太湖流域水利综合执法探索与实践

刘国红

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

太湖流域位于长江三角洲腹地，行政区划分属江苏、浙江、上海、安徽三省一市，流域面积3.69万km2。近年，随着流域城镇化进程持续加快，流域河湖开发利用程度不断提高，涉水工程和建设项目日益增多，加之历史遗留的部分圈圩、围湖造地等状况尚未得到根本治理，太湖和流域骨干河道水域岸线随意占用、未批先建等违法行为时有发生。水利部太湖流域管理局不断加大水行政执法力度，通过开展执法职权分解、规范巡查报告、深化流域与区域联合巡查、直接办案与督办查处相结合等执法实践，探索流域水利综合执法的有效途径和方式，走出了一条独具流域特色的水利综合执法之路。

一、围绕《太湖流域管理条例》贯彻实施，梳理执法依据，分解执法职权，全面推进行政执法责任制

《太湖流域管理条例》于2011年11月1日正式施行，开创了我国流域性综合立法的先河，它的出台对于进一步依法保护水资源，加快太湖流域治水进程，保障流域经济社会可持续发展，必将产生巨大的推动作用和深远的历史影响。为了保障《太湖流域管理条例》各项规定落到实处，太湖流域管理局在水利部2008年第25号公告的基础上，按照国家推行行政执法责任制要求，组织开展了执法依据梳理和执法职权分解工作，结合新出台的行政强制法、《太湖流域管理条例》、抗旱条例，将95项法定职权按照现有执法机构的设置和执法岗位的配置，科学合理地分解到局各部门、单位和管理、执法岗位，将不同层级的执法机构和执法岗位之间的职权有效衔接，制定印发了局行政执法职权分解制度。该制度是在多年执法实践的基础上，特别是在近两年着力开展打击违法涉河建设项目及违法取水等专项执法活动中积极探索建立不同部门、单位间规范化执法流程的基础上制定出台，不仅理清了管理与执法界面，合理划分了专职水政监察队伍与其他业务管理部门之间的职责权限，更合理配置了水政监察总队与支队之间职能，切实体现了国务院关于加强市县依法行政的决定和关于加强法制政府建设的意见中适当下移行政执法重心、减少执法层级、提高基层执法能力的要求，整合了执法资源，明确了执法责任，强化了许可监督。该制度实施半年多来，局系统内部部门、单位相互之间的协调、配合更加紧密，对于避免行政不作为和乱作为，逐步建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，提高流域机构社会管理的法治化水平、保障水法律法规的全面贯彻实施具有重要意义。

二、加强水政巡查，规范巡查报告，不断提高预防、发现和查处水事违法行为的能力

太湖流域管理局将加强日常巡查作为加强水政监察的重要基础工作，坚持以防为主、防查并重的执法理念，以流域太湖、太浦河、望虞河（以下简称“一湖两河”）为重点全面开展日常巡查，加强巡查报告，逐年完善总队、支队、大队三级巡查机制，明确巡查要求，细化巡查内容，加密巡查频次，完善保障措施，及时预防、发现和处理水事违法行为。《太湖流域管理条例》出台以来，开展“一湖两河”沿线水政巡查、检查百余次，形成各类简报、调查报告、登记表百余份，收集巡查影像资料上千份，最大限度地消除了执法盲区；立案查处的水事违法案件中，有80%来自执法巡查。为预防和及时发现、处理“一湖两河”水事违法行为，切实保障局行政执法职权分解制度实施到位，制定印发“一湖两河”水事巡查报告制度，对违法行为发现、报告及处理全过程进行细化和规范，明确巡查报告职责分工、要求、程序和处理时限等，确定了执法责任，努力做到靠制度管人、按程序办事。对内充分调动局各部门、单位的积极性，促进机关工作人员学法用法，重视职权法定，重视规则和程序，增强维护法律尊严、履行法定职责的意识；对外进一步加大流域社会管理力度，有利于及时发现、纠正违法行为，促进行政管理相对人自觉接受监督和承担法律责任，预防和减少重大水事违法行为的发生。

三、强化联合巡查，深化专项执法，在实践中不断完善流域与区域联合巡查机制

“一湖两河”是太湖流域防洪、供水的重要引排通道，为加强“一湖两河”管理，在与地方联合开展执法合作机制研究、专项执法活动等探索和实践的基础上，太湖流域管理局于2005年制定印发太湖流域“一湖两河”水行政执法联合巡查制度。多年来，流域和区域“一湖两河”各级水政监察队伍积极实践，持续开展流域与区域水行政执法联合巡查，不断加大水事违法行为查处力度，并在实践中不断完善联合巡查机制，流域水事秩序明显好转，树立了水政监察队伍的威信。《太湖流域管理条例》出台后，太湖流域管理局以违反条例有关水资源管理、水污染防治和水域岸线保护规定的违法行为为巡查重点，巡查、检查、现场督查和跟踪办案相结合，地方自查、支队联合巡查、总队联合巡查环环相扣，分别与江苏、浙江、上海水政监察（水务执法）队伍联合开展了流域与区域专项执法联合巡查和深化水资源专项执法检查活动，范围覆盖“一湖两河”及省际边界所有重点水域，采取发现违法行为及时制止、跟踪整改、分类处理、强化办案，对重大案件实施重点突破，依法查处了一批有影响的水事违法项目，处理了一批历史遗留问题，切实维护了流域河湖良好水事秩序，流域和区域水资源社会管理互相支持配合更加协调有序，流域片依法治水、依法管水的观念日渐深入人心，营造了流域内团结治水的良好氛围。为了进一步促进流域执法工作，太湖流域管理局持续开展流域与区域水政监察制度建设和执法理论研究，连续三年与苏州、无锡、湖州水政监察队伍合作开展了“一湖两河”违法案件现状及特征研究，对当地水事违法行为的类型、性质、背景、成因等进行分析，研究对策措施，推进重点地区的水行政执法工作。局属苏州局支队还积极探索将联合巡查制度向省际边界地区拓展，与苏州、嘉兴水政监察支队和青浦区水务行政执法支队共同签订了联动执法及联席会议制度，对边界河道涉水项目进行定期互查和信息沟通。联合巡查制度在执法实践中不断得到检验和完善，在流域与区域执法合作中发挥了越来越大的作用。

四、坚持直接办案，加大督办力度，注重舆论监督，逐步规范和约束涉水开发利用行为，带动地方共同执行《太湖流域管理条例》

《太湖流域管理条例》出台以后，执法责任加重、社会关注度高、群众举报显著增多，太湖流域管理局总队将直接办案作为加强水政监察工作、实施流域管理的着力点，先后立案查处了湖州、苏州等地多起影响较大的水事违法案件。针对部分违法项目由于主体不清、涉及多方利益，办案阻力大、调查取证难度高，部分业主阳奉阴违、拖延不报等行为，通过第一时间赶赴现场责令停工整改，加密巡查、检查频次，深入开展调查取证，会同地方水行政主管部门深入研究、反复论证、科学确定查处方案以及发送行政告知书同时抄送地方政府及有关部门等方式方法，做到最大限度降低水域占用，从严补偿，确保行政处罚或处理措施落实到位。对属于地方执法权限内的水事违法案件，认真履行督办职责，给予地方水行政主管部门大力支持和协助。近年以汛期专项巡查、部有关专项执法行动等为契机，组织流域省（市）对流域“一湖两河”重点区域和重点项目进行全面清理，全过程督办查处了湖州、无锡等地部分社会影响较大的违法项目，在不断加大对地方水行政主管部门督办力度的同时，依法通报国土、环保等有关部门，促使对违法项目进行停工处理，并对部分案件举报人进行耐心解释和说明，有效维护社会稳定。在流域与区域共同努力下，“一湖两河”范围内水事违法行为逐年减少，依法报批的项目逐年增多，流域涉水事务管理日益规范，起到了以点带面的示范作用，也赢得了地方基层政府有关部门和当地群众的理解、支持和尊重。通过对违法案件的查处和督办，流域内部分市、县政府班子专题组织学习《太湖流域管理条例》并主动提出就沿湖涉水项目统一编制规划，在前期工作中优化涉水项目布局、成立重大项目专项督察工作组等，地方普遍反映太湖流域管理局的执法工作支持了基层执法工作的有效开展。

同时我们也必须清醒地看到，流域水行政执法工作还面临许多困难。一是历史原因造成的部分区域水域与土地权属不清，部分地区退渔（田）还湖规划尚未能按期实施，某些政府主导的项目存在行政干预、工期较紧等原因，未批先建、未按许可要求建设等违法行为时有发生，部分违法业主在处理过程中有反复，水行政执法的任务更重、难度更大。二是执法体制尚未完全理顺，流域、区域案件管辖权有交叉，对区域的案件督办也还没有相关制度予以支撑。三是执法队伍专职人员不足等因素制约着水行政执法工作的进一步深入开展。行政执法体制改革至关重要，国家已经对全面推进水利综合执法作出了全面部署，作为流域管理机构，太湖流域管理局将继续以增强执法能力为核心，进一步推进专职水政监察队伍建设，合理划分流域与区域案件管辖权，在继续深化流域与区域联合执法巡查基础上探索多种综合执法形式，以强有力的执法推进水法规全面贯彻实施。