森林生态补偿机制制度建设分析

陈东腾，张 华，谢晓东，邓晓玲

（湛江市鼎盛规划设计有限公司，广东 湛江 524001）

森林生态补偿机制制度建设分析

陈东腾，张 华，谢晓东，邓晓玲

（湛江市鼎盛规划设计有限公司，广东 湛江 524001）

在国内，森林资源非常有限，并非绝大部分都分布在经济欠发达区域。如何才能够为森林生态效益的提供者给予一定的补偿，实现生态的公平性，建立出森林生态补偿机制就显得尤为关键，同时这也是国内外研究的焦点话题之一。结合国内的实际情况，对森林生态补偿现状进行分析，然后从问题出发，通过森林生态补偿机制制度建设来完善存在的问题。

森林；生态；补偿机制

1 森林生态补偿现状

作为主要的陆地生态系统之一，森林不仅可以提供林产品，同时也可以为人类提供重要的服务。20世纪的80年代开始，国内的生态学者开始对森林生态系统的服务功能进行相应的研究，其中主要包含了价值量的评估、物理量的评估以及能值量的评估。同时，林学工作者也对森林资源的核算展开了具体的研究。其核算与研究都是将林木的价值放在主要的位置上，并且将绿色GDP的核算作为其载体，考虑到森林本身生态系统所具备的生态价值。从20世纪90年代中期，逐渐开始研究森林生态补偿，其中主要包含了政策方面、理论方面以及操作方面的研究。就研究的范围来看，国内在研究森林生态补偿时，主要采取了两类方式，即广义和狭义两个方面，具体如图1所示：

2 森林生态补偿机制制度建设存在的问题

2.1 补偿主体范围狭窄

现行森林生态补偿制度的补偿主体仅局限于两级政府和显性受益人(林木使用人)，而对于隐性受益人(生态利益的受益人)以及相应污染制造者没有支付相应费用的要求。

2.2 生态补偿对象仅局限于部分树木和其他木本植物

①忽视了自然状况下的植被分布；②不便于对森林进行整体治理；再次，相同区系被界定为生态公益林的树木种类存在人为差异。

2.3 生态补偿标准确定不科学

在我国现今施行的生态补偿标准中，只是区分了国家重点公益林和地方重点公益林，并且以此为标准发放生态补偿金。这种大一统的形式，造成各个地区实际实施效果的重大差异。再则，补偿标准地方性差异过大。

3 森林生态补偿机制制度建设的改善措施

3.1 森林生态补偿经济制度的建设

3.1.1 财政转移支付制度

如果转换成为财政学的语言，森林生态补偿机制也可以理解成为生态效益受地政府委托生态效益生产地政府从而产生出来的效应，并且还需要向对方支付一定的费用。所以，森林生态补偿实际上会涉及调整政府间的事权，从而会影响到财权的调整。从1994年开始的分税制，财政转移支付就已经成为地方发展与补偿平衡的主要途径之一，巨额的财政转移支付资金会提供良好的生态补偿资金基础，但是财政转移支付的重点却不是森林生态补偿，不属于十大重要因素之一。所以，为了体现出基本的公共需求，就需要在财政转移支付中纳入公共产品的森林生态补偿机制。

3.1.2 生态补偿费制度

森林生态补偿费制度主要是为了防治生态环境受到破坏，其主要对象是从事森林生态环境产生或者是可以产生不良影响的经营等途径，将主要内容放置在森林生态环境的恢复与整治上，将经济的调节作为其手段，将法律保护作为其制度予以履行。在20世纪的50年代，世界各国相继出台了生态补偿费，并且在法律上给予了一定的保证[1]。可是，对于国内，在这一方面依然处于试点模式的阶段，并且也缺少生态补偿费征收的法律、法规依据。所以，国家需要利用法律手段，通过法律的形式，将森林生态补偿费的目的、征收对象、征收主体、标准、使用等情况加以固定，并且在自然资源保护法当中兼容将森林生态补偿费做好明确的规定，这样才能够取得法律效力，为生态永续良性发展。

3.1.3 生态税制度

国家建立征收生态税制度，生态税又称之为环境税，主要是对生态环境的开发、保护与利用，对于资源利用的个人或者是单位，根据开发的实际程度、保护程度、破坏程度以及污染等进行征收或者是减免的一种税收[2]。目前，从严格意义上来说，我国还不存在纯粹的生态税，也就谈不上森林方面，所以，我国应借鉴发达国家生态税实施的经验，做好目前税制结构的改进与优化，完善森林生态税制。

3.2 森林生态补偿资金管理制度建设

3.2.1 森林生态补偿资金规划管理制度

①坚持森林生态补偿资金统一规划的制度，做好统一的组织实施、管理与分配工作。各级主管部门应该针对本区域的森林生态环境编制出中长期的规划，无论是预算之内的环境基本建设投资，还是其余财政方面的资金补偿，或者是专项的森林生态补偿资金的安排，都需要根据发展规划以及建设布局等进行统一的安排。

②在森林生态补偿资金申请之前，还需要林业调查设计资质单位制定评估论证制度。在森林生态资金申请之前，需要林业调查设计资质单位对其可行性进行研究，并且将可行性研究报告提交，由森林生态补偿委员会对可行性报告的内容、阶段性建设、保护的方案等进行评价与审查，对于拟补偿地区的森林生态补偿的经济合理性、必要性、技术可行性等都需要进行综合的分析论证。通过了评估可行的方案，就可以将其纳入到年度的森林生态补偿资金的计划当中去。

③各级地方主管部门应该针对林业区域的实际情况由林业调查设计资质单位制定出建设总体规划、环境保护规划以及建设方案，并且以此为基础，建立森林生态补偿资金信息管理系统，紧紧围绕建设发展与环境的保护，建立森林生态补偿资金数据库，并且加以完善，做好相应的信息储备工作，方便之后的利用。

3.2.2 森林生态补偿资金使用管理制度

森林生态补偿资金的使用管理制度，实际上就是对各个环节现金流的控制与监督，对于开支的范围与执行的标准进行严格控制，从而实行动态化的监控[3]。

①针对森林生态补偿资金支付进行“专用账户”的管理。森林生态补偿资金是其物质的基础与保障所在，所以，需要实行专款专用、实行专户存储、单独核算，根据审核没有错误的记账凭证来做好登记。专用账户资金应该做到随时提取，用于指定的地方，并且根据申请人的实际要求做到经常性的补充。

②资金日常管理制度的建立健全。对于每一项森林生态补偿资金的使用，都需要根据相应的法律法规，建立出资金日常管理制度，严格按照林业调查设计资质单位所做的总体规划逐项完成任务，并且将其不断地完善，避免资金的使用上出现差异。

3.3 森林生态补偿社会制度建设

3.3.1 发动公众的自觉参与

考虑到现阶段生态环境的日益严峻，森林生态补偿也逐渐得到了公众的关注。客观一点来说，没有什么问题能够像生态问题一样，与每一个公民都是息息相关的。所以，在森林生态补偿中，要建立起一种参与机制，确保公众参与的主动性和积极性。

3.3.2 利益相关者的利益表达机制有待进一步完善

在森林生态补偿机制当中，公平是最基本的理念，想要真正地将森林生态补偿机制的公平性加以实现，就需要保证每一个公民都拥有对于自己利益诉求的表达权利。但是，在森林生态补偿的法律当中，一方面补偿受益者或者是权利受害方往往都是底层的群众，他们对于政治参与意识普遍缺乏，也不了解森林生态补偿机制的实际运行过程，更加不能参与到森林生态补偿协商的对话当中去，从而失去了在协调生态补偿当中的利益表达机会；另一方面，由于信息的不对称，使得其一直都处于弱势地位；此外，由于其社会群体的庞大，并且具备了分散与不确定性的特点，这样也使得原告存在较大不确定性。在这样的情况下，在意识到自身的利益没有得到相应补偿与保护之后，对于自身权益的争取也只有通过非法的利益表达和费制度化的利益表达来实现。因此，完善利益表达机制，也有利于森林生态补偿机制问题的解决。

3.3.3 履行国家法律手段

国家建立征收生态税制度，同时实行森林生态补偿资金规划管理制度，为生态永续良性发展，奠定基础，最终达到对森林生态环境进行有效的保护。

[1] 刘程昱,李晶.森林生态效益补偿机制的新探索:基于逻辑斯蒂方程[J].宝鸡文理学院学报(自然科学版),2008(4):56-57.

[2] 杨利雅,张立岩.森林生态补偿制度存在的问题及对策:以辽宁阜新蒙古族自治县为例[J].东北大学学报:社会科学版,2010 (4):77-78.

[3] 冯艳芬,王芳,杨木壮.生态补偿标准研究[J].地理与地理信息科学,2009(4):96-97.

［责任编辑：鹿鸣］

Analysis of the System Construction of Forest Ecological Compensation Mechanism

CHEN Dong-teng,ZHANG Hua,XIE Xiao-dong,DENG Xiao-ling
(ZhanjiangCityDingshengPlanningand Design Co.,LTD.,ZhanjiangGuangdong 524001,China)

Interiorly,forest resource is very limited,not for the most part are in economic less developed areas.How can a certain compensation for forest ecological benefits provider,implementation of ecological fairness,establishing the forest ecological compensation mechanism is particularly critical,and it is also one of the focus of both the domestic and foreign research.This paper combined with domestic actual situation, there is analysis on forest ecological compensation status,and then starting from the problem,through the construction offorest ecological compensation systemtoimprove the existingproblems.

forest;ecological;compensation mechanism

F326.20

A

1673-5919（2014）03-0064-03

2014-05-03

陈东腾(1986-)，男，广东湛江市人，本科，工程师，从事林业调查规划设计工作。