2013年中国领事保护工作简评

师会娜

(暨南大学国际关系学院 广州 510630)

2013年中国领事保护工作简评

师会娜

(暨南大学国际关系学院 广州 510630)

领事保护;海外中国公民;安全

近年来，随着越来越多的中国公民和企业走出国门，保护海外中国公民的合法权益引起各界关注，领事保护工作日益成为中国政府工作的重要议题和中国外交工作的重要职责。面对日益庞大的海外同胞侨胞群体和日益复杂的领事保护需求，2013年，外交部领事保护中心和我国驻外使领馆以落实预防性保护措施为重点，在开展形式多样的领事保护宣传活动的基础上，不断创新领事保护工作机制和举措，取得了良好效果。结合2013年我国领事保护工作的具体情况，本文从取得的成绩与特点、存在的问题与完善措施几个方面对我国领事保护工作做简要评述。

近年来，随着中国同世界联系的加深，越来越多中国公民走出国门，在海外旅游、经商、学习、务工等。据统计，2012年中国内地居民的出境人次达到8318万［1］。与此同时，传统安全与非传统安全因素相互交织，威胁着海外中国公民的人身安全。在这一现实情况下，领事保护，这一肩负着保护海外中国公民安全和利益重要使命的工作，成为中国政府工作的重要议题。

本文论及的领事保护是指广义上的领事保护概念，除了“一国的领事机关或领事官员，根据派遣国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国保护派遣国及其国民的权利和利益的行为”［2］，还包括领馆和领事官员向派遣国国民提供必要的帮助和协助。这种帮助和协助既包括提供信息、翻译、必要的证明文件、法律协助、协助解决经济困难，还包括提供必要的经济资助等。领事保护的主体为中国外交部、中国驻外使领馆及其他政府部门;客体是海外中国公民，既包括出国旅游、探亲、留学、经商的新侨民，也包括常年定居海外，但仍保留中国国籍的华侨①以及海外中资企业。结合2013年我国领事保护工作的具体情况，本文将从取得的成绩与特点、存在的问题与完善措施几个方面对我国领事保护工作做简要评述。

一 2013年领事保护工作的成绩与特点

(一)领事保护工作成为打造海外民生工程的重中之重

十八大以来，我国外交工作更加注重以人为本、为民服务，为在海外的中国公民提供服务，维护好其安全与利益，是外交部各驻外机构尤其是领事工作部门的重要职责。

领事保护工作同海外中国公民的安全、利益息息相关，并且容易受到国内外民众的关注，这一特殊性使其成为“外交为民”理念最直接、最具体的体现，也使其成为打造海外民生工程的重中之重。打造海外民生工程，必须要接地气、懂民情、惠民生［3］。

在重视“海外民生”理念的指导下，中国外交非常重视领事保护，2013年6月发生在加纳、巴布亚新几内亚和巴基斯坦的涉华事件及7月韩国亚航空难事件都上升到了外交层面。以韩亚空难事件为例，我国驻美大使崔天凯在事发当晚就直接与美国副国务卿舍曼通了电话，7日上午又再次沟通，敦促美方妥善安置中方有关人员，为遇难中国公民亲属赴美善后提供便利和协助［4］。

(二)领事保护机制更加完善

1.应急机制

领事保护应急机制要求在最短的时间内调动尽可能多的资源处理突发的领事事件。经过近年的努力，我国已初步建立了自己的领事保护应急机制，具体包括三个方面:第一，海外中国公民和机构安全保护工作的部际联席会议机制;第二，在部际联席会议机制基础上，逐步形成的中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”的联动机制;第三，根据实际情况，针对一些特殊事件建立的应急机制，比如针对海外中国人频繁遭到绑架的情况，相关部门建立了绑架案件的处理机制，此外，还建立了针对劳务纠纷、渔业纠纷的工作机制。

以上三个方面的应急机制为领事保护工作人员及时妥善地处理领事保护突发事件起到了重要的作用。2013年10月12日，一艘巴拿马籍货轮在印度东部遇险，17名中国籍船员与1名印尼籍船员弃船后登上救生筏且失去联系。13日天亮后，一名中国船员通过QQ与自己所属的大连国际海事运输技术有限公司联系，告知所处的经纬度和环境，该公司随即联系了中国驻加尔各答总领事馆。总领事馆接到报案后立即启动应急机制，派工作人员赶往现场，并与印度海岸警卫队总部、当地海岸警卫队和警方取得联系，请求印方全力搜寻、积极救援［5］。14日清晨，在获悉18名船员将于当天上午9时左右在奥里萨邦登岸后，2名领事立即赶赴该地迎接船员上岸，并同印度警方一起将船员们送到当地医院体检和治疗。随后，中国驻加尔各答总领事馆为获救船员安顿住宿，并协助他们办理出入境签证。11月3日，首批13名中国船员搭乘东方航空公司航班自加尔各答回国［6］。

2.预防机制

领事保护预防机制着眼于在公民和企业走出国门之前，提高其安全防范意识，帮助他们做好出国前的预判和准备工作，降低在海外陷入困境的几率，从而减少领事保护案件的发生。2013年，我国的领事保护预防机制得到了进一步的完善。

(1)各界开展了形式多样的领事保护宣传活动

第一，在国外，驻外使领馆充分发挥主导作用，开展丰富的领事保护宣传活动。例如，同驻在地中资企业、华侨、留学生代表举行座谈会;深入海外中国人集中地区开展宣传活动，通报当地安全形势，提醒当地中国人遵守所在国法律法规、尊重当地风俗习惯、宗教信仰等。例如，中国驻南非大使田学军定期走访侨社和中资企业，通过吹风会、座谈会等形式，及时通报南非最新安全形势，并组织相关人员编写《安全生存手册》、《防范和应对入室抢劫》等材料，推广普及安全知识［7］。

第二，在国内，各地方政府积极配合，多省市开展“领事保护活动周”宣传活动。

2013年，外交部连同地方外事办公室开展了多场“领事保护活动周”宣传活动 (表1)，希望通过宣传周活动推动海外领事保护知识进机关、进企业、进院校、进社区，促进领事保护工作的推广，提高公民、企业的海外安全防护意识和能力。其中，成都市“2013领事保护宣传周”活动形式新颖，除举办常规的领事保护知识讲座和现场咨询活动外，还面向当地高校和部分中学国际部的学生举办领事保护知识短片设计大赛，参赛者通过制作短片的过程，可全面领会和掌握领事保护知识，提前为将来的留学生涯做好充分准备。此外，参赛学生和老师还将被聘请担任成都市领事保护义务宣传员，在校园内宣传领事保护知识［8］。

表1 2013年各省市开展“领事保护活动周”情况表

(2)继续完善领事保护联络员制度，使志愿服务融入预防机制

所谓领事保护联络员制度，即由驻在地各侨团选派一名侨胞作为联络员，就本社团内的领事保护情况与使领馆保持有效沟通，当联络员发现涉及公民保护的个案时，及时向总领馆通报，让有需要的中国公民尽快获得援助。领事保护联络员制度有助于形成以驻外使领馆为中心，中资机构/企业、侨学界和领事保护对象密切配合的工作格局。2013年，中国驻博茨瓦纳使馆、中国驻多伦多总领馆、中国驻伊斯坦布尔总领馆、中国驻比利时使馆先后建立了领事保护联络员制度。

(3)完善侨民登记制度

侨民登记是领事保护预防机制的重要组成部分。早在2004年，时任外交部领事司司长罗田广就曾提出，为防患于未然，减少领事案件的发生，外交部领事司将进一步完善海外侨民登记制度。但近年，中国驻外使领馆只在匈牙利、爱沙尼亚、马里等国启动过侨民登记活动［9］。

随着我国领事保护工作形势的严峻，为了在发生重大突发紧急事件时能够及时联系侨民并提供协助，2013年，外交部新版“中国领事服务网”新增中国海外侨民进行在线自愿登记的功能。中国驻日本使馆也于2013年11月8日发布关于开展侨民自愿登记的通知，通知中列出了登录使馆网站、通过领事馆办证窗口等登记方式，并提供了详细联系方式。

(三)领事保护涉及领域更趋复杂

随着我国公民和企业出国目的的多元化，领事保护涉及的领域也越来越广泛，包括海外定居、留学、经商、旅游、务工、跨国婚姻等诸多方面，这一现实情况加重了我国领事保护工作的任务。

2013年10月4日，菲律宾移民局以“非法务工”为由抓扣了135名在菲律宾的中国工人。事件发生后，中国驻菲律宾使馆多次与菲方进行交涉和协调，最终事件获得解决。这件事提醒希望赴菲工作的中国工人一定要注意遵守菲律宾的有关法律和规定，做到手续齐全［10］。

2013年11月，“光棍节”前夕，某团购网站推出了免费送网友去越南找新娘“脱光”的活动，吸引了上万人参与。然而，这一活动背后隐藏着巨大的安全隐患，据相关媒体报道，北京一名男子先后买了两个越南新娘，结果上当受骗，两个越南新娘相继逃跑，蒙受了巨大的经济损失。针对此情况，中国领事司特地发布安全提醒——提醒中国公民谨慎对待境外相亲信息［11］。

二 领事保护工作的不足与完善措施

(一)完善领事保护相关法律法规

回顾2013年中国领事保护工作，在完善领事保护相关法律法规方面，成效较小，领事保护立法工作急需推进。

1.国际法层面:推动双边领事条约缔结工作

双边领事条约是开展领事保护工作的最直接法律依据，是派遣国与接受国之间人员往来时进行友好沟通以保障本国公民合法权益的法律依据。如果缺乏双边领事条约，在一些国家开展对中国公民的保护工作将无法可依①对于未签订双边领事条约的国家，虽然可以以《维也纳领事关系公约》为国际法依据，但该公约的规定过于抽象，无法指引具体的领事工作。此外，许多与中国建交的国家并未加入该公约，仍需通过双边领事条约来确立具体的领事事务。。截至2011年7月31日，中国已与172个国家建立了外交关系［12］，但至今只缔结过48个领事条约或协定，除去已失效的条约，实际上与中国有双边领事条约的国家仅有47个 (包括解体后继承条约的国家)［13］。因此，我国急需增加双边领事条约的缔结数量，为保护中国海外公民提供最直接的法律依据。

2.国内法层面:加强国内立法

在国内立法方面，我国应制定专门的领事保护法律法规，对领事保护工作予以规范。

2011年2月，为推动领事保护立法，中国政府相关部门曾将《中华人民共和国领事工作条例》(草案)推向社会以广泛征求意见，但迄今为止尚未出台正式的领事工作法。国内立法的缺失，使得领事保护缺乏相应的实体法和程序法规则，我国应制定专门的领事保护法律法规，指导领事条约的缔结，规范领事保护工作。该项法律、法规的主要内容应包括以下几点:对领事官员的权利、义务、法律责任以及启动、实施领事保护的规则作出明确的规定;制定领事保护的服务标准等。

(二)加大领事工作人力资源投入

领事工作人力资源不足，是我国领事保护工作面临的一大难题。据统计，平均每位海外中国领事官员的服务对象是13万到14万中国公民，其工作量是一位美国领事官员的26倍［14］。造成这一情况的原因有两个:第一，改革开放后，中国发展速度过快，大量中国公民和企业走出国门，给领事工作提出了刚性需求，但专业的领事工作人员需要一定的时间才能培训出来，这一时间差，增加了领事工作在人力资源上的不足;第二，驻外使领馆的场地、设备跟不上领事需求的变化。为了保证海外公民得到更好的领事保护，急需增加对领事保护领域人力、财力、物力等方面的投入。

(三)加强同民间力量的合作

如前文所述，2013年，虽然中国驻博茨瓦纳、多伦多等使领馆相继建立了领事保护联络员制度，但中国在领事保护方面同民间力量的合作仍待加强。在此方面，中国驻越南胡志明市总领事馆的做法值得推广。

中国驻越南胡志明市总领事馆的专业领事保护力量严重不足，仅有一名非全职领事保护官员，但总领馆平均每年要受理约200起领事保护案件。为弥补人力不足，2012年，驻胡志明市总领馆依托当地中国商会构建起由“领事保护联络员网络”、“领事保护志愿者团队”和“领事保护互助基金”②根据中国驻越南胡志明市总领事翟雷鸣介绍，总领馆从中国商会会员中招募和培训领事保护联络员、志愿者。“领事保护联络员”的工作主要是向旅越中国公民普及中越两国政策法规、领事保护常识和动态风险预警，收集其所在地风险动态信息，供总领馆连同当月所受理领事保护案件情况、特点及针对性提示形成《领事保护信息通报》，每月向领区内全体中国公民发送。“领事保护志愿者”的主要职责是为领事保护对象提供驾驶、翻译、向导、法律咨询等技术性协助。40多名领事保护联络员和志愿者遍布中国公民聚居区、边远地区和领事保护案件高发地，成为总领馆密切联系同胞的纽带和了解动态信息、处理领事保护案件的重要资源。“领事《保护互助基金”自当地中国企业中募集，旨在向个别领事保护对象提供紧/急/w救orl助d.，peo由pl领e.区co中m.国cn商/n会/2统01一3/管02理05、/c运10作02和－ 使204用30。72参9.见ht杨ml晔:志愿服务融入预防机制 (中国领事保护进行时 (上))》，新华网，http:，2013年12月8日。三个子系统组成的“预防性领事保护机制”。该机制建立后对总领馆领事保护工作的顺利开展起到了积极的促进作用［15］。

2013年1月，一对来自中国上海的恋人到越南大叻旅游，不幸发生交通事故并受伤，其中女方伤势严重。总领馆接到报案后立即致电当地政府和警方，敦促全力救治。由于当地医疗条件有限，伤者随后被转至胡志明市抢救。伤员抵达当日总领馆即派员前往医院看望，并向主治医生了解病情和救治方案，同时与越南驻上海总领馆联系，请其为当事人亲属办理来越紧急签证。伤者经抢救无效辞世后，总领馆即照会当地政府协调越方职能部门，为家属处理后事提供便利，并协助家属联系殡仪馆，完成祭奠、火化等善后事宜，使事件得到妥善解决［16］。

2013年中国进入诸多“第一”的年代，据相关部门统计，目前中国已成为世界上最大贸易国、公民出境旅游客源最大输出国、国际留学生最大生源地，这一情况客观上决定了未来的中国公民海外安全形势会更加复杂［17］。如何创新机制以更好地保护海外公民的安全，成为我国外交工作的重要议题。纵观2013年领事保护工作的整体情况，相关部门以落实预防性保护措施为重点，在开展形式多样的领事保护宣传活动的基础上，积极创新领事保护机制。在应急机制上，建立部际联席会议机制、“五位一体”联动机制以及针对特殊事件的应急机制;在预防机制上，将志愿服务融入预防机制，完善领事保护联络员制度和侨民登记制度。新的一年，我们应继续总结领事保护工作中的宝贵经验和教训，借鉴有关国家的成功做法，进一步完善我国的领事保护机制，以更好地保护海外中国公民和法人的合法权益。

【注 释】

［1］杨洁篪:《境外有中资企业2万多家 每天处理领保案件100起左右》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013－03/09/c_124436679.htm，2013年12月5日。

［2］钱其琛主编《世界外交大辞典》，世界知识出版社，2005年，第1215－1216页。

［3］王毅:《外交部及各驻外机构要打造好海外民生工程》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2013/11－01/5453868.shtm l，2013年12月5日。

［4］缪琦:《从韩亚航空空难看中国领事保护:“第一时间”速度已具备 仍受所在国环境制约》， 《第一财经日报 》， http://www.yicai.com/news/2013/07/2852946.htm l，2013年12月6日。

［5］《中国船员印度海域遇险:登上无人荒岛 手机QQ求救》，新华网，http://www.chinanews.com/gn/2013/10－17/5393451.shtm l，2013年12月7日。

［6］《驻加尔各答总领馆经商室:在印度东部遇险的17名中国船员已全部获救》，中国商务部网站，2013年10月16日，http://kolkata.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201310/20131000352328.shtm l，2013年12月7日。

［7］蒋安全:《祖国是海外游子的坚强后盾 (中国领事保护进行时 (上))》，新华网，http://world.people.com.cn/n/2013/0205/c1002－20430729.html，2013年12月7日。

［8］华露艳: 《领事保护知识短片设计大赛昨举行培训》， 《成都日报》，http://culture.ifeng.com/gundong/detail_2013_09/20/29754173_0.shtm l，2013年12月8日。

［9］岳菲菲: 《驻日使馆:登记侨民 不为开战为应灾》，《北京青年报》电子版，http://epaper.ynet.com/htm l/2013－11/26/content_26545.htm?div= －1，2013年12月8日。

［10］刘虹妤:《中国工人在菲律宾被抓事件解决 赴菲工作需注意手续齐全》，中国国际广播电视网络台国际在线网站，http://gb.cri.cn/42071/2013/10/14/5931s428425 3.htm，2013年12月8日。

［11］《上万光棍团购越南新娘 是婚姻还是骗局?》，人民网，http://sn.people.com.cn/n/2013/1112/c349214－19901383－3.htm l，2013年12月8日。

［12］《中华人民共和国与各国建立外交关系日期简表》，中国中央政府门户网站，http://www.gov.cn/test/2012－04/20/content_2117961.htm，2013年12月8日。

［13］苏卡妮:《中国领事保护立法的不足与改进——以中外双边领事条约为主要视角》， 《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2013年第2期。

［14］《外交部领事司司长黄屏谈中国领事保护工作(“外交·大家谈”访谈实录)》，2012年4月12日，http://www.m fa.gov.cn/m fa_chn/wjbxw_602253/t1015469.shtml，2013年12月8日

［15］杨晔:《志愿服务融入预防机制 (中国领事保护进行时 (上))》，新华网，http://world.people.com.cn/n/2013/0205/c1002－20430729.html，2013年12月8日。

［16］杨晔:《创新机制 应对挑战 (中国领事保护进行时 (下))》，新华网，http://world.people.com.cn/GB/n/2013/0206/c1002－20444023.html，2013年12月8日。

［17］李晓敏:《领事保护机制仍有创新余地》，《环球时报》，2014年1月8日，http://opinion.huanqiu.com/opinion_world/2014－01/4732722.html

A Review on Chinese Consular Protection in 2013

Shi Huina
(School of International Studies，Jinan University，Guangzhou 510630，China)

Consular Protection;Overseas Chinese Citizens;Security

Recently，asmore and more Chinese citizens and enterprises pouring out of China，the significance of consular protection is increasingly obvious．Consular protection has always been an important issue and a great duty for Chinese government，especially for the Ministry of Foreign Affairs．In 2013，focusing on the implementation of proactivemeasures，the Department of Consular Affairs(Centre for Consular Assistance and protection)，as well as embassies and consulates，made great efforts to improve the effect of consular protection．With various forms of consular protections，they kept innovating themechanisms and got favorable outcome．In this paper，with the understanding of a specific situation，the author would review China's consular protection work in 2013 briefly from three dimensions—achievements，problems and perfection measures．

D824

A

1008－6099(2014)02－0103－05

2014－01－10

师会娜，暨南大学国际关系学院国际关系专业2013届硕士研究生。

① 领事保护以国籍为划分标准，因海外华人不具备中国国籍，故不在本文讨论范围之内。

【责任编辑:吴宏娟】