国有林场改革试点相关问题探析—— 以浙江省淳安县国有林场为例

章德三，徐高福，毛显锋，余世成，余珊珊

（1．淳安县新安江开发总公司，浙江 淳安 311700；2．杭州千岛湖林业工程有限公司，浙江 淳安 311700）

国有林场改革试点相关问题探析
—— 以浙江省淳安县国有林场为例

章德三1，徐高福1，毛显锋2，余世成1，余珊珊2

（1．淳安县新安江开发总公司，浙江 淳安 311700；2．杭州千岛湖林业工程有限公司，浙江 淳安 311700）

国有林场改革试点为国有林场涅 重生带来了历史性机遇。结合浙江省淳安县国有林场实际，提出国有林场改革的指导思想和总体目标及基本原则；从理顺国有林场管理体制、推进资源整合重组、定性定编定经费、完善社会保障体系、妥善解决历史债务、加强基础设施建设、创新管理经营机制、加强森林资源管理等方面把握国有林场改革方向，融入国家经济社会发展大局。

国有林场；改革试点；千岛湖

国有林场是国家培育森林资源先行者、保障生态安全的生力军、发展林业产业的核心力量、实践科技兴林的示范基地、打造生态文化的有效载体。然而，近些年国有林场内外交困，改革之声越来越强烈。浙江、安徽以及江西等省开始先行先试[1],为国有林场涅槃重生带来了历史性机遇。淳安县是浙江省区域面积最大的山区县。秀丽的千岛湖就坐落在淳安县，现有国有林场21个，其中淳安县新安江开发总公司所属16个，淳安县林业局下属5个，分布在千岛湖岛屿和湖区周边。现有在职职工442人、退休职工630人，经营总面积42 781 hm²，其中国家级生态公益林29 075 hm²[2]，占林业用地面积73.3%。

淳安县现有全省唯一的企业性质国有林场，也有自收自支的事业性国有林场。因地制宜，增强国有林场自我发展和可持续发展能力，更好地承担起千岛湖生态保护重任，是做好国有林场改革试点出发点和落脚点。

1 改革的指导思想和总体目标及原则

千岛湖是钱塘江的重要源头，是浙江的重要生态屏障，也是长三角区域的战略备用水源。千岛湖饮水工程、浙江省主体功能区试点建设等项目的实施，对千岛湖的环境保护提出了更高要求[3]，建设保护好秀水之源——生态林业，是淳安县国有林场义不容辞的责任。通过改革试点，建立起符合现代林业发展要求的国有林场管理体制和运行机制，使国有林场主要精力集中到森林资源培育和林业生态保护上来，为维护千岛湖生态安全和“美丽杭州实验区”建设发挥更大作用。

1.1 指导思想

坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八届三中全会精神， 进一步明确淳安县国有林场功能定位，完善政策体系，理顺管理体制，创新经营机制，着力提高社会保障水平，加强基础设施建设，改善生产生活条件，建立符合社会主义市场经济体制和现代林业发展要求的国有林场管理体制和经营机制，增强千岛湖林业可持续发展能力。

1.2 总体目标

确立以生态效益、社会效益、经济效益相统一的国有林场改革与发展模式，建立健全有利于现代国有林场发展的体制和机制，建设森林优质高效、资源持续利用、基础设施完善、社会保障有力、职工生活富裕的现代国有林场，打造山水和林场环境、生态经济融合发展、党建和民生服务“三个升级版”，成为生态建设生力军，特色发展示范区。

1.3 基本原则

推进国有林场改革，必须坚持生态优先、保护第一的基本方向；坚持山水林田湖统一治理的系统思想；坚持建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。淳安县国有林场要始终坚持走不失绿水青山，又得金山银山的跨越发展之路，始终把维护职工利益作为推进改革的工作重点，始终把职工满意作为衡量改革结果的根本标准。

2 改革的主要任务与内容

2.1 理顺国有林场管理体制

①完善国有林场管理体制。淳安县国有林场范围广、国家级生态公益林面积比重大，且处在千岛湖水资源保护区，肩负着千岛湖区与周边森林资源保护重任，并直接关系到千岛湖水资源安全，明确淳安县国有林场的生态公益功能定位。从维护淳安县国有林场改革、发展、稳定的大局出发，尊重历史，注重实际，坚持因地制宜，分类指导，淳安县新安江开发总公司所属16个国有林场探索政府购买服务管理模式，淳安县林业局局属5个林场从生产性自收自支事业单位调整为公益性财政补助事业单位。

②按照中央和浙江省对国有林场改革试点工作的要求，国有林场都要增挂“国有林场生态公益林保护站（所）”牌子。

2.2 推进资源整合重组

①按照科学管理、规模经营、减少成本、提高效益的要求，将经营面积较小、森林经营方向一致、管理模式接近的国有林场进行整合，扩大经营规模，提高经营效益。

②淳安县新安江开发总公司根据资源管护和交通、产业发展现状，先后经过三次林场整合，形成了目前的16个林场建制，10个林场管理的新布局。

对淳安县林业局局属5个国有林场进行资源整合，设立千岛湖林业总场，实行收支二条线的二级财务核算管理，采取报帐制。由千岛湖林业总场对5个局属国有林场财务实行统一管理，减少运行成本。

2.3 定性定编定经费

①企业化将是国有林场改革与发展的总体方向。任何改革必须融入国家经济社会发展的大环境，要建立健全国有林场森林资源国家所有、林业行政主管部门负责业务管理、林场依法保护经营、政府为公益林管护合理补偿的运行体制。

目前我国林业行业主流观点是以生态公益型为由将国有林场转变为全额事业单位，而从地方试点情况看，地方政府基本上不同意这种做法。说明一味强调国有林场的公益性，没有融入国家经济社会变革的大环境，国有林场改革不会尽如人意。事实上，国有林场经过多年发展，绝大多数已经成为一个多元化的生产经营体[4]，与其他行业相比，事业化改革势必受到冲击而造成操作困难。解决问题的焦点是如何强化生态公益林这种公共物品的管理与补偿。

②定编定经费要建立在各级政府对其各自确认的生态公益林全部、分类、足额补偿的基础上，国有林场履行生态公益林管护等公益性职责的管理人员，要按照“公开公正，竞争上岗，双向选择”的原则，从在编在职人员中择优录用。并重视国有林场领导班子的配备和人才培养。

2.4 完善社会保障体系

国有林场职工应按规定参加养老、医疗等社会保险享受相应待遇，并将国有林场职工住房纳入当地保障性住房发展规划。

①淳安县国有林场的离退休人员已经实行社会化管理，政府对国有林场职工社会保障的历史债务要予以清欠。对近5年内退休或退养人员，要按政策规定研究制定好补偿标准和补交“五险一金”费用等配套方案或办法。

②多途径妥善安置富余职工，保障待遇。在确定补偿标准和安置方案时，要根据国有林场性质，充分尊重职工意愿，维护职工权利，优先考虑提前退养或资源经营承包职工的分流安置，采取有效措施保障职工稳定再就业。

2.5 妥善解决历史债务

①从国有林场发展角度上讲，不妥善处理并解决好历史原因形成的债务负担，国有林场就很难搞好，现代企业制度建设也难获成功。就国有林场改革而论，要按照保生存、卸包袱、求发展的要求，化解国有林场历史债务。

②因历史遗留原因，淳安县国有林场尚有负债3 600万元左右。国有林场历史负债涉及财政、社保、住房、基地建设投资等，这些债务问题有的是以往营林生产的直接投资，有的是与职工基本保障相关的历史欠帐，政府在国有林场改革时要一次性处理好。

2.6 加强基础设施建设

要把国有林场道路、供电、用水和管护等基础设施同步纳入山区经济发展等相关建设规划，同等享受促进农业农村经济发展的各类支农惠农政策和扶持奖励政策。

近几年来，在浙江省林业厅的关心支持下，推进林区道路、危旧房改造和新场部建设步伐，林场生产、生活条件得到了很大改善。但由于经营的山林地处为岛屿和湖区周边，交通极其不便，淳安县新安江开发总公司国有林场迄今还有27个林区120 km不通公路，估算修建费用1 800万元；97 km的老化用电线路存在很大人身、防火安全隐患需要更新，估算仅改造费用1 500万元；77个桔园管理房需要维修；很多林区照明和饮水没有解决，严重影响林区生产经营管理。

①争取国有林场改革试点经费，每年安排一定资金，完善林场基础设施建设；

②建议政府可授权林业主管部门规范和管理好林场在权属林地上的生产管理房建设，简化审批手续，以便保质保量保时间完成任务；

③根据新农村建设相关政策，要求高压供电线路移交供电部分，由供电部门统一管理；

④同等享受美丽乡村建设资金，进一步改善林场生产生活条件，美化场区环境，建设成宜居、宜业、宜游的现代国有林场。

2.7 创新管理经营机制

2.7.1 编制与实施森林经营方案

按照现代林业发展要求，结合林场区位、资源等条件，科学制订国有林场发展规划，定期开展森林资源二类清查，编制森林经营方案，加快国有林场转型升级。

2.7.2 搞活经营

下放权力让国有林场放手干，变纯粹的营林为营林与经营相结合，对国有林场旅游项目要定位于经营旅游的大平台，并优化考核模式，更加突出经营业绩。

2.7.3 提高效率

转变和减少机关的职能，给国有林场应有的和必要的经营自主权，同时寓管理于服务中，全面简化项目、资金和其它事项审批手续。

2.7.4 人才培养

按照以德为先、德才兼备的用人原则，选拔和使用在品德上可信赖的、能力上可依赖的管理人员，根据事业发展培养各个年龄层次的人才队伍。

2.7.5 创新模式

积极探索混合所有制经济，支持民营企业和职工以社会资本身份参股，允许社会资本参股国有资本投资项目。

2.7.6 鼓励国有林场发展森林旅游等产业

为增强国有林场自我发展活力，科学利用森林资源和技术优势，淳安县国有林场要积极发展种养复合经营、森林旅游等林下经济产业，当地政府对国有林发展森林旅游等项目在立项审批上给予支持。

2.8 加强森林资源管理

①国有林场对国家授权其经营管理的财产、土地和森林资源，依法享有占有、使用和收益的权利，任何单位和个人不得随意收交、归并、侵占、平调；

②加强国有林场资产监管，对改变国有森林资源产权关系的，须依法评估和按规定报批。加强对国有林场项目建设资金和土地补偿资金分配、使用的监督管理；

③加强国有林场土地管理，国有林场管理范围内的各类土地，必须保持其范围和用途的长期稳定。对于县级以上重点工程建设需收回或使用国有林场土地的，应依法办理转用审批手续，确保国有资产和职工权益不受损害；

④加强国有林场林地、土地权证管理，严肃查处非法侵占国有林场林地、土地和擅自改变用途的行为，依法保护国有林场林地、土地权益。建立森林资源制度化的航拍、影像及建档、考核机制。加强生态公益林等森林资源保护绩效考核，并实行终身负责制；

⑤国有林场要加大森林资源保护，对违规违法侵占林地的行为，国有林场应予以制止，当地林业主管部门及森警给予支持，及时查处纠纷及案件，确保资源资产增值，维护生态安全。对涉及占用国有林场林地的建设项目，国有林场应当参与项目可行性研究和评估工作。对使用国有林场土地，按征收集体土地补偿标准补偿，足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。

3 改革的保障措施

3.1 加强领导，明确责任

国有林场改革试点工作政策性强、涉及面广、工作量大，要按照国家和浙江省政府文件的统一部署，认真履行职责。有关部门要主动作为，全力支持，密切配合，及时帮助解决改革过程中出现的新情况、新问题，突破改革的重要环节。国有林场要认真抓好相关政策的落实，确保改革顺利进行。

3.2 强化疏导，维护稳定

要统筹兼顾，正确处理改革发展稳定的关系，严格落实维稳责任制。要加强对改革形势的分析和研判，及时排查发现改革中出现的各种苗头性、倾向性问题，强化教育疏导，协调各方利益，尊重历史，尊重事实，积极化解改革中出现的问题和矛盾。严肃纪律，防止改革过程中的国有资产流失，防止借改革之机出现乱砍滥伐等破坏国有森林资源的违法行为，维护林区稳定，确保改革平稳推进。

3.3 统筹安排，规范操作

国有林场试点改革工作实施方案和职工分流安置方案，应依法依规提交林场职代会或职工大会审议通过，并报政府审批后方可实施。要统筹考虑和梳理改革后的遗留问题，凡是涉及到资源整合或规划调整的原有国有林场名称一律保留，以利处理改革后的遗留难题，确保完善国有林场改革工作任务全面完成。

3.4 关心职工生活，妥善解决涉及职工切身利益的历史遗留问题

要关心职工生活，特别是要保障困难职工的基本生活。妥善解决好国有林场拖欠职工工资、住房改革等历史遗留问题，认真抓好安全生产、信访等工作，落实责任，完善应急处置预案，稳妥处理各类矛盾纠纷，确保国有林场的和谐稳定。

[1] 周旭昌. 国有林场改革存在的问题与发展对策研究[J].中国林业经济，2014（3）：40-43,57.

[2] 徐高福，方建华，徐晓明，等. 国有林场发展接续替代产业的思考[J].中国林业经济，2012（2）：16-19.

[3] 江明霞，徐枫琳莉，徐高福.千岛湖水环境保护与资源开发若干问题的思考[J].中国林业经济,2013.(4):44-47.

[4] 徐高福.千岛湖森林健康经营实证研究[M].杭州：浙江科学技术出版社,2014.

[责任编辑：郑德胜]

Analysis of Related Problems of Pilot Reform of State-owned Forest Farms -Take the Chun’An County State-owned Forest Farms in Zhejiang Province as an Example

ZHANG De-san1, XU Gao-fu1, MAO Xian-feng2, YU Shi-cheng1, YU Shan-shan2
(1. Xin’An River Development Corporation, Chun’An Zhejiang 311700, China; 2. Hangzhou Thousand-isle Lake Forestry Engineering Co., LTD., Chun’An Zhejiang 311700, China)

Pilot reform of state-owned forest farms brought historic opportunity for state-owned forest farms to nirvana reborn. Combining the reality of the Chun’An county state-owned forest farms in Zhejiang province, puts forward the guiding ideology and overall goals and basic principles of state-owned forest farms reform. Grasp the direction of the reform of state-owned forest farms, integrate into the nation's overall economic and social development from straightening out the management system of state-owned forest farms, promoting resources integration and reorganization, determining nature and personnel allocation and funds, improving the social security system, properly solving the historical debt, strengthening the construction of infrastructure, innovating management mechanism, strengthening the forest resources management, etc.

state-owned forest farms; pilot reform; Thousand-isle Lake

F326.27

A

1673-5919（2014）04-0034-04

2014-06-22

杭州市社会发展科研专项（20100632P58）

章德三(1973-),男，浙江淳安人，工程师，从事林业技术及管理工作。

徐高福（1963-），男，浙江淳安人，教授级高级工程师，从事风景园林规划与科技推广工作。