工作放到多么重要的位置。

（2）我国的能源结构现状决定了要全面、持续和协调地解决小煤矿安全生产发展问题。我国能源结构特点和煤炭工业发展规划对小煤矿提出了更高的要求。“十一五”期间，全国煤矿淘汰落后产能成效显著。全国累计关闭小煤矿9616处，淘汰落后产能5.4亿t／a。2010年，产能30万t／a以下小煤矿减少到1万处以内，产量比重由2005年的45%下降到22%。煤炭工业发展 “十二五”规划提出：“到2015年末，产能30万t／a以下小煤矿控制在6亿t／a以内，占全国总能力的15%。全国煤矿采煤机械化程度达到75%以上。”以上表明，小煤矿在我国煤炭能源结构中还将占有一定的比例，且煤矿数量还将十分庞大，因此，必须全面、持续和协调地解决小煤矿安全生产发展问题，才能为全面建成小康社会创造条件。

（3）小煤矿安全生产状况和形势决定了要 “以人为本”解决小煤矿安全生产问题。当前我国小煤矿安全生产形势依然严峻。一是乡镇煤矿事故起数、死亡人数在全国事故总量中的比例始终最高。二是非法违法生产现象依然严重。三是小煤矿超层越界开采造成的事故仍较严重。四是企业内部用工混乱，从业人员素质差，违章操作时有发生。五是瞒报事故仍时有发生。上述事实说明只有保护好、维护好300万人小煤矿从业人员的人身安全和职业健康才是真正实现了全面建成小康社会的目标。

（4）小煤矿安全发展、科学发展是社会主义生态文明建设的需要。科学发展观的基本要求是经济与社会的发展要全面，城乡、区域发展要协调，正确处理经济发展与资源、环境的关系。小煤矿对环境的影响主要是煤矸石随意抛弃、闭矿坑土地无人治理，煤矿瓦斯、二氧化碳等大量废气随意排入空中而不加以利用，采煤引起的地表沉陷无人治理和补偿等，这些问题不解决就达不到社会主义生态文明建设的要求。

（5）小煤矿安全发展、科学发展是社会主义和谐社会建设的需要。当前小煤矿安全生产中存在的不和谐因素主要体现，一是大多数小煤矿投资人只为煤矿主要管理人员和特种作业人员的培训、医疗保险和社会保险买了单，绝大多数从业人员却无法享受这应该有的待遇。二是很少有小煤矿为从业人员进行职业卫生健康体检，使从业人员的职业病鉴定无据可查。三是政府的硬性关闭政策让大部分小煤矿投资人无心考虑后续发展，只是抱着应付一天是一天的心理组织生产，且对政府的相关整合关闭政策不理解，从而影响了社会主义和谐社会建设的进程。

3 小煤矿安全发展、科学发展的建议与对策

（1）切实转变发展观念，增强小煤矿实现安全发展、科学发展的信心和决心。党中央国务院高度重视煤矿安全生产工作，要求坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价的红线，党的十八大报告再次重申了加快转变经济增长方式，《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发 〔2011〕40号），《煤炭工业发展 “十二五”规划》及《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发 〔2013〕99号）等均对小煤矿安全发展、科学发展提出了具体要求。因此，要认清形势，解放思想，根据各地小煤矿发展现状，实事求是地加快转变小煤矿发展方式，树立安全发展、科学发展的理念和信心。

（2）紧紧抓住内因是变化的依据，指导小煤矿落实安全生产主体责任。

三是农民水费支出减少，促进了农业增产增收。水价改革实施后，农户的平均水费支出由30.58元/亩降至20.7元/亩。当阳市半月燎原项目区实施前，水费亩支出51元，占亩均纯收益的9%。项目实施后，水费亩支出28.5元，占亩均纯收益的3.5%。

①认真落实企业安全生产主体责任。小煤矿必须严格遵守和执行安全生产法律法规、规章制度与技术标准，依法依规加强安全生产，加大安全投入，健全安全管理机构，加强班组安全建设，保持安全设备设施完好有效。主要负责人、实际控制人要切实承担安全生产第一责任人的责任，严格落实煤矿矿长责任制度，带头执行入井带班制度，加强现场安全管理。强化企业技术负责人技术决策和指挥权。企业主要负责人、安全管理人员、特种作业人员一律经严格考核、持证上岗。企业用工要严格依照劳动合同法与职工签订劳动合同，职工必须全部经培训合格后上岗。

②强化企业安全生产基础建设。要把煤矿安全基础作为煤矿整体工作的重中之重，切实加强煤矿安全质量标准化建设和制度建设，规范管理，全面做到岗位达标和企业达标。

③严格瓦斯治理。要高度重视和加强瓦斯防治、防突工作，按照“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”的总要求做好瓦斯治理工作。

④关心煤矿工人的生命、健康和生活。要把矿工当兄弟、当亲人对待，带着感情抓安全，做到生命、健康有保障。要不断改善工作环境和条件，不断加强尘肺病等职业病的防治工作，对每个矿工都要建立健康档案，定期查体，做好康复治疗。

（3）紧紧抓住外因是变化的条件，充分发挥政府监管监察的促进作用。

①加强小煤矿行业管理。各省级政府要建立健全小煤矿行业管理机构，配齐人员，结合国家行业发展规划制定本地区小煤矿行业可持续发展规划，严格办矿和管矿标准，加强煤炭资源开发、安全生产、质量标准化、经营及生态保护等全过程管理。推动加快煤矿整顿关闭、技改和兼并重组，依法依规淘汰落后技术装备和工艺，改善安全生产条件，提高小煤矿安全保障能力。

②强化地方安全监管责任。地方各级人民政府要健全完善安全生产责任制，把安全生产作为衡量地方经济发展、社会管理、文明建设成效的重要指标，切实履行属地管理职责，特别是对辖区内小煤矿实施严格的安全生产监督检查和管理。严格落实安全生产 “党政同责”制度。探索建立以县（区）为单位的小煤矿从业人员服务中心，负责小煤矿从业人员培训、健康体检，协调签订劳动合同、办理医疗保险和社会保险等工作，未经培训、未进行健康体检、未签订劳动合同、未办理医疗保险和社会保险的一律不准进入煤矿井下作业，对违反规定的小煤矿要停产整顿。

③加大监察执法力度。落实 “查大系统、治大隐患、防大事故”的监察方针和 “严标准、重细节、依程序、求闭合”的执法要求，把对矿井要害系统的监察摆在重要位置，集中兵力，实行解剖式监察。在灾害严重地区实行覆盖式监察。把瓦斯防治、水害和火灾治理监察作为重点，把监察执法工作与地方政府的 “打非治违”工作结合起来，推进联合执法和示范性监察。强化对地方政府的监督指导。

（4）统筹兼顾国家、小煤矿和从业人员的关系，促进和谐社会建设。

按照有利于保护国家资源、有利于保护私营小煤矿投资主体的权益、有利于保护广大从业人员生命安全和职业健康的原则，统筹兼顾国家、小煤矿和从业人员的关系，促进和谐社会建设。

①各省（区）要在掌握地方煤炭资源保有量，考虑地方财政对煤炭经济的长期依存度和国家关井目标以及安全生产要求的前提下，由各省级政府牵头，协调国土资源、煤炭行业管理、煤矿安全监管、煤矿安全监察以及公安、工商等部门，制定符合科学发展观要求的煤炭行业发展规划，规范小煤矿科学发展。

②对现有规划区内的煤矿，国土资源部门应尽快核实剩余储量，煤炭行业管理部门将小煤矿按能整合其它煤矿、能被其它煤矿整合和既不能整合其它煤矿又不能被整合的煤矿等进行分类，制定合法依规的整合关闭方案，有理、有序实施小煤矿的关闭与整合，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，采取分类治之的对策促使小煤矿向规模化、机械化发展。

③严格执行国办发 〔2013〕99号文件要求，对经停产整顿仍不符合要求的要依法予以关闭，若该关闭小煤矿是资源枯竭煤矿，要立即启动关闭、补偿及复垦程序；若该关闭小煤矿是规划区内的资源丰富的矿井，要根据当地经济社会发展情况，决定实施关闭还是启动挂牌拍卖，若挂牌拍卖要引导有资金、重安全、有专业管理团队的投资人进入。

④对具备安全生产条件的资源枯竭矿井和核定生产能力低于9万t／a、又无法实现整合与扩建的矿井，要本着保护国家资源不受损失、保护私营经济利益不受损害的原则，根据矿井采矿证剩余资源量及核定生产能力，确定矿井的最后开采期限。在最后开采期限，必须严格按开采作业规程和回撤路线开采，各级监管部门要严格检查、严防死守，到期后无论是否采完都要关闭矿井、没收相关证照。

⑤要切实保护小煤矿从业人员的生命安全和身体健康。各级监管监察部门在新建、改建矿井的安全准入审查和对现有生产矿井的检查中，必须兼顾广大小煤矿从业人员的培训、健康体验、医疗保险及社会保险问题，切实保护小煤矿从业人员的权益，体现执政为民的理念。

综上所述，小煤矿安全发展、 科学发展的对策是以科学发展观为指导，统筹兼顾国家（政府）、企业（小煤矿）和个人（从业人员）关系，紧紧抓住内因是变化的依据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用的观点，指导小煤矿落实安全生产主体责任，充分发挥政府监管监察的促进作用。

［1］杜进栋.关于完善中国特色煤矿安全监察体制的思考 ［J］.中国煤炭，2013（11）

［2］桑志彪.郑煤集团安全文化体系创建与探索 ［J］.中国煤炭，2013（9）