兰坪云岭省级自然保护区存在的问题与管理对策

杨 华，范宏韬

（云南省林业调查规划院大理分院，云南 大理 671000）

兰坪云岭省级自然保护区存在的问题与管理对策

杨 华，范宏韬

（云南省林业调查规划院大理分院，云南 大理 671000）

通过对天保工程期间兰坪云岭省级自然保护区基本情况进行介绍，从资源保护的角度出发，针对保护区存在的管理机构不健全、管理体系一直未理顺等主要问题，提出在天保工程二期应调整管理体系、将保护区管理机构纳入天保工程实施单位并建立长期有效的联动管理体制等对策建议。

天保工程；自然保护区；保护与管理；对策；云岭；兰坪

1 基本情况

1.1 地理位置与范围

兰坪云岭省级自然保护区（以下简 “保护区”）位于云南省怒江州兰坪县境内，北起石登乡、通甸镇和啦井镇三乡（镇）交界处，南至兔峨乡龙马山与大理州云龙县（云南天池自然保护区）接壤，东起金顶镇盐路山与大理州剑川县毗邻，西至兔峨乡石坪山。保护区地理坐标介于东经99°09′58″～99°31′19″，北纬26°10′01″～26°41′08″之间，东不过通甸河，西不过澜沧江，北宽南窄，南北长57.5km，东西宽34.7km，周长约362km。保护区范围涉及通甸镇、营盘镇、啦井镇、金顶镇、兔峨乡5个乡（镇）以及104、新生桥2个国营林场，总面积75 894.0 hm2，其中管护对象64 928.8hm2，非管护对象10 965.2 hm2（均为非林地），管护对象统计及所占比例详见表1。

1.2 保护区建设情况

保护区是著名的“三江并流”世界自然遗产地云岭片区的重要组成部分，其林地已纳入国家级公益林补偿范围，同时也是天保工程重点管护范围。保护区于2003年经云南省人民政府正式批准成立，归口林业管理，保护区管理局于2006年设立，为林业局下辖的二级局，级别为副科级，行政上、业务上分别受林业局领导、指导。保护区管理局下设局办公室、资源保护股、社区科研股、对外交流协作项目办公室4个股室，原拟建森林公安派出所，至今未批准成立，原规划5个管理站3个管理点也未建设，机构设置不完善。保护区人员编制最初确定为12名，其中行政编制2名，事业编制10名，后又从兰坪县林业局抽调增加7名共19名。

表1 兰坪县天保工程管护对象统计表［1］

2 存在的主要问题

2.1 管理机构不健全,管护工作不到位

保护区成立时间在天保工程正式启动之后，分别于2006年、2010年做过规划，曾提出建立保护区管理局—管理站—管理点3级管理体系，但由于设置意见不统一，加上资金严重不足，管理站、管理点一直未能建立，基础设施相当薄弱，配套设备严重匮乏。保护区管理局虽然已成立资源保护股，职工6人，但至今没有成立森林公安派出所，管护人员没有执法权，执法工作主要依靠县林业局林政执法大队。由于保护区管理机构不健全，不能满足当前保护管理的需要，没有能力开展正常意义上的森林管护工作。

2.2 管理职责不明，责任不清

保护区成立初期，资源林政管理工作依靠县林业局统一组织、调配，有时由涉及乡（镇）的天保所代为管护，有时由县林业局林政部门直接管理，林政案件发生时有时候就连保护区管理局也不知情，从没有能力开展继而发展为不参与管护工作。保护区主要工作放在申请项目、配合科研部门、社区宣传等方面，对资源的管理职责已不明确。

2.3 林权制度改革后保护区与社区矛盾增加，群众意见大

保护区国有林占60.7%，集体林占39.3%。随着集体林权制度改革的推进，局部出现林权纠纷、行政界线争议等现象，发证、换证出现不少问题和纰漏[2]。社区群众对集体林划入保护区后，其使用权、经营权、处置权、收益权四项权益无法落实到位，群众已经逐渐表现出更多的不满。

2.4 确标定界工作未开展，森林管护难度逐年加大

保护区至今没有勘界，确标定界等工作均没有开展，相关利益群体、社区群众对保护区的性质及功能区的划分认知程度不够，不利于开发建设项目的抉择和实施。

2.5 对自然资源的依赖性强，森林管护难度逐年加大

保护区地处少数民族聚居地，经济条件和生产方式落后，对自然资源的依赖性强，无序采集非木质产品、放牧、少数人盗伐林木、采矿等人为活动对保护区产生了较大的干扰，保护区和社区矛盾日益凸现，导致森林保护的压力逐年加大。

2.6 建设资金缺乏，无自养能力

保护区建设资金投入全部依靠县财政支撑，基本解决事业编制人头经费和人员工资，生态旅游、多种经营活动尚未开展，无自养能力，由于没有建立和形成一种长期有效的激励体制，多门路就业，多元化发展格局难以形成。

2.7 管护人员工资偏低，影响工作积极性

由于资金、人力的匮乏，森林管护一直由天保所进行代管，管护人员主要为森工职工，但森工职工的工资水平比保护区事业职工的要低很多，工资收入与当前物价上涨的趋势形成很大反差，生产、生活设施依然十分简陋，在一定程度上影响了森工职工正常生活及工作积极性。与事业职工相比，“同工不同酬”的现象十分突出，森工职工对此意见很大，请求参照事业单位解决相关待遇问题的呼声十分强烈。

2.8 事业人员编制严重不足

保护区事业人员编制若按保护区面积核定，保护区面积为75 894.0 hm2，以1 000 hm2/人计，应安排76人。保护区及周边矿产资源丰富，经济利益的驱动致使保护与开发的矛盾日益凸现，保护压力加大，而保护区管理局现有职工19人，人员编制严重不足，直接影响保护管理、科研监测工作的开展。

3 相关对策及建议

3.1 调整天保工程区管理体系

结合保护区范围与各乡（镇、林场）管护地块相互嵌入的实际情况，天保工程二期的森林管护体系在沿用天保工程一期管护体系基础上作如下调整：保护区实行县天保办－保护区管理局－天保所（管护站或保护区管理站）－责任单位（巡护点或保护区管理点）4级垂直管理，将保护区与天保所有机整合起来，从不参与保护管理的“闲人”转变为天保工程森林管护的“主力军”，具体负责长岩山天保所、通河天保所（104管护站）、新生桥天保所。为了更好、高效地开展保护区管护工作，保护区3个天保所原则上管护各自辖区内的国有林部分，集体林部分可根据实际自行管护或委托乡（镇）天保所管护，但必需做好保护区与相关乡（镇）天保所的协调关系。

3.2 建立长期有效的联动管理体制

天保工程二期的实施，为加强自然保护区建设提供了发展契机。通过统筹安排省、州、县各级森工单位和国有林场、保护区的任务、资金，科学合理的整合自然资源、管理机构和人力资源，妥善处理好工程建设中的各项利益关系，国有林设立巡护点、集体林在村委会设立管护点作为责任单位，建立和完善相应实施，购置所需设备，确保各级管理机构落到实处。在集体林权制度改革后，建立以专业管护队伍和护林员管护为主，逐渐发展为林权所有者共同参与的长期有效的联动管理体制。

3.3 建立健全管理制度

在县天保办的统一负责下，结合自然保护区实际，严格按省、州出台的管理办法及其它相关法律、法规，制定并完善森林管护、监督的管理制度，并采取有效的激励措施，加强森林管护力度，改善执法环境。理顺保护区和各天保所具体负责辖区内森林管护任务，加强贯彻执行国家有关的方针、政策和法律、法规的宣传力度，不断提高天保工程区森林管护、自然保护区建设认知度和生物多样性保护意识。

3.4 实行任期目标责任制

保护区应严格执行兰坪县天保工程二期工程目标责任制度，各级机构层层签订责任状，明确责任义务。采取有效的激励机制，对到保护区从事科研工作的技术人员和管理人员，保护区给予的优惠待遇参照云南省西部大开发人才技术引进的有关政策执行。建立新进人员的考评体系，保障保护区人员的技术、业务、管理素质。改善科技人员的科研环境，保障科研经费。委托大专院校培养或送往大专院校、科研单位进修，举办培训班邀请专家讲学等方式，加快保护区科技与管理人员的培养步伐。保护区聘用当地护林人员，可采用先由村民委员会提名选举，实行竞争上岗并签订合同，明确管护责任。

3.5 强化资金的监督和审计工作

保护区建设资金来源主要包括自身经费（人头经费由县财政支出，其余则通过自筹）、天保工程建设资金和公益林补偿资金。天保工程二期中央财政预计投入资金计20 926.9万元，其中：天保工程二期森林管护费9 086.0万元，占总投资的43.4%；公益林生态效益补偿基金10 080.0万元，占48.2%；社会保险补助1 360.9万元，占6.5%；政策性社会性支出补助400.0万元，占1.9%[3]，天保工程二期建设资金已陆续到位。保护区范围已全部纳入国家级公益林，并已开始补偿，不论是工作经费或人头经费，较之天保工程一期时均有了大幅度提高，建设资金有一定保障。各项资金来源渠道不同，应严格按照《林业重点工程建设资金管理规定》、《会计核算办法》和《天然林保护工程财政专项资金管理办法》等国家和省有关工程资金管理规定执行，创新资金管理机制，用好各种专项资金，强化资金的监督和审计工作。

3.6 多渠道筹集保护区建设资金

保护区要达到较好的建设力度，除现有经费来源外，还应多渠道筹集建设资金。保护区建设与管理经费应列入各级政府的社会发展计划和财政预算，积极争取上级政府对保护区的资金投入，制订切实可行的优惠政策，鼓励、吸引社会各界和个人积极参与保护区的建设。有条件的话，积极开展国际合作，争取国际自然保护组织、国外政府和国外民间团体对保护区的资助，开辟个人捐助、社会集资等融资渠道，筹集保护区建设资金。鼓励企业、个人或团体与保护区合作，利用保护区的自然生物景观和生物资源优势，开展生态旅游和生物资源开发，提高保护区的自养能力，促进保护区资源的有效保护利用和社会经济的可持续发展。

3.7 利用现有有利条件开展、完善各项基础工作

天保工程二期各项建设经费已相继到位，应利用现有有利条件增加人员编制，提高管护人员的待遇；开展、完善基础设施设备；改善职工生活、工作条件；开展保护区确标定界，明确保护区范围，并继续巩固集体林权制度改革成果及做好公益林补偿等基础工作。

[1] 兰坪白族普米族自治县人民政府.天然林资源保护工程二期兰坪白族普米族自治县实施方案[Z].2011.

[2] 云南省林业调查规划院大理分院，兰坪云岭省级自然保护区管理局.兰坪云岭省级自然保护区总体规划（2011-2020年）[Z].2011.

[3] 刘霞，张岩.中国自然保护区社区共管理论研究综述[J].经济研究导刊，2011，123（13）：151-155.

[责任编辑：路 实]

The Problems and Countermeasures of Lanping Yunling Provincial Natural Protection Area

YANG Hua, FAN Hong-tao
(Branch of Dali of Yunnan Province Forestry Investigation and Planning Institute, Dali Yunnan 671000, China)

This paper introduce the basic information about Lanping Yunling provincial nature protection area during Nature Forest Protection Program, in the view of protecting resource, aiming at some primary problems like insufficient management organization and dull management system all the time, proposing some countermeasures and suggestions about adjusting a system of management during the second stage of Nature Forest Protection Program, putting management organization into the implementation agency of Nature Forest Protection Program and establishing effective and confederate management system in a long time.

Nature Forest Protection Program; nature protection area; protection and management; countermeasure; Yunling; Lanping

F326

A

1673-5919（2014）04-0064-03

2014-06-19

杨华（1975-），男，云南大理人，工程师，从事林业调查规划设计工作。

范宏韬（1963-），男，黑龙江阿城人，工程师，从事林业调查规划设计工作。