浅析近年水利预算项目管理要求

， ，

(1.山东黄河工程集团有限公司，济南 250013；2.山东黄河河务局，济南 250011；3.黄委预算执行中心，郑州 450003)

近几年，随着部门预算改革不断深化，财政部、水利部关于预算项目绩效评价、验收和储备的新办法、新规定相继出台。尤其是2012年底，水利部建立的预算项目储备、预算执行动态监控、预算执行考核三项机制，对水利预算项目管理提出了更高的要求。笔者结合自己的实践经验，对当前的水利预算项目管理工作谈一些浅显的看法。

1 项目储备

2012年11月，水利部正式颁发了《水利部预算项目储备管理暂行办法》(以下简称《储备办法》)，作为水利预算项目管理三项机制改革的重要举措之一，进一步推进了水利预算项目管理的科学化、精细化水平，提高了水利预算项目资金的使用效率和效益，且明确了只有纳入储备的项目，才有资格申报预算，其重要性是不言而喻的。但从实际情况看，各项目管理单位在储备过程也遇到了一些问题。笔者认为，做好项目储备，应强化组织管理，提高人员水平，做到储备有理有据。

1.1 强化组织管理，统筹合作

《储备办法》明确“财务部门会同有关业务主管部门组织所属单位开展项目论证，编报项目申报文本”。储备过程中，有的单位业务部门认为预算项目储备是上级财务部门安排的工作任务，有的不愿意编制项目文本，有的虽然通过协调编制了文本但不认可单位财务部门的审核把关，导致上报的文本质量参差不齐，上级审核工作量加大。这些都是因为管理机制不顺畅造成的。

储备过程中，业务部门在掌握本单位业务长期规划、未来的中心工作，论述项目工作必要性方面具有优势，这是项目能否立项的核心条件。但业务部门对项目储备文本编制要求、财务管理规定等比较陌生，而这是项目审核的优先条件和经费审定的重要选项，是财务部门的优势。此外，一个单位财务预算部门对应单位几个不同的业务部门，需要协调的事项比较多。因此，建议项目储备工作由财务部门牵头组织，业务部门提出项目建议、具体编制项目申报文本初稿，财务部门规范业务部门编制的文本格式、经费支出、政府采购和对外委托等财务管理方面的要求。

1.2 项目储备人员应尽力做到“样样精通”

目前，项目储备文本中涉及业务内容和财务管理的各个方面，储备申报人员只有十八般武艺样样精通，才能做好项目储备工作。

首先，要吃透《储备办法》实施后制定的实施细则等三个配套文件，真正领会精神和要求，才能在储备工作上占据主动。其次，作为项目管理，重点应该放到“项目”二字上，最起码要了解各个项目的经费管理办法、开支范围和经常性工作，尤其是2014年随着《水质监测业务定额》和《水土保持定额》等一系列定额的颁布，更需要项目人员掌握基本的要求、方法，如此才能完成项目的初步审核工作。第三，作为一个项目管理人员应掌握财务管理的基本规定，如应掌握项目文本中涉及的会议费、差旅费、培训费等一系列新出台的财务管理办法，熟悉政府采购、办公设备的配备标准、对外委托等管理规定，如此才能提高文本编制水平。

1.3 项目申请要“有理有据”

项目储备最重要的是项目申请立项依据的充分性，专家一般是对项目的立项依据进行审查，通过之后才进行经费方面的审查。因此，项目申报单位应在立项理由方面，叙述与本项目密切相关的申报依据，切忌为了满足打分需要而论述与本项目立项过于遥远的法律条文，要做到项目申报的内容与申请理由一一对应。尤其是运行维护类项目，例如水利工程维修养护、水质监测、水利信息系统运行维护和水文测报等项目，最好提供工程、硬件建设时水利部的批复文件，以及上级部门竣工验收文件、形成相关资产的移交证明文件，唯有文件齐全，才会被专家认可，纳入项目储备。

2 项目验收

2011年《水利部中央级预算项目验收管理暂行办法》(以下简称《验收办法》)对项目的后期管理提出了更完善的要求，水利行政事业类项目完成后的管理越来越规范化。对项目单位来说，要做好项目验收工作，就需要明确各类项目自身的验收权限，把握项目申报、执行、决算一条线的管理。

2.1 按照权限开展工作

深刻理解《验收办法》及配套文件中的权限划分，按照各自的权限开展工作。

对于各项目管理单位来说，按照类别需要完成以下工作:

a.国务院已研究确定项目需要进行年度检验，以及项目完成后的自验工作。

b.经常性专项业务费项目需要进行逐年、逐级自验。

c.跨年度和其他项目相对来说权限和操作较复杂，需要掌握财政部对水利部门预算关于跨年度和其他项目的划分，以及水利部安排规划编制的几类项目。经过整理，包括“公益性行业科研专项经费”、“中央科学事业单位修缮购置专项资金”、“水利科技推广与标准”、“中央分成水资源费”、“水利基层房屋维修”、“水利干部培训与人才培养”和“水利重大政策研究和制度建设专项”等七类按规划管理的项目，应在规划期满后，按照分解到最基层预算单位的金额来划分，流域机构1000万元以上、其他部属单位500万元以上，由各项目管理单位进行自验、水利部统一组织终验，权限以下的由各项目管理单位进行自验和终验。举例如下： “水利重大政策研究和制度建设专项”项目按水利部规划编制为2014～2016年，水利部发展研究中心本级的此类项目在2015～2017年应对上一年度项目进行逐年自验，如2014～2016年总金额超过500万元，按照权限划分由水利部进行终验。除上述按规划管理的项目之外，按照部属二级单位的总体金额来划分，流域机构1000万元以上、其他部属单位500万元以上，由各项目管理单位进行自验、水利部统一组织终验，权限以下的由各项目管理单位进行自验和终验。

2.2 完成好验收工作，功夫在验收之外

一个项目完成的好坏涉及工作成果、财务管理的方方面面。验收工作实际上贯穿于项目从预算编制、预算执行到财务决算的整个过程。

实际验收工作中，《验收办法》的实用操作性非常强，从验收组织、部门职责划分、验收条件到程序和验收结果的管理，每个环节的操作和要求都十分清晰，各项目管理单位只需要按部就班就可以完成好各项验收工作。但是，验收中经常发现的问题就是预算执行完成情况和预算编制情况不一致。以一斑而窥全豹，这代表着预算、执行、决算三方面的差异。这就要求，一方面，预算管理人员要从项目立项伊始就要与项目执行管理人员做好沟通，对项目执行和完成要有一个总体把握，尤其是对需要进行政府采购、设备购置的项目必须进行精确的预估，否则会给项目执行和验收带来较大困难；另一方面，项目执行人员和预算管理人员要做好沟通，切忌抛开预算编制自行其是。只有保持预算、执行、决算的一致性，才会为项目验收的顺利完成奠定良好的基础。

3 项目绩效评价

2011年《财政支出绩效评价管理暂行办法》(以下简称《绩效办法》)正式颁布，水利部逐年深入推进绩效工作，由单一项目的评价试点推行到多个项目评价试点及单位绩效评价，目前已经成为反映单位项目管理成效的一项重要指标。由于《绩效办法》以及水利部各项政策的出台，各级项目管理单位目前已经能够按照要求做好项目绩效评价的各项准备工作，但面对绩效评价要求不断提高的实际，还需做好以下两方面的准备工作：

3.1 强化部门间的统筹合作

目前，水利绩效评价工作在各部委的绩效评价工作中名列前茅，且一年一个台阶逐年推进，组成评价指标主要内容的产出指标、效益指标和服务对象满意度指标全部与项目的业务工作完成情况挂钩。以黄河水利委员会为例，已经由2011年的 “防汛业务费”、“水质监测业务费”两个绩效评价试点项目发展到2014年的六个绩效评价试点项目，绩效指标都是“防汛值守人次”、“水土流失规律观测点数”及“监测断面数量”等与项目息息相关的业务成果的反映。实际工作中，仅靠财务部门是无法准确完成填报要求的。因此，财务部门要和业务部门密切沟通，保证制定的指标体现业务部门的工作；同时，后推行绩效评价试点项目的业务部门需要向先推行试点项目的业务部门学习。只有通过强化各部门间的统筹合作，不同业务部门之间相互借鉴学习，才能反映出项目真实有效的成果，为绩效评价奠定良好的基础。

3.2 把握绩效评价的实质要求

绩效评价工作实质要求最终还是要落实到项目本身完成的成果是否达到了国家投入资金所期望达到的效果。按照《行政单位会计规则》和《事业单位会计规则》的解释，项目支出“是指行政或者事业单位为完成特定的工作任务(和事业发展目标)，在基本支出之外发生的支出”。目前，绩效评价工作的推进速度领先于项目单位对绩效评价工作的掌握程度。2014年水利部首次开展了两个基层试点单位绩效评价，将来势必推进到对所有项目单位项目完成情况进行绩效评价，目的就是了解项目资金的投入和实际支出状况，切实掌握项目的完成情况。所有使用财政拨款项目的预算单位均应对此有充分的认识和准备，清楚绩效评价工作的实质，迎接绩效评价工作的全面挑战。