加强社区卫生服务机构应急能力建设的探讨

■ 刘晋峰 叶泽兵 刘俊松

党的十八大关于民生和医改的内容中明确提出“健全农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务体系”，不难看出，社区卫生服务机构作为“应急网络网底角色”的重要性是不容忽视的。本文从政府、公立医院以及社区卫生服务机构三个层面探讨如何建设具有应对突发公共卫生事件能力的社区卫生服务机构。

1 政府在加强社区卫生服务机构应急能力建设中起着核心的主导作用

1.1 进一步完善社区组织管理机制

社区组织管理机制的建立并完善，是应对突发公共卫生事件的先决要件，否则在应对突发公共卫生事件的执行力度上将大打折扣。为此，作为政府应该积极的采取以下七点措施：首先，科学制定合理的机构管理制度、应急标准以及操作规范；其次，建立卫生技术服务指导小组与督导小组，定期与不定期地进行指导与监督；三是及时公示信息（一般在平稳时期采取定期公示方式，在突发公共卫生事件爆发时期进行每天必要的信息更替和公示）；四是在设置和成立社区卫生服务机构的过程中严格把关，尽可能从源头上杜绝不符合标准的机构；五是建立健康、应急知识宣传教育机制；六是加强行业自律，规范服务行为；七是制定标准，对社区卫生服务进行量化评估考核，形成良好的激励效应[1]。

1.2 构建和完善社区预警防御机制

突发公共卫生事件具有不可预测性，这就要求政府有一套关于社区的预警规章及其防范机制流程。需做好以下几项工作：一是明确预案制定的方针与原则；二是明确预案的组织构成和主要内容；三是确定预案的适用范围；四是做好预防与应急准备，如做好日常的报告与监测、人员培训和应急演练、应急物资储备、健康教育、医源性感染的预防和儿童预防接种等工作；五是建立突发公共卫生事件的紧急报告制度和规程；六是做好突发公共卫生事件暴发后的应急处理。

1.3 完善社区卫生服务机构筹资补偿机制

政府在对社区卫生服务机构硬件支持的同时，也要在筹资补偿等软件上给予相应的支持，这样，不仅可以解除社区卫生服务机构的后顾之忧，更重要的是，使之将更多的精力投入到公益事业的建设上，投入到应对突发公共卫生事件上。为此，提出以下4点建议：一是倡导家庭与社区卫生服务机构签订一份关于家庭健康的合同，具体的操作方式可以依据各社区具体情况来定；二是通过当地医疗保险公司将社区卫生服务和福利服务放在一起，让卫生服务和福利措施相互取长补短，共同发展[2]；三是通过给社区卫生服务机构下达科研和课题研究等任务的方式给予适当的专项经费补助；四是政府在支持社区服务机构的同时，对其服务的开展情况进行考核，特别是在服务的数量和质量方面，考核优异者可以给予奖励，以奖代补，形成合理的良性的竞争[3]。

1.4 完善与社区卫生服务机构之间的应急网络宣传机制

社区卫生服务机构离不开政府的支持和指导，而政府很多信息也需要依靠起着“网底”作用的社区卫生服务机构提供，两者之间是相辅相成的关系。应急网络宣传机制的构建和完善，有利于社区卫生服务机构及时地接收政府下达的文件与信息，组织相关的应对培训；有利于完善群防群控、协防协控网络，做到长效管理，发挥一网多能的作用；有利于卫生信息资源共享和社区卫生服务的规范化建设；还有利于收集和监测社区的突发公共卫生事件苗头，收集和反馈本县、本省甚至全国的最新疫情信息，从而对本区内的突发公共卫生事件进行监控和处理，形成组织网络，有效应对突发公共卫生事件。

1.5 建立、完善健康教育机制

在突发公共卫生事件发生时，人们的恐惧心理是不可忽视的，往往引起社会慌乱，所以，做好居民的健康教育工作和思想工作在应对突发公共卫生事件过程中也显得尤为必要。当社会面临突发公共卫生事件时，健康教育和预防治疗两者并行，是群防群治的重要部分。日常健康教育工作到位，才能避免社区居民在突发公共卫生事件发生时的恐慌和迷信，利于卫生行政措施的实施[4]。同时，在应对突发公共卫生事件时，应建立健康教育快速反应系统，制定应急健康教育预案，以备在突发公共卫生事件发生时迅速启动[5]。

2 公立医院起着帮称指导作用

公立医院在应对突发公共卫生事件中起着中流砥柱的作用，因此在建设应对突发公共卫生事件的社区卫生服务机构过程中起着帮称指导的作用。

2.1 建立和完善与所辖区的社区卫生服务机构之间的信息交互平台

社区卫生服务作为城镇医疗保健、疾病预防、公共卫生网络的“网底”，在公共卫生体系中具有基础性的地位[6]。因此，大型公立医院要及时准确地把握疾病信息，就需要建立一个与社区卫生服务机构进行信息交互的平台，同时，通过这个信息交互平台指导社区卫生服务，及时采取相关应急措施。为此，可以通过以下两个方面来建立完善：一是在政府相关政策的扶持和指导下，建立信息共享平台；二是与对应社区卫生服务机构进行洽谈，使双方的信息网络互相兼容，更加完善。

2.2 建立和完善对社区卫生服务机构的“帮带机制”

社区卫生服务机构总体上在医疗技术、设备等方面逊色于公立医院，因此，作为公立医院，特别是大型的综合性公立医院，能够在这些方面对社区卫生服务机构提供帮助、培训和支持，将大大提高社区卫生服务机构应对突发公共卫生事件的能力。为此，可以通过以下几个方面来完善这一机制：一是定期或不定期地对社区卫生服务机构医务人员进行培训和教育；二是定期选派专家到社区卫生服务机构坐诊和交流指导；三是在应急治疗方面，对社区卫生服务机构开放“绿色通道”；四是依照《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，鼓励公立医院离退休卫生技术人员到社区卫生服务机构工作，原公立医院要保持其离退休待遇不变；五是为了确保“帮带机制”的落实和长效，可以在政府的引导下，将支援社区卫生服务纳入公立医院年度综合目标考核，并列为医院评审评价的内容，同时作为公立医院医师年终考核、职称评聘的依据[7]。

3 社区卫生服务机构作为建设主体需不断完善自身

社区卫生服务机构则是作为建设的主体，在政府的引导和公立医院的帮称下，积极应对突发公共卫生事件的同时，需不断完善自身。

3.1 建立和完善与大医院之间的“双向转诊机制”

建立和完善与大型综合性医院之间的双向转诊制度，有助于快速应对突发公共卫生事件，并及时采取防范措施，同时还可以促进卫生资源的合理配置。特别是对于一些医疗设备、应急设备简陋的社区卫生服务机构，就更加需要构建与大医院之间的转诊机制。作为社区卫生服务机构，需努力与大型综合性医院进行有效的交流沟通，包括：一是明确与大型综合性医院之间的责任和分工；二是合理调整与大型综合性医院之间的利益分配；三是加强双向转诊的管理和控制，比如通过医疗保险不同的收费标准的方式；四是加强社区卫生服务机构与大型综合型医院之间的信息共享渠道的建设，提高双方的沟通能力。

3.2 注重和建立应急人才队伍的培养机制

在应对突发公共卫生事件的过程中，归根结底是要充分发挥人的作用，这就需要一支专业的应急人才队伍。因此，根据各社区卫生服务机构自身的特点，组建相应的应急人才队伍，并对其进行应急专业知识培训和演练，全面提高卫生应急队伍的实战能力和应急处置水平就显得非常重要。同时，也需要培养一支以全科医师和社区护士为主的素质优良的技术队伍[8]。这样，在突发公共卫生事件发生的时候，社区卫生服务机构能及时采取相应措施，随机应变，灵活诊疗和处理病情。

综上所述，在应对突发公共卫生事件的整个体系的建设过程中，政府起着主导作用，公立医院起着中流砥柱的作用，社区卫生服务机构的行为在很大程度上受到政府和公立医院的影响。当然，社区卫生服务机构对政府定下的框架和政策的落实也会反过来影响着政府的决策，甚至会影响到公立医院的应急行为。因此，在应对突发公共卫生事件上，政府、公立医院和社区卫生服务机构之间要统一认识，相互协调，共同应对。

[1]刘俊松,于奇智.社区卫生服务机构应对突发公共卫生事件的对策分析[J].才智,2010(9):247.

[2]Terada H, ltani T, Shoji S, et al.Model for coordination of community health services and health and welfare services offered by health insurance societies [J].Sangyo Eiseigaku Zasshi,2003,45(2):68.

[3]郝晓宁,李士雪,李湘江,等.我国城市社区卫生服务运行机制的影响因素及对策研究[J].中国卫生经济,2006,25(11):46.

[4]胡俊峰.突发公共卫生事件应对的健康教育与健康促进(一)[J].中国健康教育,2004,20(1):37.

[5]杨翔,王晓春.健康教育在突发公共卫生事件应对体系建设的作用[J].中国地方病防治杂志,2004,19(5):314.

[6]周毅,耿庆山,熊志强,等.大型综合医院与社区医疗机构的信息交互[J].中国医院,2009,14(1):53.

[7]郭湛英,张玲,史希杰.公共卫生服务均等化与社区卫生服务管理学术论坛内容摘登[J].中国全科医院,2010,13(2):346.

[8]吴秀云.中国城市社区卫生服务发展现状及展望[J].中国初级卫生保健,1999,13(5):6.