关于推进民生水利深入发展的思考与建议

杨得瑞，姜 楠，马 超

（水利部发展研究中心，100038，北京）

2007年水利部党组首次提出民生水利。6年来，对民生水利的认识不断加深，发展民生水利的实践不断丰富，取得的成效十分显著。民生水利得到了党中央、国务院的高度认可和全社会的一致认同。党的十八大强调保障和改善民生，把水利摆在生态文明建设的突出位置，赋予新的内涵、新的使命。民生水利以其民生至上的价值取向、民利共享的实践魅力，成为引领水利跨越发展的重要理念。在为全面建成小康社会努力奋斗的重要时期，有必要对民生水利进行回顾思考，在新的起点上探讨推进民生水利深入发展。

一、民生水利的认识历程

“民生水利”从提出至今，对其认识大体经历了三个阶段。

一是2007—2008年，在解决涉水民生问题中概括出民生水利概念。2007年，水利部党组在学习贯彻党的十七大精神过程中，提出要着力解决饮水安全、防洪、灌溉、农村水电、水利血防、水库移民安置和扶持等直接关系群众切身利益的水利问题，并把这些概括为民生水利。2008年，全国水利厅局长会议提出解决好直接关系民生的水利问题，是当前水利工作的重中之重，要求做好以民生水利为重点的各项水利工作，从防汛抗旱、水库除险加固、农村饮水安全、重点工程建设、农田水利、水资源节约保护、水土保持、农村水电等八个方面做出重点部署。民生水利一经提出，引起了社会各界广泛关注，围绕什么是民生水利引发了讨论，大多将民生水利指向直接关系群众切身利益的水利领域，有的将其局限于饮水安全、小型水利工程等少数领域。

二是2009—2010年，对民生水利的认识逐步从领域提升为理念。2009年，全国水利工作会议指出，民生水利发展是一个动态的、系统的、长期的过程，具有阶段性、公共性、差别性、综合性等特征，要求牢固树立以人为本的理念，把群众呼声作为第一信号，把群众利益作为首要目标，把群众需求放在优先领域，把群众满意作为根本标准，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的水利问题为重点，以政府主导、群众参与、社会支持为途径，以构建城乡统筹、区域协调、人水和谐的水利基础设施体系为保障，在防灾减灾、水利建设、水利管理、水利改革中突出民生。2010年，全国水利厅局长会议明确提出，水利工作与民生息息相关，不能简单地把民生水利局限于某些具体工程项目上。强调民生水利，旨在树立一种发展理念，倡导一种价值取向，确立一种实践要求，实现一种目标追求。阐述了民生水利的发展目标、工作重点、工作方法。指出民生水利的目标是实现水利基本公共服务均等化，让最广大人民群众共享水利发展成果。工作重点是解决事关人民群众生命、生活、生产、生态和权益保障等切身利益的水利问题。方法是统筹兼顾、重心下移，坚持走群众路线，把群众受益与否、满不满意作为衡量工作的基本标准。至此，从领域到理念，对民生水利的认识有了一个质的飞跃。

三是2011年起，发展民生水利从一个行业理念上升为党和国家有关水利发展的重大原则和政策。2011年中央1号文件明确提出坚持民生优先，着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题，推动民生水利新发展。同年召开的中央水利工作会议对民生水利进行深刻阐述，时任总书记胡锦涛指出：治水兴水是保障和改善民生的重要途径，要坚持把能让群众直接受益的基础设施作为水利建设优先领域，把保障人民生命安全和饮水安全放在防汛抗旱工作首位，把维护人民基本需求和合法权益放在水利管理和改革突出位置。时任总理温家宝强调：安全饮水是群众的基本需要，解决好这个问题，是改善民生的基本内容，也是衡量水利改革发展成效的基本标志。党的十八大提出把保障和改善民生放在更加突出的位置，多谋民生之利，多解民生之忧，确立了全面建成惠及十几亿人口的更高水平小康社会的宏伟目标。同时把水利摆在生态文明建设的突出位置，赋予水利新内涵，在水资源节约保护管理、水利基础设施建设、水利改革创新等方面做出一系列重要部署。习近平总书记2013年年初在甘肃考察期间强调“民生为上，治水为要”。李克强总理在2013年“两会”答记者问时提出“民之所望，施政所向”。可以看出，树立民生水利理念、推进民生水利新发展，已成为党和国家有关水利发展的重大原则和政策指向。

二、民生水利的实践成效

民生水利在实践中产生，在实践中发展，其实践成效突出表现在以下几个方面。

一是工作方式深刻变化。坚持民生优先原则，统筹兼顾，突出重点，水利工作方式显著变化，雪中送炭、重心下移的特点日益突出。在规划中，既有自上而下的顶层设计，更多了自下而上、问需于民的规划过程，无论是全国、流域、地方的综合规划，还是专业规划，都进行自下而上、自上而下反复论证，尽可能使规划符合实际。在投资上，加大中小型水利工程建设投入，加大对中西部地区的投入，特别是加大对老少边穷地区水利基础设施建设的扶持力度，2008—2012年，中央水利投资中农村饮水安全工程、病险水库除险加固、中小河流治理、小型农田水利建设、节水灌溉工程等中小水利工程建设投入从290亿元增加到933亿元，比重从44.2%增加到57.5%；对中西部地区投入从241.7亿元增加到688.8亿元，比例从36.9%提高到42.4%。在建设中，既有抓骨干、上枢纽的大动作，更多了田间地头、房前屋后直面群众的小微型水利设施，针对中小型水利工程面广量大的特点，加强监管，创新建设管理模式。在管理上，注重加强基层水利机构和队伍建设，注重发挥群众和社会组织的主体作用，乡镇水利站、农民用水合作组织、准公益性专业化服务队伍、村水管员构成的基层水利服务体系成为水利发展的强有力基础。在改革中，充分考虑水利的公益性特征，统筹兼顾各种因素、各方利益，使改革速度、力度在群众的承受能力之内。在效果上，力求工程建得成、管得好，特别注重群众用得起、长受益，使群众实实在在得实惠。

二是实践领域不断拓宽。在民生水利指引下，围绕解决好人民群众的水患、水忧、水难、水盼问题，水利工作范围和深度不断拓展，在生命、生活、生产、生态和权益保障等各个方面都有所体现。在生命安全保护方面，在继续加快大江大河治理的同时，针对防洪薄弱环节，加强病险水库除险加固、重点中小河流重点河段治理、山洪地质灾害防治。防汛工作突出生命至上，科学调控洪水，依法调度洪水，把灾害损失减少到最低限度。在生活保障方面，大力推进农村饮水安全工程建设，既解决农村家庭饮水问题，也把解决农村学校师生饮水问题作为重点。加快城镇供水设施建设和管网改造，保障城镇居民供水安全。大力发展农村小水电，解决边远山区农民用电问题。在生产促进方面，加快推进灌区续建配套和节水改造，对大型排灌泵站更新改造，大力发展高效节水灌溉，实施小型农田水利重点县建设，实施东北地区节水增粮行动。适应新型城镇化加速发展要求，大力开拓城市水利。开展江河湖库水系连通，构筑现代水网，提升经济社会发展供水保障能力。在生态改善方面，采取小流域综合治理、坡耕地整治、淤地坝建设、生态自然修复、重点区域治理等措施，治理水土流失，改善生态环境。在生态脆弱河流，通过调整种植结构、退耕等措施节约用水，控制地下水超采，配合水资源统一调度，对已经出现的生态严重退化问题进行修复。通过清淤疏浚、岸坡整治、生态修复等措施，推进农村水环境整治。以发展节水灌溉饲草料地为重点，进行牧区水利建设。建设水利风景区，科学开发、合理利用、有效保护水利风景资源。在权益维护方面，重点扶持中西部地区、老少边穷地区水利发展，重视解决水库移民、蓄滞洪区和滩区群众的实际困难。在管理政策方面，支持基层水利服务体系，推进农民用水自治，推行农田水利建设投工投劳“一事一议”，对农村饮水工程建设用地、税收、电价等实行优惠，中央财政对中西部地区大中型公益性水利工程维修养护进行资金补助，地方财政对小型水利工程的维修养护进行补助。

三是民生改善效果显著。2008—2012年，水利改革发展为广大人民群众带来了一系列实惠。完成1.8万多座病险水库的除险加固，对2 200多条重点中小河流重要河道进行了治理，消除了水库安全隐患，保障了水库下游数亿人口、上千座城市及数亿亩农田安全。有效防范汶川、玉树地震次生灾害，妥善化解了唐家山特大堰塞湖风险，圆满解决舟曲堰塞湖应急处置及白龙江淤堵河段清淤疏通，成功防御2012年长江、黄河大水。解决了3.2亿农村群众的饮水安全问题，有效应对西南地区持续严重干旱，实施向北京、天津、澳门等地的应急调水，增强了水资源调控能力。新增农田有效灌溉面积7 270万亩（15亩=1 hm2,下同），新增节水灌溉面积8 887万亩，农田灌溉水有效利用系数从0.47增加到0.516，农田水利为粮食九连增做出重大贡献。治理水土流失面积20多万km2，年均减少土壤侵蚀量约3亿。新增农村水电装机2 300万kW，建成400多个水电农村电气化县，帮助农民实现从“喝水难、不干净”到“自来水、安全水”、从“用电望水兴叹”到“用上电、用得起电”的可喜转变。一系列河湖连通工程、城乡水系治理有效实施，一个个“污点”逐渐变成一个个“亮点”。

三、推进民生水利深入发展

当前和今后一个时期，是向全面建成小康社会迈进的重要时期，民生诉求日趋复杂多样，相对于更多、更高的物质要求，对幸福感、满意度等“精神饥渴”更为迫切；相对于防洪、供水等一般水利服务的满足，对水多不患、水少无忧、绿水青山的要求，对水文化、水素养、水文明的需求更为强烈。同时，党的十八大从全局战略高度对保障和改善民生做出新部署，客观要求我们从新的起点出发，加深民生水利认识，丰富民生水利实践，不断将民生水利推向深入。

一是做好最普惠民生福祉这篇大文章。建设生态文明是党中央立足中国特色社会主义事业全局作出的一项重大战略部署，旨在着力缓解资源环境压力，促进人与自然和谐，实现中华民族永续发展。习近平总书记2013年4月在海南考察期间提出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。生态文明是民生所向的高级阶段，生态文明建设就是保障和改善民生，水利在生态文明建设中举足轻重，因此，推进生态文明建设的水利工作都是推进民生水利的重要领域。要按照党的十八大关于水利在生态文明建设中的定位，积极推进生态文明建设，在优化国土空间开发格局中必须考虑水资源承载能力，强化水资源节约保护，推动水生态系统保护与修复，按生态文明要求创新水利管理制度。特别要围绕满足广大人民群众喝上干净水、享用绿色植被、生活在宜居环境中的需求，以给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园为目标，严格水资源管理，优化水资源配置，强化水土资源保护，促进水资源可持续利用。

二是研究确定并切实保障基本水利需求。按照全面建成小康社会的要求，立足不同地区、不同群体的民生诉求，分门别类研究提出并确定不同发展阶段的基本水利需求，如不同规模城镇的基本防洪标准，城乡居民的基本饮水标准和用水标准，生产空间水资源高效利用的基本标准，生活空间达到宜居适度的基本水利条件，良好生态空间的基本水特征等，绘就一幅幅基本水利需求图谱。按照保基本、强基础的思路，把保障基本水利需求作为民生水利的底线和着力点，全面规划，统筹兼顾，抓住重点，有计划、有步骤地实施，逐步构建基本水利需求的保障网。同时，利用信息系统，动态跟踪基本需求变化，准确把握基本需求满足状况和群众的新要求、新期盼，适时提升水利基本需求的标准，在更高层次保障和改善民生。

三是把尊重民意、顺应民愿贯穿水利建设全过程。在规划和立项时，要根据群众意愿，综合考虑需求紧迫程度、受益范围大小等进行布局和项目遴选，排定优先次序，本着均衡而非平均的原则做好空间布局，本着造血为主输血为辅的原则做好扶持扶助，相关方案公开征求民意。在设计上，要本着利民、便民、对群众负责的态度，把便捷性、实用性、安全性有机结合。在建设中，要加强政府、市场与社会“三轮驱动”，运用市场机制提高建设效率和效益，引入公众力量强化监督与管理。

四是把水利社会管理摆上突出位置。立足为了人民、依靠人民、成果为人民共享，突出加强水利社会管理。尊重人民群众的主体地位和首创精神，在坚持政府主导同时，更加重视社会组织、公众参与水利建设、管理和改革，加大基层水利服务体系建设支持力度，鼓励公益性、互益性等社会组织在提供水利公共服务、整合涉水利益诉求、协调涉水利益关系等方面发挥作用。

按照寓管理于服务，转变管理方式，加快转变政府职能，该放的放掉、该管的管好，突出加强涉水社会事务跟踪和趋势研判，准确把握水利舆情动态，做到前移关口、重心下放，从源头上预防问题、解决问题，把更多资源投入到基层，让基层有权管事、有人做事、有钱办事。

五是在水利改革中保障群众权益。统筹考虑水利诉求的阶段性、差异性与改革的受益度、承受力，把握好改革的深度、速度和强度。要体现改革的普惠性，考虑城乡差别，考虑南北不同，考虑东西部差距，考虑蓄滞洪区、滩区、水源涵养区等特殊区域群众、水利移民等的合法权益保障，也考虑发达地区水利发展成果的维护，不搞扶弱抑强，也不搞绝对平均。要把机制建设作为关键抓手，加快完善水利投入、水利工程长效运行、水价形成、水生态补偿等方面的机制。实现以水利改革创新的“红利”激发保障和改善民生的活力。要突出措施的综合性，如农业水价综合改革，必须坚持节水、减负、灌排工程良性运行三大原则，通过财政投入、农民合理负担、水管单位自身改革等多种途径，把工程建设与改造、产权改革、水价计收及使用等有机结合起来推进；又如水权转让，要把市场配置资源的基础作用与政府宏观调控的公平特性有机结合，加强水权转让中农业、生态用水权的维护，发挥有形之手与无形之手的合力。

总之，推进民生水利深入发展，重在深化认识，重在不断实践。应将民生理念贯穿于水利建设、管理、改革各个方面，体现在政策制定、工作部署、项目安排、业绩考核等各项工作中，把民生水利发展成效作为水利贯彻群众路线的重要标准，努力开创民生水利发展新局面。

[1]陈雷.在水利部党组中心组学习贯彻党的十七大精神(扩大)学习班上的动员讲话 [J].水利发展研究，2008（1）.

[2]陈雷.深入贯彻落实党的十七大精神 为全面建设小康社会提供水利保障[J].中国水利，2008（3）.

[3]陈雷.打好水利建设攻坚战 开创水利发展与改革新局面 [J].中国水利，2009（2）.

[4]陈雷.深入贯彻中央水利工作新要求 全面推进民生水利新发展[J].中国水利，2010（2）.

[5]陈雷.全面贯彻落实党的十八大精神 努力谱写民生水利发展新篇章—在2013年全国水利厅局长会议上的讲话[J].水利发展研究，2013（1）.